| France, Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre, 11 mars 2021, 19PA02869

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme D... C... a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l'Etat au paiement de la somme de 140 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de la carence fautive de l'Etat en matière de lutte contre la pollution atmosphérique.

Par un jugement n° 1709333/4-3 du 4 juillet 2019, le tribunal administratif de Paris a rejeté la requête de Mme C....

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 2 septembre 2019 et un mémoire en réplique enregistré le 10 décembre 2020, Mme C..., représentée par Me E..., demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n°1709333/4-3 du 4 juillet 2019 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat au paiement de la somme de 140 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de la carence fautive de l'Etat en matière de lutte contre la pollution atmosphérique ;

2°) de condamner l'Etat au paiement de la somme de 140 000 euros, majorée des intérêts de droit à compter de la date de la première demande d'indemnisation formée le 27 février 2017 et de la capitalisation des intérêts ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administratif.

Elle soutient que :

- l'Etat régulateur méconnaît les obligations qui lui incombent en vertu de l'article 13 de la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe transposé aux articles R. 221-1 et suivants du code de l'environnement et de l'article 23 de ladite directive transposé aux articles L. 222-4 et L. 222-5 du code de l'environnement, dès lors, d'une part, que les valeurs limites de concentration de polluants dans l'air pour le dioxyde d'azote et les particules fines PM10 ont été systématiquement dépassées entre 2011 et 2017, et, d'autre part, que les plans de protection de l'atmosphère, en particulier le plan de protection de l'atmosphère pour l'Île-de-France, sont inefficaces et insuffisants ; une telle carence constitue une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat ;

- l'Etat régulateur méconnaît les articles 2 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors qu'aucun dispositif efficace n'a été mis en place pour enrayer le phénomène de la pollution atmosphérique sur le long terme ; cette violation ne peut être justifiée par un intérêt économique supérieur et constitue une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat ;

- l'Etat régulateur méconnaît l'article 1er de la Charte de l'environnement et l'article L. 220-1 du code de l'environnement qui reconnaît le droit de chacun de respirer un air qui ne nuise pas à sa santé, dès lors que le dispositif législatif destiné à lutter contre la pollution de l'air est complexe et inefficace ; une telle méconnaissance constitue une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat ;

- les services déconcentrés de l'Etat ont commis une faute dans la gestion de l'épisode de pollution intervenu fin 2016, dès lors que le préfet de police a mis en oeuvre des mesures d'information et de recommandation insuffisantes, n'a pas retenu l'ensemble des mesures d'urgence prévues par la réglementation, et que les mesures prises étaient inefficaces et tardives ; en outre, le contrôle des prescriptions édictées était insuffisant ;

- il existe des présomptions graves, précises et concordantes qui permettent d'établir le lien de causalité entre ses pathologies respiratoires qui se sont aggravées depuis son emménagement en région parisienne en 1978, et la pollution atmosphérique, dès lors que ses symptômes à cette période coïncident avec les effets de la pollution atmosphérique sur la santé, tels qu'établis par de nombreuses études scientifiques et qu'il n'y a pas d'autres facteurs pouvant expliquer la survenue de ses symptômes et leur aggravation ;

- elle justifie d'un préjudice patrimonial, résultant de l'incidence de ses pathologies sur son activité professionnelle, et de préjudices extra-patrimoniaux, résultant des souffrances endurées, de troubles dans ses conditions d'existence, d'un préjudice moral d'angoisse face à l'inaction de l'Etat et un préjudice d'anxiété face à une contamination ; l'Etat ne saurait invoquer une cause d'exonération pour diminuer le montant des préjudices qu'il est tenu de réparer.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 octobre 2020, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment la Charte de l'environnement ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le traité sur l'Union européenne ;

- la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe ;

- la directive (UE) 2015/1480 de la commission du 28 août 2015 modifiant plusieurs annexes des directives du Parlement européen et du Conseil 2004/107/CE et 2008/50/CE établissant les règles concernant les méthodes de référence, la validation des données et l'emplacement des points de prélèvement pour l'évaluation de la qualité de l'air ambiant ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative ;

- l'ordonnance n° 2020-1402 du 18 novembre 2020 et le décret n° 2020-1406 du même jour portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, notamment son article 5.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A...,

- les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public,

- les observations de Me E... représentant Mme C..., et de Mme B... représentant le ministre de la transition écologique.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C..., née en 1960 et résidant en Île-de-France depuis 1978, souffre de pathologies respiratoires, pour lesquelles elle a fait l'objet d'hospitalisations à compter de 2005, qu'elle impute à la pollution atmosphérique de la région parisienne. En décembre 2016, elle a été victime d'une péricardite avec un épanchement important. Elle a adressé une réclamation indemnitaire au ministre de la transition écologique et solidaire et au préfet de police en date du 27 février 2017. Mme C... fait appel du jugement du 4 juillet 2019 rejetant sa requête tendant à la condamnation de l'Etat à l'indemniser des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de la pollution de l'air en Ile-de-France.

Sur la responsabilité de l'Etat :

En ce qui concerne la carence fautive du pouvoir réglementaire :

2. En premier lieu, d'une part, d'une part, aux termes de l'article 1 de la Charte de l'environnement : " Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ". Aux termes de l'article L. 220-1 du code de l'environnement : " L'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que les personnes privées concourent, chacun dans le domaine de sa compétence et dans les limites de sa responsabilité, à une politique dont l'objectif est la mise en oeuvre du droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé. Cette action d'intérêt général consiste à prévenir, à surveiller, à réduire ou à supprimer les pollutions atmosphériques, à préserver la qualité de l'air et, à ces fins, à économiser et à utiliser rationnellement l'énergie. La protection de l'atmosphère intègre la prévention de la pollution de l'air et la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre ". Aux termes de l'article 1er de la directive du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe : " La présente directive établit des mesures visant : / 1) à définir et à fixer des objectifs concernant la qualité de l'air ambiant, afin d'éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l'environnement dans son ensemble (...) ". Aux termes de son article 4 : " Les États membres établissent des zones et des agglomérations sur l'ensemble de leur territoire. L'évaluation de la qualité de l'air et la gestion de la qualité de l'air sont effectuées dans toutes les zones et agglomérations ". Aux termes du paragraphe 1 de son article 13 : " Les États membres veillent à ce que, dans l'ensemble de leurs zones et agglomérations, les niveaux d'anhydride sulfureux, de PM10, de plomb et de monoxyde de carbone dans l'air ambiant ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l'annexe XI. / En ce qui concerne le dioxyde d'azote et le benzène, les valeurs limites indiquées à l'annexe XI ne peuvent pas être dépassées à partir des dates indiquées à ladite annexe. (...) ". Ces dispositions ont été transposées notamment à l'article L. 221-1 du code de l'environnement, qui prévoit que : " I. - L'Etat assure, avec le concours des collectivités territoriales dans le respect de leur libre administration et des principes de décentralisation, la surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement. Un organisme chargé de la coordination technique de la surveillance de la qualité de l'air est désigné par arrêté du ministre chargé de l'environnement. Des normes de qualité de l'air définies par décret en Conseil d'Etat sont fixées, après avis de l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, en conformité avec celles définies par l'Union européenne et, le cas échéant, par l'Organisation mondiale de la santé. Ces normes sont régulièrement réévaluées pour prendre en compte les résultats des études médicales et épidémiologiques. / Un objectif pluriannuel de diminution de la moyenne annuelle des concentrations journalières de particules atmosphériques est fixé par arrêté des ministres chargés de l'environnement et de la santé, pris après avis de l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. (...) ". L'article R. 221-1 du même code, qui reprend les valeurs prévues à l'annexe XI de la directive du 21 mai 2008 précitée, fixe les normes de qualité de l'air.

3. D'autre part, aux termes du 1 de l'article 23 de la directive du 21 mai 2008 précitée : " Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les niveaux de polluants dans l'air ambiant dépassent toute valeur limite ou toute valeur cible, majorée dans chaque cas de toute marge de dépassement, les États membres veillent à ce que des plans relatifs à la qualité de l'air soient établis pour cette zone ou agglomération afin d'atteindre la valeur limite ou la valeur cible correspondante indiquée aux annexes XI et XIV. / En cas de dépassement de ces valeurs limites après le délai prévu pour leur application, les plans relatifs à la qualité de l'air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible. Ils peuvent comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants. / Ces plans relatifs à la qualité de l'air contiennent au moins les informations énumérées à l'annexe XV, section A, et peuvent aussi inclure les mesures visées à l'article 24. Ils sont transmis à la Commission sans délai, et au plus tard deux ans après la fin de l'année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté. (...) ". Aux termes de l'article L. 222-4 du code de l'environnement, qui transpose la directive précitée sur ce point : " I. - Dans toutes les agglomérations de plus de 250 000 habitants, ainsi que dans les zones où, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'Etat, les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 ou, le cas échéant, les normes spécifiques mentionnées au 2° du I de l'article L. 222-1, applicables aux plans de protection de l'atmosphère ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l'être, le préfet élabore un plan de protection de l'atmosphère, compatible avec les orientations du plan régional pour la qualité de l'air s'il existe et, à compter de son adoption, avec les orientations du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie. / Pour les zones mentionnées au premier alinéa, le recours à un plan de protection de l'atmosphère n'est pas nécessaire lorsqu'il est démontré que des mesures prises dans un autre cadre seront plus efficaces pour respecter ces normes. (...) ". Aux termes de l'article L. 222-5 du même code : " Le plan de protection de l'atmosphère et les mesures mentionnées au deuxième alinéa du I de l'article L. 222-4 ont pour objet, dans un délai qu'ils fixent, de ramener à l'intérieur de la zone la concentration en polluants dans l'atmosphère à un niveau conforme aux normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 ou, le cas échéant, les normes spécifiques mentionnées au 2° du I de l'article L. 222-1. (...) ".

4. Il résulte des dispositions des articles 13 et 23 de la directive du 21 mai 2008, telles qu'interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne dans l'arrêt ClientEarth du 19 novembre 2014, C-404/13, que les personnes physiques ou morales directement concernées par le dépassement des valeurs limites fixées par l'annexe XI de cette directive après leur date d'entrée en vigueur doivent pouvoir obtenir des autorités nationales, le cas échéant en saisissant les juridictions compétentes, l'établissement d'un plan relatif à la qualité de l'air conforme à son article 23 lorsque n'est pas assuré le respect des exigences résultant de son article 13. Si les Etats membres disposent d'une certaine marge d'appréciation pour la détermination des mesures à adopter, celles-ci doivent, en tout état de cause, permettre que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible. L'élaboration d'un plan relatif à la qualité de l'air conforme à l'article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive ne saurait permettre, à elle seule, de considérer que l'Etat membre en cause a néanmoins satisfait aux obligations qui s'imposent à lui en vertu de l'article 13 de cette directive.

5. Il résulte de l'instruction que les seuils de concentration de gaz polluants fixés à l'article R. 221-1 du code de l'environnement, en particulier pour le dioxyde d'azote et les particules fines PM10, ont été dépassés de manière récurrente entre 2011 et 2017 dans la région Île-de-France. Le dépassement de ces valeurs limites constitue une méconnaissance des dispositions des articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l'environnement, qui transposent sur ce point les exigences prévues par l'article 13 de la directive du 21 mai 2008 précitée. Si le dépassement des valeurs limites ne suffit pas à caractériser une carence fautive de l'Etat, la fréquence et la persistance des dépassements observés au cours de cette période 2011-2017, démontrent que les instruments déployés par l'Etat, notamment le plan de protection de l'atmosphère pour l'Ile-de-France, adopté le 7 juillet 2006 et révisé pour la dernière fois en 2018, qui tient lieu de plan relatif à la qualité de l'air prévu par l'article 23 de la directive du 21 mai 2008, ainsi que les mesures prises pour sa mise en oeuvre, ont été insuffisants au regard des obligations rappelées aux points 2 et 3, dès lors qu'ils n'ont pas permis que la période de dépassement des valeurs limites en Ile-de-France soit la plus courte possible. Les exigences prévues aux articles L. 222-4 et L. 222-5 du code de l'environnement, qui transposent l'article 23 de la directive du 21 mai 2008, doivent donc être regardées comme méconnues.

6. En second lieu, aux termes de l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d'une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi. (...) ". Par ailleurs, aux termes de l'article 8 de cette même convention : " Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ".

7. L'obligation positive de prendre toutes les mesures nécessaires à la protection de la vie au sens de l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales implique avant tout pour les Etats le devoir primordial de mettre en place un cadre législatif et administratif visant une prévention efficace et dissuadant de mettre en péril le droit à la vie. Les Etats doivent également s'acquitter d'une obligation positive de garantir le respect du domicile et de la vie privée et familiale en prenant, avec la diligence requise, les mesures appropriées adaptées à la nature des affaires posant des questions environnementales, en présence d'un risque grave, réel et immédiat pour la vie, la santé ou l'intégrité physique ou encore de nuisances de nature à empêcher de jouir de son domicile.

8. Il résulte de l'instruction que, depuis plusieurs années, un ensemble de politiques publiques, regroupant une multiplicité d'acteurs et comportant des sanctions, a été développé dans de nombreux secteurs, tant à l'échelon national que localement, pour lutter contre la pollution atmosphérique. Si les mesures adoptées et appliquées n'ont pas encore permis d'empêcher tout dépassement des seuils précités, il résulte des relevés de l'association AIRPARIF que les efforts fournis ont toutefois permis de diminuer la concentration de polluants dans l'air dans la région Île-de-France, entre 2007 et 2017. Dans ce contexte et compte tenu, spécialement, des risques écologiques inhérents à la vie en ville combinés, en particulier, avec la difficulté de lutter contre une pollution d'origine multifactorielle, voire diffuse, le dépassement des valeurs limites constaté entre 2011 et 2017, et l'insuffisance des plans de protection de l'atmosphère pour y mettre fin dans cette même période, ne sauraient suffire à caractériser une défaillance notoire des pouvoirs publics dans les actions destinées à protéger ou améliorer la vie des habitants de la région parisienne ni une atteinte suffisamment grave à leur droit de vivre dans un environnement sain. Dans ces conditions, Mme C... n'est pas fondée à invoquer une carence de l'Etat à exécuter ses obligations découlant des stipulations des articles 2 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

En ce qui concerne la carence fautive des services déconcentrés de l'Etat :

9. Mme C... soutient que les mesures d'urgence adoptées par le préfet de police, préfet de la zone de défense et de sécurité de Paris, pour lutter contre l'épisode de pollution de décembre 2016, révèlent une carence fautive des services déconcentrés de l'Etat.

10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 221-6 du code de l'environnement : " (...) Lorsque les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l'être, le public en est immédiatement informé par l'autorité administrative compétente. (...) ". Aux termes de l'article L. 223-1 du même code : " En cas d'épisode de pollution, lorsque les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l'être, le préfet en informe immédiatement le public selon les modalités prévues par la section 2 du chapitre Ier du présent titre et prend des mesures propres à limiter l'ampleur et les effets de la pointe de pollution sur la population. Ces mesures, prises en application du plan de protection de l'atmosphère lorsqu'il existe et après information des maires intéressés, comportent un dispositif de restriction ou de suspension des activités concourant aux pointes de pollution, y compris, le cas échéant, de la circulation des véhicules notamment par la réduction des vitesses maximales autorisées, et de réduction des émissions des sources fixes et mobiles. (...) ". Aux termes de l'article 4 de l'arrêté du 26 mars 2014 relatif au déclenchement des procédures préfectorales en cas d'épisodes de pollution de l'air ambiant : " Les modalités de déclenchement des procédures préfectorales d'information et de recommandation et d'alerte en cas d'épisode de pollution, relatives au polluant dioxyde de soufre, sont définies par arrêté préfectoral ou inter-préfectoral. " Aux termes de l'article 6 de cet arrêté : " Lorsqu'il est informé d'un épisode de pollution par l'organisme agréé de surveillance de la qualité de l'air, conformément à l'arrêté préfectoral ou inter-préfectoral (...) le préfet ou, à Paris, le préfet de police déclenche, pour le département concerné par la nécessité de mettre en oeuvre des actions d'information, de communication et de recommandation et/ou de mesures réglementaires de réduction des émissions, une procédure adaptée au(x) polluant(s) et au(x) seuil(s) réglementaire(s) concerné(s) (...) / Dans la procédure d'information et de recommandation, le préfet déclenche des actions d'information du public, des maires, des établissements de santé et établissements médico-sociaux, des professionnels concernés et des relais adaptés à la diffusion de cette information ainsi que des diffusions de recommandations sanitaires et de recommandations visant à limiter les émissions des sources fixes ou mobiles de pollution atmosphérique concourant à l'élévation de la concentration du polluant considéré. / Dans la procédure d'alerte, le préfet déclenche, d'une part, des actions d'information du public, des maires, des établissements de santé et établissements médico-sociaux, des professionnels concernés et des relais adaptés à la diffusion de cette information, ainsi que des diffusions de recommandations sanitaires et de recommandations visant à limiter les émissions des sources fixes ou mobiles de pollution atmosphérique concourant à l'élévation de la concentration du polluant considéré et, d'autre part, des mesures réglementaires de restriction ou de suspension de certaines activités concourant à l'élévation de la concentration du polluant considéré, y compris, le cas échéant, de la circulation des véhicules, en application du chapitre III du titre II du livre II du code de l'environnement. / Pour les épisodes de pollution aux particules PM10, la procédure d'information et de recommandation évolue en procédure d'alerte en cas de persistance de l'épisode. ". Enfin, l'article 17 de l'arrêté du 7 avril 2016 relatif au déclenchement des procédures préfectorales en cas d'épisodes de pollution de l'air ambiant dispose que : " L'arrêté du 26 mars 2014 relatif au déclenchement des procédures préfectorales en cas d'épisodes de pollution de l'air ambiant est abrogé. / Les documents-cadres et arrêtés préfectoraux pris en application de l'article 5 de l'arrêté du 26 mars 2014 mentionné au précédent alinéa continuent de produire leurs effets pendant un délai d'un an à compter de la publication du présent arrêté. "

11. Mme C... soutient que la communication au public par le préfet des mesures d'information et de recommandation était insuffisante. Si, en ce qui concerne les recommandations sanitaires, les communiqués de presse se contentent de renvoyer aux pages internet de l'agence régionale de santé, de l'association AIRPARIF et de la préfecture de police, il ressort de l'instruction que quatorze communiqués de presse ont été publiés entre le 30 novembre 2016 et le 17 décembre 2016, qui indiquent chacun l'ampleur de l'épisode de pollution pour la journée à suivre, l'origine probable du dépassement du seuil d'information ou d'alerte, les mesures réglementaires d'urgence prises et les recommandations ainsi que les mesures mises en place par les collectivités, comme la gratuité du stationnement résidentiel et des transports en commun. Dans ces conditions, Mme C... n'est pas fondée à soutenir que la communication du préfet pendant l'épisode de pollution fin 2016 était insuffisante.

12. En deuxième lieu, Mme C... soutient, d'une part, que le préfet n'a pas instauré l'ensemble des mesures d'urgence qui étaient à sa disposition, et, d'autre part, que la mise en oeuvre de la circulation alternée, qui a été tardive, aurait dû avoir lieu en fonction du caractère polluant du véhicule et non du numéro figurant sur la plaque d'immatriculation.

13. D'une part, en se bornant à faire valoir que d'autres mesures auraient pu être prises, notamment l'application de mesures d'urgence en matière d'installations classées, l'interdiction d'utiliser du bois de chauffage ou la restriction de l'utilisation des groupes électrogènes, la requérante ne démontre pas l'existence d'une carence fautive, alors que l'autorité préfectorale n'avait pas l'obligation de mettre en oeuvre les mesures non-automatiques, et qu'il résulte de l'instruction que le préfet a mis en oeuvre de nombreuses mesures en matière industrielle, agricole, de transports, d'espaces verts et d'habitat individuel pour lutter contre l'épisode de pollution. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la requérante, les prescriptions particulières prévues dans les autorisations d'exploitation des installations classées pour la protection de l'environnement et l'interdiction de l'utilisation du bois de chauffage individuel d'appoint ou d'agrément ont été mises en oeuvre par arrêtés préfectoraux entre le 1er et le 11 décembre 2016 et du 16 au 17 décembre 2016.

14. D'autre part, si Mme C... soutient que le dispositif de circulation alternée selon les numéros d'ordre pairs ou impairs de la plaque d'immatriculation des véhicules aurait dû être mis en oeuvre sur le fondement d'un autre critère, elle ne démontre pas que le préfet aurait commis une faute en instaurant une telle mesure, dès lors notamment qu'elle a pour effet de réduire les sources d'émission d'ozone et de dioxyde d'azote et permet de réagir dans les meilleurs délais aux pointes de pollution selon un critère objectif, aisément applicable par les usagers et contrôlable par les agents chargés du contrôle. En outre, il résulte de l'instruction que la circulation alternée a été mise en place pour quatre jours, par une série d'arrêtés préfectoraux, à compter du cinquième jour de l'épisode de pollution, dès qu'une nouvelle dégradation de la qualité de l'air a été indiquée malgré les précédentes mesures prises et tant que cet indice annonçait une pollution élevée, puis au seizième jour après une nouvelle hausse de la pollution aux particules PM10. La circulation alternée a ainsi été mise en place à deux reprises, dès que le caractère prolongé de l'épisode de pollution a été constaté. Par suite,

Mme C... n'est pas fondée à soutenir que cette mesure aurait mise en place tardivement.

15. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 221-3 du code de l'environnement : " Dans chaque région, et dans la collectivité territoriale de Corse, l'Etat confie la mise en oeuvre de la surveillance prévue à l'article L. 221-2 à un organisme agréé pour un ou des paramètres donnés de la qualité de l'air. Celui-ci associe, de façon équilibrée, des représentants de l'Etat et de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, des collectivités territoriales et leurs groupements, des représentants des diverses activités contribuant à l'émission des substances surveillées, des associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1, des associations agréées de consommateurs et, le cas échéant, faisant partie du même collège que les associations, des personnalités qualifiées. Les modalités d'application du présent article sont définies par un décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article R. 221-3 de ce code : " Un arrêté du ministre chargé de l'environnement fixe les modalités et les techniques de surveillance de la qualité de l'air. " Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 23 octobre 2016 portant renouvellement de l'agrément de l'association de surveillance de la qualité de l'air de la région Ile-de-France : " L'agrément de l'association de surveillance de la qualité de l'air " AIRPARIF ", au titre de l'article L. 221-3 du code de l'environnement, est renouvelé jusqu'au 23 octobre 2019. Cet agrément est valable sur la région Ile-de-France. "

16. Mme C... soutient que l'épisode de pollution en région Ile-de-France à la fin de l'année 2016 était décelable dès le 28 novembre et que les mesures préfectorales d'urgence mises en oeuvre à partir du 1er décembre 2016 l'ont été tardivement. Il résulte cependant de l'instruction, et notamment des relevés fournis par l'association AIRPARIF, seule agréée pour la surveillance de la qualité de l'air en Ile-de-France en application des dispositions précitées, que l'indice européen de pollution Citeair était qualifié de " faible " pour les journées des

28 et 29 novembre 2016, soit inférieur à 50 sur une échelle de 0 à 100, et " élevé " pour la journée du 30 novembre, soit situé entre 75 et 100. Le premier arrêté préfectoral portant application des mesures d'urgence en cas de pointe de pollution atmosphérique, daté du 30 novembre 2016 et applicable à compter du 1er décembre, n'est par conséquent pas intervenu tardivement, alors même que d'autres organismes auraient annoncé un risque de pollution élevé avant cette date.

17. En quatrième lieu, Mme C... fait valoir que la persistance de l'épisode de pollution démontre le caractère insuffisant des prescriptions fixées par le préfet, et des contrôles réalisés. Il résulte toutefois de l'instruction, en particulier des bulletins d'information de l'association AIRPARIF, que si la baisse passagère de la concentration dans l'air des polluants est attribuée en partie aux conditions météorologiques et à la baisse de la circulation automobile le week-end, l'association souligne également l'importance de mesures telles que la circulation alternée pour diminuer l'importance d'un tel épisode de pollution. D'ailleurs, une baisse du trafic routier a été observée pendant cette mesure, contrairement à ce que soutient le requérant. Dès lors, en l'absence d'autres éléments produits par la requérante, celle-ci n'est pas fondée à soutenir que les mesures d'urgence prises par le préfet auraient été inefficaces, ni que les moyens consacrés aux contrôles auraient été insuffisants, alors qu'il résulte de l'instruction que le nombre d'agents affectés au contrôle des véhicules par la préfecture de police a doublé lors des six journées de mise en place de la circulation alternée et que plus de 100 000 véhicules ont été contrôlés.

18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... est seulement fondée à soutenir que l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en ce que les mesures adoptées n'ont pas permis, pour la région Ile-de-France, une amélioration suffisante de la qualité de l'air.

En ce qui concerne les préjudices et le lien de causalité :

19. Aux termes de l'article R. 621-1 du code de justice administrative : " La juridiction peut, soit d'office, soit sur la demande des parties ou de l'une d'elles, ordonner, avant dire droit, qu'il soit procédé à une expertise sur les points déterminés par sa décision (...) ".

20. Mme C... fait valoir qu'elle souffre d'asthme chronique et de maladies respiratoires régulières en raison de la pollution atmosphérique en Île-de-France. Elle soutient également que, compte tenu de sa fragilité résultant de son état de santé, elle doit adapter ses conditions de vie au niveau de pollution et subit donc des troubles dans ses conditions d'existence. Elle fait notamment valoir qu'elle doit rester chez elle à chaque pic de pollution atmosphérique pour éviter une exacerbation de ses problèmes de santé. Toutefois, l'état du dossier ne permet pas à la Cour d'apprécier les conséquences des dépassements des seuils de concentration de gaz polluants fixés à l'article R. 221-1 du code de l'environnement sur l'état de santé de Mme C... et, par suite, l'importance des préjudices en lien avec la seule faute de l'Etat retenue ci-dessus. Dès lors, il y a lieu, avant de statuer sur la requête de Mme C... d'ordonner une expertise aux fins précisées ci-après.

DÉCIDE :

Article 1er : Il sera, avant de statuer sur la requête de Mme C..., procédé par un expert, désigné par le président de la Cour administrative d'appel, à une expertise, laquelle sera menée au contradictoire de Mme C... et du ministre de la transition écologique.

L'expert aura pour mission de :

1°) prendre connaissance, avec l'autorisation Mme C..., de son entier dossier médical, notamment de tous documents relatifs aux pathologies respiratoires qu'elle invoque ; consulter tout document, même détenu par un tiers, et recueillir tout renseignement utile à l'expertise ; convoquer et entendre les parties et tous sachants ; procéder à l'examen médical de Mme C... ;

2°) décrire l'état de santé de Mme C... et les perspectives d'évolution ;

3°) donner tous les éléments utiles d'appréciation sur la ou les causes de cet état, notamment s'agissant des pathologies respiratoires dont souffre Mme C... et, le cas échéant, préciser le rôle de la pollution atmosphérique ;

4°) donner plus précisément tous les éléments utiles d'appréciation des conséquences des dépassements des seuils fixés par l'article R. 221-1 du code de l'environnement sur l'état de santé de Mme C..., tant en identifiant et en quantifiant l'aggravation éventuelle des symptômes lors de ces dépassements que les effets de ces dépassements sur l'évolution de son état de santé à long terme ;

5°) donner tous les éléments utiles d'appréciation sur les préjudices subis par Mme C..., en distinguant les préjudices imputables aux dépassements de ces seuils de ceux imputables à son état de santé chronique ;

6°) de déposer un pré-rapport afin de permettre aux parties de faire valoir contradictoirement leurs observations préalablement au dépôt du rapport définitif.

Article 2 : L'expert accomplira sa mission dans les conditions prévues par les articles

R. 621-2 à R. 621-14 du code de justice administrative. Il prêtera serment par écrit devant le greffier en chef de la Cour. L'expert déposera son rapport au greffe de la Cour en deux exemplaires et en notifiera copie aux parties dans le délai fixé par le président de la Cour dans sa décision le désignant.

Article 3 : Les frais d'expertise sont réservés pour y être statué en fin d'instance.

Article 4 : Tous droits et moyens des parties, sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt, sont réservés jusqu'en fin d'instance.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... C... et au ministre de la transition écologique.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 mars 2021.

Le président,

J. LAPOUZADE

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 19PA02869 2