Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme C... D... a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 12 avril 2016 par laquelle l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a refusé de lui reconnaître la qualité d'apatride.
Par un jugement n° 1609276/5-3 du 19 avril 2017, le Tribunal administratif de Paris a annulé cette décision et enjoint au directeur de l'OFPRA de reconnaître à Mme D... le statut d'apatride dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement.
Par un arrêt n° 17PA02001 du 13 novembre 2018, la Cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel formé par l'OFPRA contre ce jugement.
Par une décision n° 427017 du 24 décembre 2019, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a, sur le pourvoi de l'OFPRA, annulé l'arrêt n° 17PA02001 du 13 novembre 2018 de la Cour administrative d'appel de Paris et renvoyé cette affaire devant la même Cour.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 13 juin 2017 et 22 mars 2018, et après renvoi de l'affaire devant la Cour, le 6 mars 2020 et le 8 avril 2020, l'OFPRA, représenté par Me E..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1609276/5-3 du 19 avril 2017 du Tribunal administratif de Paris ;
2°) de rejeter la demande de Mme D....
Il soutient que :
- le tribunal administratif a jugé à tort que Madame C... D... ne bénéficiait plus de la protection conférée par la convention du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides du seul fait qu'elle avait quitté le Liban, alors qu'elle était à la date de sa demande toujours sous la protection de l'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) ;
- Mme D... ne résidait pas durablement en France à la date de la décision attaquée ;
- elle a volontairement quitté le Liban ;
- les premiers juges ne pouvaient lui enjoindre d'accorder à Mme D... la qualité d'apatride, le juge administratif étant incompétent en la matière ;
- il y a lieu de substituer au motif initial de la décision attaquée celui tiré de ce que
Mme D... n'a jamais fait état d'une menace grave dans son pays, de ce qu'elle n'a jamais fait état d'une menace apparue après son départ et faisant obstacle à son retour, de ce qu'aucun motif ne s'oppose à son retour au Liban, et de ce qu'elle était célibataire sans enfant ni attache familiale en France à la date de la décision attaquée ;
- l'UNWRA assume toujours ses missions ;
- Mme D... n'établit pas la menace de mariage forcé dont elle fait état.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 février 2018, le 18 octobre 2018 et, après renvoi de l'affaire devant la Cour, le 9 mars 2020, Mme D..., représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à son avocat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.
Elle soutient que les moyens soulevés par l'OFPRA ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- la convention de New-York du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides publiée par le décret n° 60-1066 du 4 octobre 1960 ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B...,
- et les conclusions de Mme Stoltz-Valette, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Mme D..., née de parents palestiniens le 5 avril 1986, au camp de réfugiés Nahr El-Bared, au Liban, a déclaré être entrée en France en 2015 et a sollicité, le 25 février 2015, que le directeur général de l'OFPRA lui reconnaisse la qualité d'apatride. Par une décision du 12 avril 2016, le directeur général de l'OFPRA a refusé de lui reconnaître cette qualité. Par un jugement du 19 avril 2017, le Tribunal administratif de Paris a annulé cette décision et enjoint au directeur de l'OFPRA de reconnaître à Mme D... le statut d'apatride. Par une décision du 24 décembre 2019 le Conseil d'Etat, statuant au contentieux sur un pourvoi de l'OFPRA, a annulé l'arrêt du 13 novembre 2018 par lequel la Cour administrative de Paris avait rejeté l'appel formé contre ce jugement, et a renvoyé l'affaire devant la Cour.
Sur le moyen d'annulation retenu par le Tribunal administratif de Paris :
2. Aux termes de l'article L. 812-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " La qualité d'apatride est reconnue à toute personne qui répond à la définition de l'article 1er de la convention de New-York du 28 septembre 1954. Ces personnes sont régies par les dispositions applicables aux apatrides en vertu de cette convention ". Aux termes de l'article 1er de la convention de New-York du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides stipule que : " 1. Aux fins de la présente convention, le terme " apatride " désigne une personne qu'aucun Etat ne considère comme son ressortissant par application de sa législation. 2. Cette convention ne sera pas applicable : i) Aux personnes qui bénéficient actuellement d'une protection ou d'une assistance de la part d'un organisme ou d'une institution des Nations Unies autre que le haut-commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, tant qu'elles bénéficieront de ladite protection ou de ladite assistance (...) ".
3. L'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) a été créé par la résolution n° 302 (IV) de l'Assemblée générale des Nations Unies en date du 8 décembre 1949 afin d'apporter un secours direct aux " réfugiés de Palestine " se trouvant sur l'un des Etats ou des territoires relevant de son champ d'intervention géographique, à savoir le Liban, la Syrie, la Jordanie, la Cisjordanie et la bande de Gaza. Il résulte des instructions d'éligibilité et d'enregistrement consolidées adoptées par cet organisme en 2009 que ces prestations sont délivrées, d'une part, aux personnes, enregistrées auprès de lui, qui résidaient habituellement en Palestine entre le 1er juin 1946 et le 15 mai 1948 et qui ont perdu leur logement et leurs moyens de subsistance en raison du conflit de 1948, ainsi qu'à leurs descendants et, d'autre part, aux autres personnes éligibles mentionnées au point B. du III de ces instructions qui en font la demande sans faire l'objet d'un enregistrement par l'UNRWA. Eu égard à la mission qui lui est assignée et aux intentions exprimées par les auteurs de la convention de New-York, l'UNRWA doit être regardée comme un organisme des Nations Unies, autre que le haut-commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, offrant une assistance à ces personnes, au sens des stipulations mentionnées au point 2. Cette assistance, qui suppose que la personne soit admise à résider habituellement dans l'un des Etats ou territoires situés dans la zone d'intervention de cet organisme, est regardée comme équivalant à la reconnaissance des droits qui sont garantis aux apatrides par la convention de New-York, en particulier la protection juridique qu'un Etat doit en principe accorder à ses ressortissants.
4. Il résulte des stipulations citées au point 2 que la convention du 28 septembre 1954 n'est pas applicable à un réfugié palestinien tant qu'il bénéficie effectivement de l'assistance ou de la protection de l'UNRWA telle qu'elle est définie au point précédent. Dès lors qu'il a perdu le bénéfice effectif d'une telle assistance ou protection et qu'aucun Etat ne le reconnaît comme l'un de ses ressortissants par application de sa législation, un réfugié palestinien bénéficie, sous réserve des autres clauses d'exclusion prévues à l'article 1er, du régime de la convention du 28 septembre 1954 et peut solliciter, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 812-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, l'octroi du statut d'apatride.
5. Un réfugié palestinien qui se trouve en dehors de la zone d'activité de l'UNRWA ne bénéficie plus effectivement de la protection ou de l'assistance de cet Office dans les cas ci-dessous définis.
6. Le premier cas correspond à l'hypothèse où une menace grave pour sa sécurité a contraint un réfugié palestinien à quitter l'Etat ou le territoire situé dans la zone d'intervention de l'UNRWA dans lequel il avait sa résidence habituelle et fait obstacle à ce qu'il y retourne. Le deuxième cas correspond à l'hypothèse dans laquelle une telle menace, apparue après le départ de l'intéressé, fait pareillement obstacle à son retour sur place. Le troisième cas correspond à l'hypothèse où, pour des motifs indépendants de sa volonté, étrangers à l'existence d'une menace pour sa sécurité, un réfugié palestinien se trouve dans l'impossibilité de regagner l'Etat ou le territoire dans lequel il avait sa résidence habituelle.
7. En outre et eu égard aux exigences attachées au respect de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui protège les personnes dépourvues de nationalité des atteintes excessives au droit au respect de la vie privée, doit également être regardé comme ne bénéficiant plus effectivement de l'assistance ou de la protection apportée par l' UNRWA dans sa zone d'intervention un réfugié palestinien qui possède en France des liens familiaux ou des liens personnels, compte tenu notamment de la durée de sa résidence sur le territoire, tels que le centre de ses intérêts se trouve désormais en France où il est dès lors fondé, à la condition qu'aucun Etat ne le reconnaisse comme l'un de ses ressortissants par application de sa législation, et sous réserve des autres clauses d'exclusion prévues par la convention du 28 septembre 1954, à demander que lui soit octroyé le statut d'apatride sur le fondement de l'article L. 812-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile afin de bénéficier de la protection juridique à laquelle il a droit à ce titre.
8. Pour annuler la décision attaquée du 12 avril 2016, les premiers juges ont considéré que Mme D..., qui n'avait pas de nationalité et n'était pas en mesure d'obtenir la nationalité libanaise, résidait en France depuis 2015, qu'elle ne pouvait dès lors être regardée comme bénéficiant de la protection de l'UNWRA, qui est limitée à la zone dans laquelle celle-ci exerce son mandat, et que par suite elle avait droit au bénéfice de la protection conférée par la convention du 28 septembre 1954 aux apatrides. Il résulte toutefois de ce qui a été dit aux points 5 et 6 qu'un réfugié palestinien qui se trouve en dehors de la zone d'activité de l'UNRWA ne cesse de bénéficier effectivement de la protection ou de l'assistance de cet Office que si une menace grave pour sa sécurité l'a contraint à quitter l'Etat ou le territoire situé dans la zone d'intervention de l'UNRWA dans lequel il avait sa résidence habituelle, ou si un telle menace, ou encore d'autres motifs indépendants de sa volonté, font obstacle à son retour.
9. Or en l'espèce, si Mme D... allègue que sa maison aurait été détruite lors des affrontements de 2007, et que des défaillances croissantes entachent l'exercice par l'UNWRA de ses missions, elle ne démontre pas, en faisant état des conditions générales de vie des habitants du camp de Nahr-el-Bared, l'existence d'une menace grave à sa sécurité personnelle qui l'aurait contrainte à fuir la zone d'intervention de l'UNRWA dans laquelle elle avait sa résidence habituelle. Si elle indique avoir en outre fui le camp de Nahr-el-Bared en raison d'un mariage forcé décidé par sa famille, elle n'apporte aucun élément au soutien de ces affirmations. Mme D... ne soutient par ailleurs pas qu'une menace à sa sécurité serait apparue après son départ.
10. Par ailleurs, si Mme D... soutient que le document d'identité lui ayant permis de voyager est aujourd'hui expiré, il ressort des pièces du dossier que ce document était en cours de validité à la date d'édiction de la décision contestée, à laquelle s'apprécie sa légalité. Elle ne conteste pas non plus pouvoir en obtenir le renouvellement par les autorités consulaires libanaises.
11. L'OFPRA est dans ces conditions fondé à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Paris s'est fondé sur le seul départ de Mme D... de la zone d'activité de l'UNWRA pour annuler la décision du 12 avril 2016 refusant de lui octroyer le statut d'apatride.
12. Toutefois il y a lieu pour la Cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme D... devant le Tribunal administratif de Paris.
Sur les autres moyens soulevés par Mme D... :
13. Pour refuser à Mme D... le statut d'apatride, l'OFPRA s'est fondé sur le fait que son lieu de résidence habituelle était le camp de Nahr-el-Bared, situé au Liban où elle était enregistrée par l'UNWRA, et que par suite elle bénéficiait de la protection de cette organisation et entrait dès lors dans l'exclusion prévue par les dispositions précitées de l'article 1er de la convention de New-York du 28 septembre 1954. Il résulte de ce qui précède que cette décision ne pouvait être légalement fondée sur la résidence habituelle de Mme D... dès lors qu'elle avait quitté le Liban pour la France à la date de la décision attaquée.
14. L'administration peut toutefois, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
15. Pour soutenir que la décision attaquée est légale l'OFPRA invoque, en appel, un autre motif tiré de ce que Mme D... ne fait pas état d'une menace grave pour sa sécurité sur le territoire où elle résidait au Liban, que ce soit avant ou après son départ, qu'aucun élément de fait ou de droit ne faisait obstacle à son retour à la date de la décision attaquée et enfin qu'à la date de cette décision elle était célibataire sans enfant sur le territoire français et sans attache familiale en France.
16. Il résulte de ce qui a été dit aux points 9 et 10 que Mme D... bénéficiait à la date de la décision attaquée de la protection effective de l'UNWRA. Par ailleurs il ressort des pièces du dossier qu'à cette même date elle était en France, où elle résidait depuis moins de deux ans, célibataire sans enfant. Dans ces conditions l'OFPRA est fondé à soutenir qu'il aurait pris la même décision s'il s'était fondé initialement sur ces motifs, cette substitution ne privant Mme D..., qui a bénéficié d'une audition avec l'assistance d'un interprète le 24 septembre 2015, d'aucune garantie procédurale.
17. Il résulte de tout ce qui précède que l'OFPRA est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué et le rejet de la demande présentée par Mme D... devant le Tribunal administratif de Paris. Par voie de conséquence, les conclusions présentées par Mme D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ne peuvent qu'être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1609276/5-3 du 19 avril 2017 du Tribunal administratif de Paris est annulé.
Article 2 : La demande présentée par Mme D... devant le Tribunal administratif de Paris ainsi que ses conclusions présentées en appel sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... D... et à l'Office français de protection des réfugiés.
Délibéré après l'audience du 15 septembre 2020, à laquelle siégeaient :
- M. Jardin, président de chambre,
- Mme B..., président assesseur,
- M. Segretain, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 29 septembre 2020
Le rapporteur,
P. B...Le président,
C. JARDIN
Le greffier,
C. BUOT
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
2
N° 19PA04250
