| France, Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre, 19 mai 2020, 19PA00581

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Miqdel Grande Armée a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler le titre exécutoire n° 259575/2017 émis le 2 octobre 2017 à son encontre par la Ville de Paris et de la décharger du paiement de la somme de 25 283,61 euros, ou à titre subsidiaire de 19 737,54 euros, mise à sa charge par ce titre exécutoire au titre des droits de voirie ordinaires et additionnels pour l'année 2017.

Par un jugement n° 1800953 du 29 novembre 2018, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa requête.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 30 janvier 2019 et 20 janvier 2020, la société Miqdel Grande Armée, représentée par Me C..., demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1800953 du 29 novembre 2018 du tribunal administratif de Paris ;

2°) avant dire-droit, d'ordonner à la Ville de Paris de produire les études auxquelles elle aurait fait procéder en 2011 pour l'établissement de droits de voirie ou, le cas échéant, ordonner une expertise ou une enquête ;

3°) d'annuler le titre exécutoire du 2 octobre 2017 et de la décharger du paiement de la somme de 25 283,61 euros réclamée par la Ville de Paris au titre des écrans de protection de ses terrasses, à titre subsidiaire, de la décharger du paiement de la somme de 19 737,54 euros ;

4°) de mettre à la charge de la Ville de Paris une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé, dès lors qu'il n'a répondu qu'à deux des quatre branches du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques et qu'il n'identifie pas qu'il s'agit d'écrans de protection " parallèles " et non perpendiculaires à sa terrasse ;

- le titre exécutoire attaqué est entaché d'une insuffisance de motivation pour défaut de mention précise des bases de liquidation ;

- la Ville de Paris n'a pas justifié que, conformément aux dispositions des articles L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration et de l'article L. 1617-5 du code général de la propriété des personnes publiques, le titre de recettes individuel ou le bordereau y afférent a bien été signé par la personne mentionnée par l'avis des sommes à payer ;

- les droits additionnels n'ont pas été fixés dans le respect des dispositions de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques ; la Ville de Paris, à qui cette preuve incombe, n'apporte aucun élément permettant de montrer que les droits demandés ont été déterminés en fonction de l'avantage spécifique offert par les dispositifs spéciaux que sont les chauffages et les écrans parallèles ; il n'est pas possible de déterminer de façon comptable cet avantage ; les écrans parallèles ne devraient être taxés qu'en proportion de la durée de la période d'utilisation ;

- s'agissant des écrans parallèles rigides, les terrasses autorisées à en être équipées en permanence font l'objet de tarifs spécifiques, ce qui peut amener à une double taxation ;

- la comparaison des tarifs spécifiques et des droits de voirie supplémentaires exigés du fait de l'installation temporaire d'écrans parallèles démontre le caractère excessif de ces derniers ;

- la comparaison des tarifs applicables aux terrasses équipées d'écrans avec ceux des terrasses non protégées et des terrasses fermées démontre leur caractère excessif, alors que ces dispositifs ne sont utilisés que de façon saisonnière ;

- la comparaison des tarifs applicables aux terrasses équipées d'écrans avec le loyer de son local commercial démontre le caractère disproportionné des droits de voirie perçus ;

- la protection des terrasses n'est susceptible de générer que 12% de son chiffre d'affaires annuel ; le droit de voirie réclamé est disproportionné ;

- le titre exécutoire est entaché d'erreur de fait dès lors qu'il taxe 79 m² de terrasses ouvertes alors que les trois terrasses qu'elle est autorisée à exploiter ne représentent au total que 58 m² ;

- le titre exécutoire est entaché d'erreur de fait car la ville de Paris ne démontre pas la présence d'écrans rigides parallèles.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 et 21 janvier 2020, la Ville de Paris, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- la délibération 2011 DU 54 des 28, 29 et 30 mars 2011 du Conseil de Paris portant réforme des droits de voirie ;

- l'arrêté du maire de Paris du 6 mai 2011 portant règlement des étalages et terrasses applicable, à compter du 1er juin 2011, sur l'ensemble du territoire de la Ville de Paris ;

- l'arrêté du maire de Paris du 13 janvier 2017 portant nouveaux tarifs applicables aux droits de voirie à compter du 1er janvier 2017 ;

- le code de justice administrative ;

- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Diémert, président assesseur,

- les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public,

- et les observations de Me C..., avocat de la société Miqdel Grande Armée, et de Me B..., avocat de la Ville de Paris.

Considérant ce qui suit :

1. La société Miqdel Grande Armée exploite un fonds de commerce de restauration à l'angle de l'avenue de la Grande Armée et de la rue Le Sueur dans le 16ème arrondissement de Paris. Elle dispose d'un titre d'occupation du domaine public viaire pour l'installation sur la voie publique, au droit de ce commerce, d'une terrasse ouverte avenue de la Grande Armée et d'une terrasse fermée et de deux terrasses ouvertes sur le pan coupé entre l'avenue de la Grande Armée et l'avenue Le Sueur. La mairie de Paris a émis le 2 octobre 2017 un titre exécutoire correspondant aux droits de voirie dus pour l'année 2017, d'un montant total de 49 339,73 euros dont la somme totale de 25 283,62 euros afférente à des droits de voirie additionnels concernant l'installation d'écrans de protection des terrasses ouvertes. La société requérante demande l'annulation du jugement du tribunal administratif de Paris ayant rejeté sa demande tendant à l'annulation de ce titre exécutoire et à la décharge de la somme de 25 283,61 euros au titre des droits de voirie additionnels demandés pour l'année 2017, ou, à titre subsidiaire, de la somme de 19 737,54 euros concernant une taxation en droits ordinaires et additionnels pour une surface excédant celle de ses terrasses.

Sur la régularité du jugement :

2. L'article L. 9 du code de justice administrative dispose : " Les jugements sont motivés ".

3. D'une part, les premiers juges ont considéré, au point 5 de leur jugement, que la Ville de Paris avait régulièrement fixé les droits de voirie additionnels en tenant compte de la superficie de la terrasse, plus rentable lorsqu'elle est protégée, alors que la société requérante, qui ne produisait pas de pièce comptable, n'apportait aucun élément au soutien de son affirmation selon laquelle ces droits de voirie excèderaient les avantages de toute nature que lui procurent les installations en cause. Ils ont ainsi répondu aux arguments soulevés à l'appui du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques et suffisamment motivé leur jugement, la question de la charge de la preuve ne constituant notamment pas un moyen autonome devant le juge du fond.

4. D'autre part, si le jugement ne précise pas que les " écrans de protection " pour lesquels la Ville de Paris réclame à la société requérante un droit de voirie additionnel sont des écrans parallèles à la façade de son commerce et non des écrans perpendiculaires à celle-ci, une telle absence de précision est sans incidence sur le caractère suffisant de la motivation du jugement, qui ne comportait, comme l'argumentation des parties, aucune ambiguïté à cet égard.

5. Il résulte de ce qui précède que le jugement est suffisamment motivé.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la légalité externe de l'acte attaqué :

6. En premier lieu, le 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales dispose : " Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressé aux redevables (...) / En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative, en cas de contestation, de justifier que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. En l'espèce, d'une part, le titre adressé à la requérante mentionne qu'il est émis par

Mme F... D..., chef du service de l'expertise comptable, et, d'autre part, le bordereau dématérialisé de titres de recettes comporte la signature électronique de Mme D..., ainsi qu'il ressort d'une attestation en date du 11 février 2019 de la société Docapost Fast, prestataire de la Ville de Paris, produite par celle-ci en appel.

7. En deuxième lieu, l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique dispose : " (...) Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrement indique les bases de la liquidation (...) ". Pour satisfaire à ces dispositions, un état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. En l'espèce, l'avis des sommes à payer, valant ampliation du titre exécutoire, comporte un tableau récapitulatif qui vise l'article L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales et l'arrêté municipal du 13 janvier 2017, précise l'adresse des terrasses considérées ainsi que la catégorie des rues dans lesquelles elles se situent et calcule, par référence aux différentes rubriques de l'arrêté municipal du 13 janvier 2017 fixant les droits de voirie, chacun des droits à percevoir pour la période " 01/01/2017-31/12/2017 ", en détaillant le prix au mètre carré et le nombre de mètres carrés pour lesquels le droit est dû, en distinguant les différentes installations taxées et si elle sont situées dans le tiers du trottoir ou " hors tiers ". Cet avis permet ainsi au redevable de connaitre précisément le mode d'établissement des redevances mises à sa charge et le met à même de contester une éventuelle erreur, qu'elle concerne tant l'existence des terrasses et des dispositifs taxés que la mesure de la superficie totale concernée, notamment de la partie de celle-ci située " hors tiers " du trottoir. Le moyen tiré de ce que l'avis des sommes à payer ne mentionne pas de façon suffisamment précise les bases de liquidation manque en fait et doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne de l'acte attaqué :

S'agissant de la légalité des tarifs appliqués :

8. L'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance (...) ". Aux termes de l'article L. 2125-3 du même code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ".

9. Par délibération 2011 DU 54 des 28, 29 et 30 mars 2011 portant réforme des droits de voirie, le Conseil de Paris, siégeant en formation de conseil municipal, a pris acte de nouveaux modes d'occupation du domaine public et notamment de l'installation sur les terrasses exploitées commercialement de divers équipements destinés à atténuer les aléas climatiques, qui prolongent et facilitent ainsi l'usage privé du domaine public. Il a décidé de soumettre ces installations à des droits de voirie additionnels, fixés selon la catégorie de la voie et calculés de façon annuelle et forfaitaire proportionnellement à la surface de la terrasse exploitée, et de taxer plus fortement les installations de chauffage situées sur une terrasse non protégée. L'annexe de l'arrêté du 13 janvier 2017 du maire de Paris portant nouveaux tarifs applicables aux droits de voirie à compter du 1er janvier 2017 prévoit ainsi, s'agissant des " prescriptions applicables aux étalages et terrasses " : " Selon les cas, un droit de voirie additionnel, s'ajoutant à celui prévu pour diverses emprises (étalage, terrasse ouverte, terrasse fermée, prolongement intermittent de terrasse ou d'étalage, contre-étalage ou contre-terrasse, contre-terrasse sur chaussée) est perçu pour : / (...) - l'installation de tout type de protection, notamment sous forme d'écrans parallèles, sur tout type de terrasse ouverte (...) / - l'installation de tout mode de chauffage (...) sur tout type de terrasse ouverte (bâchée ou non, dotée ou non de tout type de protection, notamment sous forme d'écrans parallèles). Ces droits de voirie additionnels sont appréciés annuellement, de façon forfaitaire et indivisible. Ils s'appliquent quelles que soient les dates de pose ou dépose de ces dispositifs et leur temps de présence effectif au cours de l'exercice considéré. Il n'est procédé à aucun abattement mensuel ou calcul au " prorata temporis " lors de la première année d'installation ou dans les cas de cessation d'activité ou de démontage (...) / Le cas échéant, les droits de voirie additionnels précités se cumulent en fonction de la présence de différentes installations sur un même emplacement. Les étalages et terrasses sont taxés au mètre carré et pour l'exercice en cours (...) ". S'agissant de tout mode de chauffage ou de climatisation dans tout type de terrasse ouverte, cet arrêté précise que " (...) le droit de voirie additionnel s'apprécie exclusivement sur la totalité de la surface occupée par la terrasse de tout type et non en fonction des surfaces des dispositifs à usage de chauffage ou de climatisation ".

10. En premier lieu, la requérante, tout en admettant que la protection d'une terrasse par des écrans est de nature à en améliorer l'attractivité, soutient que la Ville de Paris n'a pas indiqué comment elle avait fixé le montant des droits additionnels réclamés et qu'il n'est pas possible de déterminer comptablement le gain spécifique procuré par chacune des installations. Toutefois, en l'absence précisément d'individualisation comptable permettant de soumettre l'occupation du domaine public à une redevance proportionnelle au chiffre d'affaires ou au bénéfice généré par chaque installation, la Ville de Paris pouvait légalement fixer un tarif au mètre carré, variable en fonction de la nature du dispositif et de son association ou non avec d'autres dispositifs, ainsi que de l'attractivité de la voie publique sur laquelle il est installé et du positionnement de la terrasse hors tiers ou dans le tiers du trottoir, critères qui ne sont pas étrangers aux " avantages de toute nature " procurés à l'occupant privatif du domaine public par chaque installation. Elle n'avait pas, pour la détermination des tarifs, à faire procéder à des études. La circonstance que les dispositifs litigieux ne sont utilisés ou maintenus en place qu'une partie de l'année ne fait pas en soi obstacle à ce que la redevance soit calculée au titre d'une année entière. De même, dès lors qu'il n'est pas possible de déterminer la surface protégée par chaque dispositif, la Ville de Paris est fondée à appliquer le tarif additionnel en proportion de la surface totale de chacune des terrasses protégées par des écrans parallèles.

11. En deuxième lieu, la délibération 2011 DU 54 et l'arrêté du 13 janvier 2017 prévoient un tarif spécifique (codes 440, 441 et 443) pour les terrasses ouvertes " délimitées par des écrans parallèles de hauteur inférieure à 1,30 m " que les commerçants peuvent être autorisés à installer dans le respect des spécifications du point 3.3.3 du titre II du règlement des terrasses de la Ville de Paris. Ces tarifs ne se confondent pas avec ceux, codés 580, 581 et 582, intitulés " supplément pour l'installation d'écrans parallèles rigides protégeant une terrasse ouverte " mis à la charge, comme en l'espèce, des commerçants qui installent, même sans autorisation préalable, de tels dispositifs, quelle qu'en soit la hauteur. D'une part, il ne résulte pas de l'instruction que les écrans parallèles ici en cause auraient fait l'objet d'une double taxation. D'autre part, la circonstance que le tarif applicable aux écrans installés même sans autorisation préalable, dont la hauteur n'est pas limitée, est nettement supérieur à celui prévu pour une terrasse dont la délimitation par des écrans d'une hauteur inférieure à 1,30 m répondant à certaines spécifications a été autorisée n'est pas de nature à démontrer que le " supplément " demandé pour l'installation, même temporaire, d'écrans parallèles à la façade du commerce n'aurait pas été fixé en fonction de l'avantage que retire l'exploitant de la pose de ceux-ci ou serait manifestement excessif par rapport aux avantages procurés par cette protection de la terrasse.

12. En troisième lieu, le tarif total appliqué en 2017 à la requérante pour une terrasse ouverte protégée par des écrans parallèles dans une rue de catégorie 2 est de 248,05 euros par m² (somme des tarifs 430 et 580) pour une terrasse située dans le premier tiers du trottoir et de 746,12 euros par m² (somme des tarifs 431 et 581) pour la partie des terrasses située hors du premier tiers du trottoir. Contrairement à ce que la société soutient, ce tarif est inférieur à celui qui serait perçu pour une terrasse fermée au même emplacement, soit 332,81 euros dans le premier tiers du trottoir et 998,48 euros au-delà du tiers du trottoir (tarifs 460 et 461). Il ne résulte pas de cette comparaison que les tarifs appliqués seraient entachés d'erreur manifeste au regard des avantages procurés à l'exploitant, alors d'ailleurs qu'une terrasse ouverte qui n'est protégée qu'une partie de l'année selon les aléas climatiques peut être plus attractive et plus rentable qu'une terrasse fermée.

13. En quatrième lieu, la société requérante fait valoir que la somme qu'elle acquitte pour la partie de sa terrasse protégée située hors du premier tiers du trottoir excède largement, proportionnellement à sa surface, le loyer qu'elle acquitte pour son local commercial lui-même. Toutefois cette circonstance n'est pas de nature à démontrer que la somme demandée pour l'occupation privative du domaine public excède les avantages ainsi attribués à l'exploitant, dès lors que le domaine public, en particulier au-delà du tiers du trottoir, n'est pas en principe destiné à une occupation commerciale.

14. Enfin, la société requérante soutient que la protection saisonnière d'une partie de sa terrasse ne permet de générer qu'une part minime de son chiffre d'affaires annuel, estimée à 12 % par son comptable. Cependant ce chiffre d'affaires s'élève, selon l'attestation comptable du 12 décembre 2019 qu'elle produit, à la somme de 2 356 664 euros en 2017. Il ne résulte donc pas de l'instruction que la somme de 25 283,61 euros mise à sa charge du fait de la protection de sa terrasse par des écrans parallèles soit entachée d'erreur manifeste au regard des avantages que ces dispositifs apportent à l'exploitant.

15. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de procéder aux mesures d'instruction demandées, que la société appelante n'est pas fondée à soutenir que le maire de Paris aurait méconnu les dispositions de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques en faisant application des tarifs fixés par la délibération 2011 DU 54 des 28, 29 et 30 mars 2011 et l'arrêté du 13 janvier 2017.

S'agissant des moyens tirés des erreurs de fait :

16. D'une part, la société Miqdel Grande armée soutient que les photographies du 17 novembre 2017 produites par la Ville de Paris sont insuffisantes pour démontrer l'existence d'écrans parallèles protégeant ses terrasses ouvertes en 2017. Cependant ces photographies font bien apparaitre des écrans parallèles rigides montant jusqu'à la banne de couverture de deux terrasses, d'une hauteur largement supérieure à 1,30 m. A... outre, la société a expressément demandé et obtenu, le 4 juillet 2012, l'autorisation d'entourer deux de ses terrasses d'écrans parallèles. Enfin il ressort des propres déclarations de la société à son comptable, selon l'attestation qu'elle produit, que 50 des 70 places des terrasses ouvertes qu'elle exploite sont " chauffées et protégées ". Il ne résulte dès lors pas de l'instruction que la Ville de Paris aurait commis une erreur de fait en estimant que, au total, 57 m² de terrasses ouvertes étaient protégés par des écrans parallèles.

17. D'autre part, il est constant que le titre contesté taxe, au titre du tarif 430 (terrasse ouverte dans le tiers du trottoir), 23 m² de terrasses et, au titre du tarif 431 (terrasse ouverte hors du tiers du trottoir), 56 m² de terrasses, soit un total de 79 m², alors que les autorisations dont dispose la requérante ne l'autorisent à occuper que 58 m² du domaine public. La Ville de Paris fait valoir qu'il a été constaté, le 20 août 2013, des extensions irrégulières des terrasses, de 15 m² avenue de la Grande Armée et de 6 m² sur le pan coupé. Il ne résulte d'aucune pièce du dossier que la société, mise en demeure par courrier du 16 octobre 2013 de mettre ses dispositifs en conformité avec les autorisations délivrées, se serait pliée à cette injonction, alors que la Ville de Paris lui a demandé, à compter de 2013, d'acquitter les droits de voirie correspondant à cette occupation supplémentaire, ce dont elle s'est acquittée. Dans ces conditions, en l'absence de toute pièce émanant de la société, tel un procès-verbal d'huissier, démontrant que l'état et la superficie des terrasses qu'elle exploite ne sont pas conformes à la situation prise en compte par la Ville de Paris, le moyen tiré de l'erreur de fait quant à la superficie des terrasses doit être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la société Miqdel Grande Armée n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa requête.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la Ville de Paris, qui n'est pas partie perdante, verse à la société requérante la somme qu'elle demande au titre des frais de procédure qu'elle a exposés. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Miqdel Grande Armée une somme de 1 000 euros à verser à la Ville de Paris sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Miqdel Grande Armée est rejetée.

Article 2 : La société Miqdel Grande Armée versera à la Ville de Paris une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Miqdel Grande Armée, à la Ville de Paris et au directeur général des finances publiques de Paris.

Délibéré après l'audience du 23 janvier 2020, à laquelle siégeaient :

- Mme E..., présidente de chambre,

- M. Diémert, président-assesseur,

- M. Legeai, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 mai 2020.

La présidente de la 1ère chambre,

S. E...

La République mande et ordonne au préfet de la région Ile de France, préfet de Paris en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 19PA00581