| France, Cour administrative d'appel de Paris, 8ème chambre, 28 juin 2018, 16PA02453

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La province Nord de Nouvelle-Calédonie a demandé au Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler l'arrêté n° 2015-2283/GNC en date du 27 octobre 2015 par lequel le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a autorisé la société Maï Kouaoua Mines à céder du minerai de basses teneurs en nickel à destination de la Chine.

Par un jugement n° 1500477 du 21 juin 2016, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 juillet 2016 et 24 mai 2018, appuyés d'une pièce complémentaire enregistrée au greffe de la Cour le 8 août 2016, la province Nord de Nouvelle-Calédonie, représentée par Me Bras, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1500477 du 21 juin 2016 du Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté n° 2015-2283/GNC du 27 octobre 2015 du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ;

3°) de mettre à la charge du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les fins de non-recevoir opposées par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ne sont pas fondées et sa requête n'a pas perdu son objet ;

- le jugement attaqué est irrégulier pour méconnaissance du principe du contradictoire rappelé par les dispositions des articles L. 5 et R. 611-1 du code de justice administrative, dès lors que le mémoire en défense présenté par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ne lui a pas été communiqué ;

- le jugement attaqué est irrégulier pour insuffisance de motivation, dès lors qu'il n'a pas suffisamment répondu à ses moyens tirés, premièrement, de la méconnaissance de l'article R. 132-7 du code minier de la Nouvelle-Calédonie, deuxièmement, de la circonstance que la Chine est un client non traditionnel et, troisièmement, de la méconnaissance du schéma de mise en valeur des richesses minières et des principes contenus dans le code minier ;

- l'arrêté contesté est entaché d'un vice de procédure, dès lors qu'en méconnaissance des dispositions de l'article R. 132-7 du code minier de la Nouvelle-Calédonie, le comité du commerce extérieur minier n'a pas été consulté une seconde fois après la tenue de la session extraordinaire du Congrès, laquelle constituait une circonstance de droit nouvelle ;

- l'arrêté contesté n'est pas fondé sur des motifs de droit mais sur des considérations d'opportunité, résultant de pressions extérieures exercées sur les pouvoirs publics ;

- l'arrêté contesté méconnaît les principes figurant dans le schéma de mise en valeur des richesses minières, selon lesquels, d'une part, les exportations de minerais ne peuvent se faire qu'à destination des clients traditionnels et doivent être maintenues à un niveau stable et, d'autre part, la valeur ajoutée doit être créée par des opérateurs de Nouvelle-Calédonie ;

- l'arrêté contesté méconnaît les articles R. 132-3, R. 132-6 et R. 132-7 du code minier de la Nouvelle-Calédonie, dès lors qu'il porte atteinte à l'exploitation durable des richesses minières de la Nouvelle Calédonie.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 octobre 2017, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, représenté par Me Lecuyer, conclut, à titre principal, au constat d'un non-lieu à statuer et, à titre subsidiaire, au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la province Nord de Nouvelle-Calédonie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il n'y a plus lieu de statuer sur la requête, dès lors que l'arrêté contesté a cessé de produire effet, l'autorisation qu'il octroyait n'ayant été accordée que pour une durée de dix-huit mois ;

- le président de la province Nord ne justifie pas d'une habilitation conférée par l'assemblée de la province Nord pour faire appel du jugement attaqué ;

- la province Nord est dépourvue d'intérêt à agir contre l'arrêté contesté ;

- les moyens soulevés par la province Nord de Nouvelle-Calédonie ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à la société Maï Kouaoua Mines, qui n'a pas présenté de mémoire en défense.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi organique n° 99-209 et la loi n° 99-210 du 19 mars 1999, relatives à la Nouvelle-Calédonie,

- la délibération du congrès de la Nouvelle-Calédonie n° 466 du 18 mars 2009 arrêtant les dispositions du schéma de mise en valeur des ressources minières de la Nouvelle-Calédonie,

- le code minier de la Nouvelle-Calédonie,

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de MmeA...,

- les conclusions de M. Sorin, rapporteur public,

- les observations de Me Bras, avocat de la province Nord de Nouvelle-Calédonie,

- et les observations de Me Lecuyer, avocat du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

Considérant ce qui suit :

1. Par la présente requête, la province Nord de Nouvelle-Calédonie demande l'annulation du jugement du 21 juin 2016 par lequel le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté n° 2015-2283/GNC en date du 27 octobre 2015 par lequel le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a autorisé la société Maï Kouaoua Mines à céder du minerai de basses teneurs en nickel à destination de la Chine.

Sur les conclusions aux fins de non-lieu à statuer présentées par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie :

2. Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie fait valoir en défense que l'autorisation octroyée par l'arrêté contesté n'était accordée que pour une durée de dix-huit mois, que cet arrêté a donc cessé de produire effet postérieurement à l'introduction de la requête d'appel et qu'il n'y a, en conséquence, plus lieu d'y statuer. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que l'arrêté contesté n'aurait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur. Or, la seule circonstance qu'un acte administratif a cessé de produire effet à la date à laquelle le juge se prononce n'est pas de nature à priver d'objet la requête tendant à son annulation. Les conclusions aux fins de non-lieu à statuer présentées par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ne peuvent donc qu'être rejetées.

Sur la fin de non-recevoir soulevée par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie tirée du défaut de qualité pour agir du président de la province Nord :

3. Par une délibération n° 2016-148/BPN du 5 août 2016, publiée au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie du 23 août 2016, le bureau de l'assemblée de la province Nord a, notamment, habilité son président à interjeter appel du jugement attaqué et a désigné Me Bras pour représenter et défendre les intérêts de la collectivité. Le bureau de l'assemblée de la province Nord était compétent pour habiliter le président à représenter la collectivité dans les affaires contentieuses en vertu de la délibération de l'assemblée de la province Nord n° 90-2004/APN du 4 juin 2004 publiée au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie du 22 juin 2004. La fin de non-recevoir soulevée par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie tirée du défaut de qualité pour agir du président de la province Nord ne peut donc qu'être écartée.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. La province Nord soutenait, devant le Tribunal, que l'arrêté contesté méconnaissait les articles R. 132-3, R. 132-6 et R. 132-7 du code minier de la Nouvelle-Calédonie, au motif qu'il ne garantirait ni la gestion durable des ressources minières ni la préservation des intérêts des collectivités eu égard aux progrès technologiques et au développement de sa stratégie industrielle, lesquels permettraient à moyen ou long terme à la Nouvelle-Calédonie de valoriser, directement ou indirectement, les minerais faisant l'objet de l'autorisation d'exportation en litige. En se bornant à répondre que " la province Nord ne démontre pas que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie aurait violé (...) un des textes du code minier de la Nouvelle-Calédonie ", le Tribunal n'a pas suffisamment répondu à ce moyen et a donc entaché son jugement d'une insuffisance de motivation. Le jugement attaqué doit, par suite, être annulé, sans qu'il soit besoin de statuer sur le moyen tiré de ce que ce jugement aurait méconnu le principe du contradictoire.

5. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la province Nord devant le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie.

Sur la légalité de l'arrêté contesté :

6. En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article R. 132-7 du code minier de la Nouvelle-Calédonie que l'autorisation de cession de produits miniers au bénéfice d'un opérateur dont le siège social ou la résidence sont situés à l'extérieur de la Nouvelle-Calédonie est délivrée par le gouvernement après avis du comité du commerce extérieur minier.

7. Il ressort des pièces du dossier que le comité du commerce extérieur minier a été consulté sur sept demandes d'autorisation d'exportation de minerais et a rendu, le 30 juillet 2015, un avis défavorable sur l'ensemble des demandes d'exportation à destination de la Chine, dont celle déposée par la société Maï Kouaoua Mines. Cet avis est visé par l'arrêté contesté. Le 14 octobre 2015, le congrès de la Nouvelle-Calédonie a été réuni en session extraordinaire pour débattre de la question des exportations de minerais. Il ressort des débats, publiés au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie du 22 juin 2016, que le congrès s'est borné à donner de simples avis, d'une part, sur l'interprétation à donner de l'une des orientations du schéma de mise en valeur des richesses minières et, d'autre part, sur les critères d'examen des demandes d'autorisation d'exportation vers la Chine. Contrairement à ce que soutient la province Nord, ces avis, qui ne lient pas le gouvernement, ne constituent pas une circonstance de droit nouvelle obligeant le gouvernement à consulter de nouveau le comité du commerce extérieur minier sur les demandes d'autorisation d'exportation de minerai et, plus particulièrement, sur celle de la société Maï Kouaoua Mines. Le moyen tiré d'un vice de procédure ne peut donc qu'être écarté.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 132-3 du code minier de la Nouvelle-Calédonie : " Toute cession de produits miniers au bénéfice d'un opérateur dont le siège social ou la résidence est situé(e) à l'extérieur de la Nouvelle-Calédonie, est interdite quand elle porte atteinte à l'exploitation durable des richesses minières de la Nouvelle-Calédonie ou à l'essor et la consolidation de son industrie minière et métallurgique ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 132-6 du même code : " Toute cession de produits miniers au bénéfice d'un opérateur dont le siège social ou la résidence est situé(e) à l'extérieur de la Nouvelle-Calédonie est soumise à la délivrance d'une autorisation afin de garantir la bonne utilisation des ressources minières, la préservation des intérêts de l'industrie minière et métallurgique locale, la compétitivité de cette industrie et la préservation des intérêts des collectivités, dans une perspective de développement durable ". Enfin, aux termes de l'article R. 132-7 du même code : " L'autorisation de cession est délivrée par le gouvernement après avis du comité du commerce extérieur minier. Elle est accordée en prenant en considération l'évolution des marchés ainsi que les critères suivants : 1 - le tonnage de produits miniers cédé ; 2 - la qualité chimique des produits miniers, et notamment la teneur en métal ; 3 - la provenance des produits miniers ; 4 - le type de contrat et la durée ; 5 - les principes économiques de la valorisation des produits miniers ; 6 - l'intérêt et les avantages pour le pétitionnaire et la Nouvelle-Calédonie d'une telle opération ".

9. La province Nord soutient que l'arrêté contesté méconnaît les dispositions précitées du code minier, au motif qu'il porte atteinte à l'exploitation durable des ressources minières de la Nouvelle-Calédonie et aux intérêts des collectivités. Au soutien de ce moyen, la province fait uniquement valoir que, grâce aux progrès technologiques, les minerais objets de l'autorisation d'exportation pourraient, dans le futur, devenir valorisables sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie ou dans une usine en projet en Chine dont elle détiendrait indirectement la moitié des parts. Ce faisant, elle ne conteste pas que les minerais en cause ne sont pas actuellement valorisables par la Nouvelle-Calédonie et ne soutient pas qu'ils le seront dans un avenir proche. Elle ne conteste pas non plus la circonstance, invoquée en défense par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, selon laquelle l'exportation en cause évite le stockage, dommageable pour l'environnement et l'économie locale, de produits de curage comportant une faible teneur en métaux. Ainsi, les éléments invoqués par la province requérante ne sont pas de nature à révéler une erreur de droit ou une erreur manifeste d'appréciation. Le moyen ne peut donc qu'être écarté.

10. En troisième lieu, il résulte des dispositions de l'article 39 de la loi organique susvisée, reprises à l'article Lp. 111-7 du code minier de la Nouvelle-Calédonie, que toute décision individuelle prise dans le cadre de la réglementation minière doit être compatible avec les principes et les orientations du schéma de mise en valeur des richesses minières, adopté par une délibération du congrès, portant notamment sur la politique d'exportation des produits miniers.

11. Le chapitre 4 du III du schéma de mise en valeur des richesses minières de Nouvelle-Calédonie comprend, dans sa partie relative à la définition des principes régissant la politique d'exportation des produits miniers, un paragraphe relatif au maintien des courants d'exportation pour les petits mineurs qui précise, notamment : " Afin d'éviter que les opérateurs miniers ne se retrouvent en situation de dépendance à l'égard des seuls transformateurs locaux, les exportations de minerai garniéritique ou latéritique à destination des clients traditionnels de la Nouvelle-Calédonie seront maintenues à un niveau sensiblement équivalent ". Ce même chapitre comprend également un paragraphe relatif à la définition des critères d'autorisation pour l'exportation de minerais qui précise, notamment : " Afin d'intégrer l'amenuisement d'une ressource limitée et d'assurer la pérennité des unités métallurgiques implantées localement, il est essentiel d'adapter la politique d'exportation des minerais bruts, notamment des minerais garniéritiques, aux capacités des gisements et aux évolutions du marché ".

12. Contrairement à ce que soutient la province requérante, ces orientations n'impliquent nullement que les exportations de minerais soient réservées aux clients dits " traditionnels " de la Nouvelle-Calédonie et aux usines détenues directement ou indirectement par des entités néocalédoniennes. Ainsi, la circonstance que l'arrêté contesté autorise l'exportation de minerais à destination d'un client non " traditionnel " (la Chine) n'est pas incompatible avec l'orientation précitée du schéma selon laquelle les exportations à destination des clients traditionnels seront maintenues à un niveau sensiblement équivalent. En effet, cette orientation préconise seulement de garder un niveau stable d'exportation afin que les opérateurs miniers ne se retrouvent en situation de dépendance à l'égard des seuls transformateurs locaux. En outre, la province Nord indique elle-même que l'autorisation en litige porte sur un volume annuel identique à celui exporté par la même société en 2014 vers un partenaire avec lequel les relations contractuelles ont été rompues. Enfin, si la province Nord soutient que l'arrêté contesté serait incompatible avec la seconde orientation précitée, relative à la définition des critères d'autorisation pour l'exportation de minerais, elle n'apporte aucune précision au soutien de cette branche de son moyen. Le moyen tiré de l'incompatibilité de l'arrêté contesté avec les orientations du schéma de mise en valeur des richesses minières de Nouvelle-Calédonie ne peut donc qu'être écarté.

13. En dernier lieu, la province Nord soutient que l'arrêté contesté n'est pas fondé sur des motifs de droit mais sur des considérations d'opportunité, résultant de pressions extérieures exercées sur les pouvoirs publics. Toutefois, ce moyen n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier la portée. A supposer que la province ait entendu soulever le moyen tiré d'un détournement de pouvoir, elle ne l'établit pas.

14. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, tirée du défaut d'intérêt à agir de la province requérante, que la province Nord n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté n° 2015-2283/GNC du 27 octobre 2015 du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la province Nord demande au titre des frais de l'instance. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la province Nord le versement de la somme que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie demande sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1500477 du 21 juin 2016 du Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie est annulé.

Article 2 : La demande présentée par la province Nord de Nouvelle-Calédonie devant le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ainsi que ses conclusions présentées en appel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la province Nord de Nouvelle-Calédonie, au président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et à la société Maï Kouaoua Mines.

Délibéré après l'audience du 7 juin 2018, à laquelle siégeaient :

- M. Lapouzade, président de chambre,

- MmeB..., première conseillère,

- Mme A..., première conseillère.

Lu en audience publique, le 28 juin 2018.

La rapporteure,

A. A...Le président,

J. LAPOUZADE

La greffière,

Y. HERBERLa République mande et ordonne au Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 16PA02453