| France, Cour administrative d'appel de Paris, 8ème chambre, 04 juillet 2019, 18PA03153

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D... B...a demandé au tribunal administratif de Paris, d'une part, d'annuler la décision du 9 mai 2017 par laquelle la commission locale d'agrément et de contrôle d'Ile-de-France - Ouest a refusé de lui délivrer une carte professionnelle d'agent de sécurité, d'autre part, d'annuler la décision implicite par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a rejeté son recours formé contre la décision du 9 mai 2017 et enfin, d'enjoindre au CNAPS de lui délivrer la carte professionnelle sollicitée.

Par un jugement n° 1714682/6-1 du 20 juillet 2018, le tribunal administratif de Paris a rejeté les conclusions dirigées contre la décision du 9 mai 2017, a annulé la décision implicite de rejet du recours préalable obligatoire et a enjoint à la commission locale d'agrément et de contrôle d'Ile-de-France de délivrer à M. B...la carté professionnelle d'agent de sécurité dans un délai de deux mois suivant la notification du jugement.

Procédure devant la Cour :

I- Par une requête, enregistrée le 21 septembre 2018, le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), représenté par la SCP Claisse et associés, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1714682/6-1 du 20 juillet 2018 du tribunal administratif de Paris ;

2°) de rejeter la demande présentée par M. B...devant le tribunal administratif de Paris ;

3°) de mettre à la charge de M. B...la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors qu'il a été statué par une décision expresse du 29 mars 2018 sur le recours préalable obligatoire formé par M.B..., qui s'est substituée à la décision implicite de rejet née du silence gardée antérieurement, de sorte qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de cette décision implicite ;

- à supposer qu'il pouvait être fait droit aux conclusions à fin d'annulation présentées par M.B..., le jugement n'impliquait pas nécessairement la délivrance de la carte professionnelle mais seulement que la demande soit réexaminée ;

- la décision du 29 mars 2018 n'est entachée d'aucune erreur d'appréciation dès lors que M. B... a été condamné en mai et juillet 2016 à des peines d'amende pour des faits de conduite d'un véhicule sans permis de conduire, faits portant atteinte à l'honneur de la profession et à la probité et qui ont été réitérés dans les mois précédents la demande de renouvellement de la carte professionnelle d'agent de sécurité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 février 2019, M.B..., représenté par Me A..., demande à la Cour :

1°) de rejeter la requête du CNAPS et de confirmer l'annulation de la décision implicite de rejet du recours préalable ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, les décisions du CNAPS en date du 29 mars 2018 et du 26 novembre 2018 ;

3°) d'enjoindre au CNAPS de lui délivrer une carte professionnelle d'agent de sécurité dans un délai de quinze jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros à verser à son conseil au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- dès lors que les décisions du 29 mars 2018 et du 26 novembre 2018 ne lui ont pas été notifiées personnellement comme l'exige l'article L. 221-8 du code des relations entre le public et l'administration, elles ne peuvent pas s'être substituées à la décision de la commission locale d'agrément et de contrôle en date du 9 mai 2017 ni à la décision implicite de rejet née du silence gardé par le CNAPS sur son recours préalable ;

- les décisions du CNAPS en date du 29 mars 2018 et du 26 novembre 2018 sont intervenues au terme d'une procédure irrégulière dès lors qu'il n'a pas été informé des résultats de l'enquête à laquelle a procédé cette autorité et n'a pas pu s'expliquer sur les informations recueillies, en méconnaissance de l'article L. 114-8 du code des relations entre le public et l'administration ;

- les décisions en litige sont intervenues sans procédure contradictoire dès lors qu'il n'a pas été personnellement informé de la mesure envisagée, mis à même de présenter des observations orales et informé de la possibilité d'être entendu et de se faire assister à cet effet ;

- le CNAPS ne s'est pas livré à un examen particulier de sa situation ;

- les décisions du 29 mars 2018 et du 26 novembre 2018 sont entachées d'erreur de droit puisqu'elles méconnaissent la chose jugée par le jugement du tribunal administratif de Paris du 20 juillet 2018, qui a force exécutoire ;

- les décisions en litige sont entachées d'erreur de fait puisque si son nom apparaît dans le STIC, c'est à raison du vol de son titre de séjour et de son passeport et qu'il n'a donc pas été mis en cause comme auteur de faits délictuels ;

- les décisions en litige sont entachées d'erreurs de droit, d'appréciation et méconnaissent l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure dès lors qu'une mise en cause ancienne et n'ayant pas donné lieu à des suites judiciaires ne peut légalement fonder un refus de délivrance de la carte professionnelle sollicitée ; en outre, il s'agit de faits dépourvus de gravité sans rapport avec la profession en cause ;

- les décisions en litige constituent des sanctions hors de proportion avec la gravité des manquements ;

- les décisions en litige portent atteinte à son droit de travailler garanti par le Préambule de la Constitution de 1946 ;

- les décisions en litige sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation quant à leurs conséquences sur sa situation personnelle.

Par un courrier du 8 février 2019, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision de la Cour était susceptible d'être fondée sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation de la décision du CNAPS en date du 26 novembre 2018, en tant qu'elles sont des conclusions nouvelles en appel.

II- Par un courrier enregistré le 31 octobre 2018, le vice-président du tribunal administratif de Paris a transmis à la Cour la lettre de M.B..., enregistrée le 12 octobre 2018, demandant d'assurer l'exécution du jugement du tribunal administratif de Paris n° 1714682/6-1 du 20 juillet 2018, en application de l'article L. 911-4 du code de justice administrative.

M. B...demande à la Cour :

1°) d'enjoindre au CNAPS de lui délivrer la carte professionnelle sollicitée dès la notification de la décision à intervenir, sous astreinte définitive de 100 euros par jour de retard ;

2°) d'enjoindre au CNAPS de verser à son conseil la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 dès la notification de la décision à intervenir, sous astreinte définitive de 100 euros par jour de retard.

Par un courrier enregistré le 10 décembre 2018, le CNAPS a indiqué, d'une part, que la demande de renouvellement de la carte professionnelle de M. B...avait été réexaminée et avait fait l'objet d'une décision de refus le 18 octobre 2018 et, d'autre part, qu'il était dans l'attente de la réception des documents permettant de procéder au règlement des frais liés au litige.

Par une ordonnance du 3 janvier 2019, le président de la Cour a décidé de l'ouverture d'une procédure juridictionnelle, enregistrée sous le n° 19PA00012.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 juin 2019, le CNAPS conclut au rejet de la demande d'exécution du jugement.

Par une décision du 18 décembre 2018, le bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal de grande instance de Paris, a admis M. B... au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Guilloteau,

- les conclusions de Mme Bernard, rapporteur public,

- et les observations de Me C...de la SCP Claisse et associés, avocat du Conseil national des activités privées de sécurité.

Considérant ce qui suit :

1. M. B...a sollicité le renouvellement de sa carte professionnelle d'agent de sécurité privée. Par une décision du 9 mai 2017, la commission locale d'agrément et de contrôle Ile-de-France-Ouest a refusé de faire droit à sa demande. M. B...a alors formé le recours préalable obligatoire prévu par l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure, qui a été reçu par la commission nationale d'agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité le 27 juin 2017. Par un jugement du 20 juillet 2018, le tribunal administratif de Paris a rejeté les conclusions de M. B...tendant à l'annulation de la décision de la commission locale en date du 9 mai 2017 comme irrecevables, a annulé la décision implicite née le 27 août 2017 du silence gardé par la commission nationale sur le recours préalable, a enjoint à la commission locale de délivrer la carte professionnelle sollicitée et a mis à la charge du Conseil national des activités privées de sécurité la somme de 1 500 euros au titre des frais liés au litige. Par une requête enregistrée sous le numéro 18PA03153, le Conseil national des activités privées de sécurité demande l'annulation de ce jugement. M. B...a par ailleurs saisi la Cour d'une demande tendant à ce que soit assurée l'exécution de ce jugement, demande sur laquelle une procédure juridictionnelle a été ouverte sous le numéro 19PA00012.

2. Les deux requêtes se rapportant à un même jugement et ayant fait l'objet d'une instruction commune, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la recevabilité de l'appel incident de M.B... :

3. M. B...demande à la Cour de prononcer l'annulation de la décision du 26 novembre 2018 par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle lui a de nouveau refusé le renouvellement de sa carte professionnelle, après le jugement du tribunal administratif de Paris du 20 juillet 2018. Toutefois, ces conclusions, qui n'ont pas été soumises aux premiers juges, ont le caractère de conclusions nouvelles en cause d'appel et sont, par suite, irrecevables.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. En premier lieu, il ressort des pièces produites pour la première fois en appel que la commission nationale d'agrément et de contrôle a expressément statué sur le recours préalable formé par M. B...par une décision du 29 mars 2018, en refusant de lui délivrer la carte professionnelle d'agent de sécurité. A la date du jugement attaqué, cette décision explicite de rejet s'était ainsi substituée à la décision implicite de rejet née le 27 août 2017 du silence gardé sur ce recours préalable. Par suite, en annulant la décision implicite de la commission nationale d'agrément et de contrôle, le tribunal administratif de Paris s'est mépris sur la portée des conclusions dont il était saisi.

5. En second lieu, aux termes de l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure : " Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. ". L'institution par ces dispositions d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite de ce recours administratif, qui se substitue nécessairement à la décision initiale, est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. C'est par suite à bon droit que les premiers juges ont rejeté comme irrecevables les conclusions tendant à l'annulation de la décision de la commission locale d'agrément et de contrôle Ile-de-France - Ouest en date du 9 mai 2017, à laquelle s'est substituée la décision du 29 mars 2018, sans qu'y fasse obstacle la circonstance que cette dernière ait été notifiée au conseil de M. B...et non à M. B...lui-même.

6. Il résulte de ce qui précède que le jugement du tribunal administratif de Paris doit être annulé en tant qu'il se prononce sur les conclusions dirigées contre la décision prise sur recours administratif préalable obligatoire. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de statuer, par la voie de l'évocation, sur les conclusions présentées par M. B...devant le tribunal administratif de Paris, qui doivent être regardées comme dirigées contre la décision du 29 mars 2018, et, par l'effet dévolutif de l'appel, sur les autres conclusions.

Sur le bien-fondé du jugement en tant qu'il rejette les conclusions dirigées contre la décision de la commission locale d'agrément et de contrôle en date du 9 mai 2017 :

7. Ainsi qu'il vient d'être dit au point 5, la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle en date du 29 mars 2018, prise sur recours préalable obligatoire, s'est substituée à la décision prise par la commission locale d'agrément et de contrôle. Il suit de là, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que M. B...n'est par suite pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Paris a rejeté comme irrecevables ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 9 mai 2017.

Sur la légalité de la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle en date du 29 mars 2018 :

8. L'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure, dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée, dispose que : "Nul ne peut être employé ou affecté pour participer à une activité mentionnée à l'article L. 611-1 : / 1° S'il a fait l'objet d'une condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ou, pour les ressortissants étrangers, dans un document équivalent, pour des motifs incompatibles avec l'exercice des fonctions ; / 2° S'il résulte de l'enquête administrative, ayant le cas échéant donné lieu à consultation, par des agents du Conseil national des activités privées de sécurité spécialement habilités par le représentant de l'Etat territorialement compétent et individuellement désignés, des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales relevant des dispositions de l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification, que son comportement ou ses agissements sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes moeurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'Etat et sont incompatibles avec l'exercice des fonctions susmentionnées ; (....) / Le respect de ces conditions est attesté par la détention d'une carte professionnelle délivrée selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article L. 633-1 du même code, " les commissions d'agrément et de contrôle territorialement compétentes sont chargées, au nom du Conseil national des activités privées de sécurité : / 1° De délivrer les autorisations, agréments et cartes professionnelles prévus au présent livre ; (...) ". Enfin, les dispositions de l'article L. 633-3 de ce code, citées au point 5 du présent arrêt, imposent un recours administratif devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle préalablement à tout recours contentieux contre une décision prise par une commission d'agrément et de contrôle.

9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 114-8 du code des relations entre le public et l'administration : " Les administrations échangent entre elles toutes les informations ou données strictement nécessaires pour traiter une demande présentée par le public ou une déclaration transmise par celui-ci en application d'un texte législatif ou réglementaire. Les administrations destinataires de ces informations ou données ne peuvent, pour ce qui concerne les entreprises, se voir opposer le secret professionnel dès lors qu'elles sont, dans le cadre de leurs missions légales, habilitées à connaître des informations ou des données ainsi échangées./ Une administration chargée de traiter une demande ou une déclaration mentionnée à l'alinéa précédent fait connaître à la personne concernée les informations ou données qui sont nécessaires à cette fin et celles qu'elle se procure directement auprès d'autres administrations françaises, qui en sont à l'origine ou qui les détiennent en vertu de leur mission./ Le public est informé du droit d'accès et de rectification dont dispose chaque personne intéressée sur les informations et données mentionnées au présent article. ".

10. Ces dispositions, visant à faciliter la réunion des pièces justificatives nécessaires à l'instruction d'une demande, n'ont pas pour objet ni pour effet d'imposer à une administration ayant réuni des informations au cours d'une enquête administrative, comme en l'espèce, de les transmettre au demandeur afin de recueillir ses observations sur ces informations préalablement à l'édiction d'une décision. Le moyen tiré de ce que la décision du 29 mars 2018 serait intervenue sur une procédure méconnaissant les dispositions précitées de l'article L. 114-8 du code des relations entre le public et l'administration au motif que la commission nationale d'agrément et de contrôle ne l'aurait pas préalablement informé des résultats de l'enquête administrative à laquelle elle s'est livrée, conformément à l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure, ne peut par suite qu'être écarté.

11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ".

12. Si M. B...soutient que la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle est intervenue sans procédure contradictoire préalable, la décision litigieuse du 29 mars 2018 est intervenue sur sa demande. Les dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, pas davantage qu'aucune disposition du code de la sécurité intérieure ou aucun principe général n'imposaient dès lors la mise en oeuvre d'une telle procédure préalablement à ce que la commission nationale d'agrément et de contrôle se prononce sur la demande dont l'avait saisi l'intéressé.

13. En troisième lieu, pour refuser le renouvellement de la carte professionnelle d'agent de sécurité, la décision du 29 mars 2018 énonce que M. B...a été condamné le 4 juillet 2016 et le 24 mai 2016, respectivement, à des peines de 400 et 200 euros d'amende pour avoir commis des faits de conduite d'un véhicule sans permis de conduire, que " ces condamnations récentes, au demeurant inscrites au bulletin n° 2 du casier judiciaire de [l'intéressé], concernent des faits réitérés démontrant un mépris des règles s'imposant aux conducteurs et des agissements de nature à porter atteinte à la sécurité publique et à la sécurité des personnes " et qu'elles ont été prononcées pour des " motifs incompatibles avec l'exercice des fonctions ". Il ressort des termes mêmes de cette décision que la commission nationale d'agrément et de contrôle s'est livrée à un examen de la situation particulière de M.B.... Le moyen tiré d'une erreur de droit à cet égard ne peut dès lors qu'être écarté comme manquant en fait.

14. En quatrième lieu, si la commission locale d'agrément et de contrôle Ile-de-France - Ouest s'était fondée, pour refuser de faire droit à la demande de M.B..., sur sa mise en cause pour des faits de faux ou usage de faux document administratif le 31 janvier 2013, la commission nationale de contrôle et d'agrément ne s'est pas fondée, ainsi qu'il vient d'être dit, sur ces faits pour rejeter le recours préalable obligatoire formé par l'intéressé. Il suit de là que le moyen tiré d'une erreur de fait, au motif que M. B...a en fait été victime d'un vol de ses documents d'identité le 31 janvier 2013, ne peut pas être utilement invoqué à l'encontre de la décision du 29 mars 2018.

15. En cinquième lieu, il ressort des pièces produites pour la première fois en appel que M. B... s'est rendu auteur de faits de conduite de véhicule sans permis de conduire, commis le 25 mai 2015 et le 24 février 2016, pour lesquels il a été condamné par le tribunal correctionnel de Paris à des peines d'amende inscrites au bulletin n° 2 de son casier judiciaire. La réitération de ces mêmes faits sur une courte période, commis à une date récente et à laquelle le Conseil national des activités privées de sécurité indique que M. B...était déjà titulaire d'une carte professionnelle, ainsi que leur nature caractérisent des agissements de nature à porter atteinte à la sécurité des biens et des personnes, qui ne sont pas compatibles avec l'exercice d'une activité de sécurité privée. C'est par suite sans erreur de droit ni d'appréciation que la commission nationale d'agrément et de contrôle a refusé de renouveler pour ce motif la carte professionnelle de M.B....

16. En sixième lieu, la légalité de la décision du 29 mars 2018 doit être appréciée à la date à laquelle elle a été prise. Par suite et en tout état de cause, le moyen tiré de ce que cette décision méconnaîtrait l'autorité de la chose jugée par le tribunal administratif de Paris le 20 juillet 2018 doit être écarté.

17. En septième lieu, la décision par laquelle l'autorité compétente refuse de délivrer ou de renouveler la carte professionnelle de sécurité constitue une mesure de police. Il suit de là que le requérant ne peut pas utilement invoquer à l'encontre de la décision du 29 mars 2018 le caractère disproportionné de la sanction qui aurait été prononcée à son encontre, pas davantage, en tout état de cause, que le principe de proportionnalité des peines.

18. En huitième lieu, si M. B...fait valoir que la décision du 29 mars 2018 méconnaît son droit au travail garanti par le Préambule de la Constitution de 1946, cette décision trouve son fondement légal dans l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure, qui soumet l'exercice des activités privées de sécurité au respect de conditions dont la délivrance est attestée par la détention d'une carte professionnelle. A supposer que M. B...ait entendu soutenir que l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure serait contraire à la Constitution, ce moyen ne peut qu'être écarté comme irrecevable en l'absence de question prioritaire de constitutionnalité présentée par mémoire distinct, conformément aux dispositions de l'article R. 771-3 du code de justice administrative.

19. Enfin, le moyen tiré de ce que la décision en litige serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation quant à ses conséquences sur sa situation personnelle, dès lors qu'il a charge de famille, ne peut en tout état de cause qu'être écarté.

20. Il résulte de tout ce qui précède que M. B...n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du 29 mars 2018. Il suit de là que ses conclusions à fin d'annulation de cette décision ainsi, par voie de conséquence, que les conclusions en injonction et celles présentées au titre des frais liés au litige doivent être rejetées.

21. Enfin, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire aux conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par le Conseil national des activités privées de sécurité.

Sur la demande d'exécution :

22. La cour annule par le présent arrêt le jugement du tribunal administratif de Paris en date du 20 juillet 2018 en tant qu'il a fait droit aux conclusions d'annulation de la décision implicite de rejet née le 21 août 2017, en tant qu'il a fait droit aux conclusions en injonction et à celles présentées au titre des frais exposés. Ce jugement, en tant qu'il a rejeté comme irrecevables les conclusions tendant à l'annulation de la décision de la commission locale d'agrément et de contrôle Ile-de-France, n'appelle aucune mesure d'exécution. Dans ces conditions, les conclusions tendant à ce que soit assurée l'exécution de ce jugement ne peuvent qu'être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : Les articles 2, 3 et 4 du jugement n° 1714682/6-1 du 20 juillet 2018 du tribunal administratif de Paris sont annulés.

Article 2 : La demande présentée par M. B...devant le tribunal administratif de Paris ainsi que ses conclusions présentées en appel sont rejetées.

Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par le CNAPS en appel est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au Conseil national des activités privées de sécurité, à M. D... B... et à la commission interrégionale d'agrément et de contrôle d'Ile-de-France.

Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur.

Délibéré après l'audience du 20 juin 2019, à laquelle siégeaient :

- M. Lapouzade, président de chambre,

- Mme Larsonnier, premier conseiller,

- Mme Guilloteau, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 4 juillet 2019.

Le rapporteur,

L. GUILLOTEAULe président,

J. LAPOUZADE

Le greffier,

Y. HERBER La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N°s 18PA03153, 19PA00012