| France, Cour administrative d'appel de Paris, 8ème chambre, 23 septembre 2021, 21PA00423

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D... B... et la SELARL B... - cabinet médical ont demandé au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler la décision du 15 janvier 2020, par laquelle la caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de Nouvelle-Calédonie (CAFAT) a sanctionné M. B... d'une semaine de suspension de conventionnement avec sursis et lui a demandé de rembourser 181 299 F CFP correspondant au montant des produits prescrits et pris en charge à tort par les organismes de protection sociale.

Par jugement n° 2000144 du 22 octobre 2020, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 25 janvier 2021, M. B... et la SELARL B... - cabinet médical, représentés par Me Elmosnino, demandent à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2000144 du 22 octobre 2020 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ;

2°) d'annuler la décision du 15 janvier 2020 par laquelle la CAFAT l'a sanctionné d'une semaine de suspension de conventionnement avec sursis et lui a demandé de rembourser 181 299 F CFP correspondant au montant des produits prescrits et pris en charge à tort par les organismes de protection sociale ;

3°) de mettre à la charge de la CAFAT une somme de 300 000 F CFP en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision de sanction contestée aurait dû être prise par l'organe collégial de la CAFAT et non par le directeur de celle-ci ;

- les actes d'instruction n'ont pas été réalisés par le service du contrôle médical ;

- aucune étude spécifique sur le respect des règles de prescription des ordonnances bizones n'a été lancée ;

- cette sanction relève de l'appréciation médicale et aurait dû faire l'objet d'une étude médicale des prescriptions et non administrative ;

- le courrier d'avertissement qui a été envoyé à M. B... ne mentionne pas les règles qui ont été méconnues et se borne à faire état d'erreurs sans indiquer en quoi ces erreurs consistaient ;

- les manquements reprochés, qui se rattachent tous au fait que M. B... a, à plusieurs reprises, incorrectement rempli des ordonnances bizones en faisant figurer dans la partie supérieure de l'ordonnance des médicaments destinés à traiter d'autres affections que la longue maladie dont était affecté le patient, ne sont pas établis dès lors que ses prescriptions sont conformes à l'article 49.3 de la convention médicale type prévue par l'arrêté n° 2006-339/GNC du 17 août 2006, qu'il n'est pas établi que ses prescriptions seraient sans rapport avec les longues maladies et manquent en fait dès lors que les anomalies, à les supposer établies, sont réduites et sous la moyenne de celles relevées dans le corps médical ;

- la décision de sanction est entachée d'une erreur d'appréciation et d'une erreur dans la qualification juridique des faits ;

- constater de tels manquements revient en outre à remettre en cause le diagnostic du médecin prescripteur, qui en vertu de son code de déontologie est seul compétent pour apprécier si le médicament qu'il préconise se rattache ou non à la longue maladie et porte atteinte au principe de la liberté de prescription du médecin ;

- la sanction crée une rupture d'égalité dans l'accès au traitement et méconnaît le principe de liberté de choix du patient de son médecin.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 avril 2021, la CAFAT, représentée par la SELARL Royanez, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 400 000 F CFP soit mise à la charge de M. B... et de la SELARL B... - cabinet médical au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi organique n° 99-209 et la loi n° 99-210 du 19 mars 1999, toutes deux relatives à la Nouvelle-Calédonie ;

- la délibération n° 280 du 19 décembre 2001 ;

- la loi du pays n° 2001-016 du 11 janvier 2002 ;

- l'arrêté n° 2006-3139/GNC du 17 août 2006 ;

- le code de justice administrative dans sa version applicable en Nouvelle-Calédonie.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Collet,

- et les conclusions de Mme Bernard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre de son activité de vérification du respect par les médecins généralistes conventionnés du secteur libéral des règles d'utilisation des ordonnances bizones dans le cadre de la longue maladie définies par l'article 49.3 de la convention médicale approuvée par l'arrêté n° 2006-3139/GNC du 17 août 2006, la caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs (CAFAT) de Nouvelle-Calédonie a constaté que des manquements avaient été commis par M. B..., médecin libéral. Elle lui a alors adressé un premier courrier d'avertissement le 26 juin 2018 lui notifiant l'irrégularité de sa pratique ne permettant pas de rattacher ses prescriptions à une pathologie en longue maladie déclarée et les conséquences encourues en cas de réitération constatée, auquel M. B... a répondu le 6 juillet 2018. Le 30 avril 2019, le service du contrôle médical de la CAFAT lui a adressé un relevé de constatations confirmant le manquement répété de M. B... à son engagement conventionnel et l'informant de la mise en œuvre d'une procédure de sanction conventionnelle. Par courrier du 18 juillet 2019, M. B... a été informé de la tenue de la séance du comité médical paritaire le 21 août 2019. Par courrier du 25 juillet 2019, M. B... a fait valoir ses observations en fournissant des justificatifs aux dossiers. Le comité médical paritaire a émis le 21 août 2019 un avis en faveur du prononcé d'une sanction à l'encontre du docteur B.... Les organismes de protection sociale ont décidé le 12 décembre 2019 de prononcer à l'encontre de M. B... une sanction d'une semaine de suspension de conventionnement avec sursis et lui a demandé de rembourser 181 299 F CFP correspondant au montant des produits prescrits et pris en charge à tort par les organismes de protection sociale, sanction qui entrera en vigueur un mois après la réception du courrier de notification adressée par la CAFAT. Cette sanction a été notifiée par courrier du 15 janvier 2020. Par jugement n° 2000144 du 22 octobre 2020, dont M. B... et la SELARL B... - cabinet médical relèvent appel, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté le recours qu'ils ont formé contre la décision du

15 janvier 2020 de la CAFAT.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 54-2 de la convention médicale approuvée par l'arrêté n° 2006-3139/GNC du 17 août 2006 : " Le comité donne son avis dans un délai d'un mois à compter de la date de remise des observations du médecin ou de la date de son audition. Lorsque les explications apportées par l'intéressé ne sont pas jugées satisfaisantes, le comité transmet à la CAFAT, dans le respect du secret médical, le dossier du médecin accompagné d'un rapport motivé. La CAFAT et au moins un second organisme signataire gestionnaire d'un régime de base décident alors de l'éventuelle sanction selon la gravité des manquements appréciée par le comité ". Selon l'article 55 de la même convention : " (...) / La CAFAT, chargée de la conduite du dispositif conventionnel par la délibération modifiée n° 490 du 11 août 1994, notifie la décision des organismes au praticien concerné par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par courrier remis en mains propres contre émargement. Elle en informe simultanément le ou les syndicat(s) signataire(s). / Les décisions entrent en vigueur un mois après la réception du courrier de notification, sous réserve des éventuels effets suspensifs d'une procédure juridictionnelle ".

3. Il ressort des pièces du dossier que la sanction de remboursement du montant des produits prescrits et pris en charge à tort par les organismes de protection sociale correspondant à 181 299 F CFP et d'une semaine de suspension de conventionnement avec sursis a bien été prise conformément aux dispositions précitées par les organismes de protection sociale par décision du 12 décembre 2019 et que le courrier de notification de cette sanction signé par la directrice générale adjointe de la CAFAT n'avait, en revanche, pas à être pris par l'organe collégial de la CAFAT. Le moyen selon lequel la décision de sanction contestée aurait dû être prise par l'organe collégial de la CAFAT et non par le directeur de celle-ci ne peut dès lors qu'être écarté.

4. En deuxième lieu, si M. B... et la SELARL B... - cabinet médical soutiennent que les actes d'instruction n'ont pas été réalisés par le service du contrôle médical préalablement à la prise de la décision contestée, il ressort des pièces du dossier que ce moyen manque en fait dès lors que M. B... a été destinataire d'un premier courrier d'avertissement le 26 juin 2018 lui précisant le nom du patient pour lequel ses prescriptions n'étaient pas conformes, puis d'un relevé de constatations du 30 avril 2019 établi par le service du contrôle médical de la CAFAT comprenant le nom de neuf patients ainsi que notamment les médicaments prescrits en méconnaissance de l'engagement conventionnel de l'intéressé. De plus, s'ils soutiennent que cette sanction relève de l'appréciation médicale et aurait dû faire l'objet d'une étude médicale des prescriptions et non administrative, il ressort des pièces du dossier que la conformité de ces prescriptions a bien été analysée par un médecin, à savoir le docteur C... A..., médecin-conseil du contrôle médical unifié. Dès lors ces moyens ne sont pas fondés.

5. En troisième lieu, aucun texte ni aucun principe n'impose qu'une étude spécifique soit lancée sur le respect des règles de prescription des ordonnances bizones préalablement à ce qu'une sanction puisse être prise à l'encontre d'un praticien conventionné. Ce moyen est donc inopérant.

6. En quatrième lieu, si M. B... et la SELARL B... - cabinet médical soutiennent que le courrier d'avertissement qui a été envoyé ne mentionne pas les règles qui ont été méconnues et se borne à faire état d'erreurs sans indiquer en quoi ces erreurs consistaient, ce moyen manque en fait dès lors que comme l'ont considéré à bon droit les premiers juges, ce courrier du 26 juin 2018 vise l'article 49-3 de la convention médicale approuvée par l'arrêté n° 2006-3139/GNC du 17 août 2006 et rappelle qu'aux termes de ce dernier " (...) les prescriptions non prévues audit protocole sont inscrites dans la partie basse de l'ordonnance des zones est remboursées au patient dans les conditions habituelles de l'assurance maladie " et indique que les manquements consistent dans le fait d'avoir incorrectement rempli des ordonnances bizones en faisant figurer dans la partie supérieure de l'ordonnance des médicaments destinés à traiter d'autres affections que la longue maladie dont était affecté le patient.

7. En cinquième lieu, aux termes de l'article Lp. 78 de la loi du pays n° 2001-016 du 11 janvier 2002 modifiée relative à la sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie, " Les affections comportant un traitement de longue durée et une thérapeutique particulièrement coûteuse sont couvertes dans le cadre du risque longue maladie. / Le bénéfice des prestations longue maladie est réservé aux malades atteints d'une des affections inscrites sur une liste établie par délibération du congrès de la Nouvelle-Calédonie ". Selon l'article Lp. 79 de la même loi du pays : " L'assuré ne supporte aucune participation aux frais médicaux, chirurgicaux, pharmaceutiques, d'hospitalisation, d'acquisition et de renouvellement des fournitures, appareils, et frais de transport, uniquement lorsque ceux-ci sont liés à l'une des affections visées à l'article Lp 78 et à l'article Lp 80, et lorsque ces frais se rapportent à des soins prévus, soit par un protocole type de soins fixé par convention entre les organismes de protection sociale et les professionnels de santé concernés ou réglementairement par les autorités compétentes, soit par un protocole personnalisé de soins approuvé par le contrôle médical ". Aux termes de l'article 49-3 de la convention médicale approuvée par l'arrêté n° 2006-3139/GNC du 17 août 2006 : " Le médecin utilise obligatoirement l'ordonnance bizone lorsqu'il établit une prescription prévue dans le protocole de soins approuvé par le contrôle médical. De même, il utilise obligatoirement l'ordonnance bizone lorsqu'il établit, au cours d'une même séance, une prescription prévue dans le protocole de soins approuvé par le contrôle médical et une prescription relative à une affection intercurrente. / Le médecin ne porte dans la partie supérieure de cette ordonnance que les prescriptions d'actes, d'examens ou de médicaments prévus dans le protocole de soins approuvé par le contrôle médical. Les prescriptions non prévues audit protocole sont inscrites dans la partie basse de l'ordonnance bizone et remboursées au patient dans les conditions habituelles de l'assurance maladie. / Le médecin référent s'engage à privilégier la prescription en médicaments génériques disponibles en relation avec ces pathologies. / Les prescriptions relatives à une affection intercurrente sans rapport avec la ou les longue(s) maladie(s) ayant entraîné la prise en charge à 100 % sont obligatoirement portées sur la partie inférieure de l'ordonnance ". L'article 55 de cette convention prévoit quant à lui : " Sans préjudice d'éventuelles poursuites contentieuses, lorsqu'un médecin ne respecte pas les dispositions de la convention, il peut, après mise en œuvre des procédures prévues à l'article 54, encourir l'une des mesures suivantes : / - suspension de son conventionnement, avec ou sans sursis ; / - déconventionnement. / Les suspensions du conventionnement sont prononcées pour une durée de trente-six mois au plus, suivant l'importance des griefs. / (...) ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que seuls les actes inscrits au protocole et validés par le contrôle médical ouvrent droit au remboursement au titre de la longue maladie et que seules peuvent figurer dans la partie haute de l'ordonnance bizone les prescriptions prévues dans le protocole de soins approuvé par le contrôle médical alors que les prescriptions relatives à une affection intercurrente ne peuvent être inscrites que dans la partie basse de l'ordonnance bizone.

8. Il ressort des pièces du dossier que si M. B... et la SELARL B... - cabinet médical soutiennent qu'il n'est pas établi que M. B... aurait incorrectement rempli des ordonnances bizones en faisant figurer dans la partie supérieure des médicaments destinés à traiter d'autres affections que la longue maladie dont était affecté le patient, les prescriptions citées dans le courrier d'avertissement du 26 juin 2018 concernent notamment 2 boîtes de ventoline, un bronchodilatateur, 4 de vogalène, un antiémétique et 4 de débridat, un antispasmodique et dans le relevé des constatations du 30 avril 2019 notamment des boîtes des médicament Esoméprazole et Pantoprazole, qui sont des antisécrétoires gastriques, du Levothyrox qui traite l'hypothyroïdie ou encore de l'Azopt qui est un collyre utilisé pour traiter une pression élevée à l'intérieur de l'œil, soit, comme le soutient la CAFAT en défense, des prescriptions n'ayant pour objectif que de traiter des pathologies simples et donc des affections intercurrentes au sens de l'article 49.3 précité de la convention médicale type prévue par l'arrêté n°2006-339/GNC du 17 août 2006 et non relevant de la longue maladie. Or, en se bornant à soutenir qu'il n'est pas établi que ces prescriptions seraient sans rapport avec les longues maladies, M. B... et la SELARL B... - cabinet médical ne démontrent pas que les prescriptions médicamenteuses précitées auraient pour objet de soigner des affections se rattachant à la longue maladie et pourraient ainsi être incluses dans le protocole de soins approuvé par le contrôle médical permettant pour les patients concernés un remboursement au titre de la longue maladie et par conséquent une inscription dans la partie haute de l'ordonnance bizone. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les manquements qui sont reprochés à

M. B..., ne sont pas établis dès lors que ses prescriptions sont conformes à l'article 49.3 de la convention médicale type prévue par l'arrêté n°2006-339/GNC du 17 août 2006, qu'il n'est pas établi que ses prescriptions seraient sans rapport avec les longues maladies des patients et manquent en fait dès lors que les anomalies, à les supposer établies, sont réduites et sous la moyenne de celles relevées dans le corps médical, ce qu'ils ne démontrent pas au demeurant. La matérialité des faits reprochés à M. B... est dès lors bien établie.

9. En sixième lieu, compte tenu des manquements aux règles d'utilisation des ordonnances bizones dans le cadre de la longue maladie définies par l'article 49.3 de la convention médicale approuvée par l'arrêté n° 2006-3139/GNC du 17 août 2006 dont la matérialité a été établie et de la réitération de ces manquements après le courrier d'avertissement adressé à M. B... le 26 juin 2018, la décision du 15 janvier 2020 par laquelle la CAFAT l'a sanctionné d'une semaine de suspension de conventionnement avec sursis et lui a demandé de rembourser 181 299 F CFP correspondant au montant des produits prescrits et pris en charge à tort par les organismes de protection sociale n'est entachée ni d'une erreur d'appréciation ni d'une erreur dans la qualification juridique des faits.

10. En septième lieu, si M. B... et la SELARL B... - cabinet médical soutiennent que constater de tels manquements revient en outre à remettre en cause le diagnostic du médecin prescripteur, qui, en vertu du code de déontologie, est seul compétent pour apprécier si le médicament qu'il préconise se rattache ou non à la longue maladie et porte atteinte au principe de la liberté de prescription du médecin, ni le diagnostic ni la liberté de prescription ne sont compromises par le contrôle des règles d'utilisation des ordonnances bizones dans le cadre de la longue maladie définies par l'article 49.3 de la convention médicale approuvée par l'arrêté n° 2006-3139/GNC du 17 août 2006, mais est uniquement contrôlé le remboursement adéquat du patient par les organismes d'assurance maladie conformément au protocole de soins dont il bénéficie et qui a été approuvé par le contrôle médical et que le praticien doit respecter dans son utilisation des ordonnances bizones. Ce moyen n'est dès lors pas davantage fondé.

11. En dernier lieu, pour les mêmes motifs que ceux mentionnés au point précédent, la sanction qui a été infligée à M. B... n'est pas de davantage de nature à créer une rupture d'égalité dans l'accès au traitement et ne méconnaît pas le principe de liberté de choix du patient de son médecin.

12. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... et la SELARL B... - cabinet médical ne sont pas fondés à demander l'annulation du jugement n° 2000144 du 22 octobre 2020 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie et de la décision du 15 janvier 2020 par laquelle la CAFAT a sanctionné M. B... d'une semaine de suspension de conventionnement avec sursis et lui a demandé de rembourser 181 299 F CFP correspondant au montant des produits prescrits et pris en charge à tort par les organismes de protection sociale.

Sur les frais liés à l'instance :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CAFAT, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demandent M. B... et la SELARL B... - cabinet médical au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. B... et de la SELARL B... - cabinet médical par application des mêmes dispositions la somme de

2 000 euros à verser à la CAFAT au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. B... et de la SELARL B... - cabinet médical est rejetée.

Article 2 : M. B... et la SELARL B... - cabinet médical verseront à la caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de Nouvelle-Calédonie la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... B..., à la SELARL B... - cabinet médical et, à la caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de Nouvelle-Calédonie.

Copie en sera adressée au Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie.

Délibéré après l'audience du 2 septembre 2021, à laquelle siégeaient :

- M. Le Goff, président de chambre,

- Mme Collet, première conseillère,

- Mme Larsonnier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 septembre 2021.

La rapporteure,

A. COLLETLe président,

R. LE GOFF

La greffière,

C. POVSELa République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 21PA00423