| France, Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre, 30 mars 2017, 15PA00401

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Saint-Louis Sucre SA a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler, d'une part, les quatre titres de perception des 9 février 2012 et 20 février 2012 par lesquels France AgriMer a mis en recouvrement la somme globale de 125 290,37 euros correspondant à la récupération de restitutions à l'exportation qu'elle a perçues au titre de deux exportations extracommunautaires de sucre blanc le 23 mai 2008 et le 17 juin 2008, ainsi qu'à des pénalités, d'autre part, les courriers du directeur général de France AgriMer des 14 et 27 février 2012 accompagnant ces titres de perception, enfin l'avis émis les 18 et 19 octobre 2010 par la commission interministérielle de coordination des contrôles.

Par un jugement n° 1206461/7-1 du 27 novembre 2014, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 27 janvier 2015, la société Saint-Louis Sucre SA, représentée par Me C... et Me D..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1206461/7-1 du 27 novembre 2014 du tribunal administratif de Paris ;

2°) d'annuler les quatre titres de perception " des 9 février 2012 et 20 février 2012 ", les décisions des 14 et 27 février 2012 de notification de ces titres et les décisions de la commission interministérielle de coordination des contrôles des 18-19 octobre 2010 ;

3°) d'ordonner le remboursement de la somme de 125 290,37 euros qu'elle a versée, augmentée des intérêts au taux légal ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la procédure ayant précédé l'édiction des titres exécutoires est irrégulière car elle n'a pas été mise à même de présenter ses observations avant l'avis de la commission interministérielle de coordination des contrôles des 18-19 octobre 2010, qui est une véritable décision qui lance le processus de reversement et lie les autorités nationales ; les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 et les principes généraux des droits de la défense et du droit d'être entendu ont été méconnus ;

- la décision du 14 février 2012 du directeur de France AgriMer portant notification des titres exécutoires, qui en comporte la motivation, lui fait grief, ainsi que la lettre du 27 février 2012 qui en rappelle les termes ; la lettre de notification du 14 février 2012 de l'agent comptable lui fait également grief puisqu'elle rend les titres opposables ;

- il ne peut lui être reproché d'irrégularité au sens de l'article 1er du règlement communautaire n° 2988/95 car l'omission commise quand elle a rempli le formulaire T5 n'a pu avoir d'incidence sur le budget communautaire ; le bureau de douane de sortie du Havre a procédé au contrôle des marchandises au vu des seules déclarations d'exportation ;

- la répétition des restitutions n'est pas exigible lorsqu'elle est due à un cas de force majeure ou à une erreur évidente, ce qui était ici le cas ; France AgriMer a d'ailleurs procédé au paiement des restitutions après avoir été avertie par la douane de cette erreur.

Par un mémoire en défense enregistré le 4 mai 2016, l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (France AgriMer), représenté par Me B..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société Saint-Louis Sucre SA.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- le règlement (CEE) 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992 ;

- le règlement (CEE) 2454/93 de la Commission du 2 juillet 1993 ;

- le règlement (CE, Euratom) 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ;

- le règlement (CE) 800/1999 de la Commission du 15 avril 1999 ;

- le règlement (CE) 159/2008 de la Commission du 21 février 2008 ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

- le décret n° 96-389 du 10 mai 1996 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pellissier,

- les conclusions de M. Romnicianu, rapporteur public.

- et les observations de MeD..., pour la société Saint-Louis Sucre, et de MeB..., pour l'établissement France AgriMer ;

1. Considérant qu'au titre d'exportations de sucre blanc qu'elle avait déclarées à Rouen le 23 mai 2008, soit 216 tonnes vers le Bénin, et le 18 juin 2016, 108 tonnes vers le Ghana, la société Saint-Louis Sucre a bénéficié, par avance, du régime des restitutions à l'exportation pour des montants respectifs de 76 095,66 euros et de 37 804,67 euros ; que les marchandises ont quitté la France par le port du Havre et sont arrivées à destination ; qu'après avoir décelé en décembre 2009, à l'expertise du dossier du 23 mai 2008, que la société n'avait pas correctement rempli un des formulaires d'exportation, France AgriMer, après avoir recueilli ses observations, a procédé à la régularisation de l'opération ; que toutefois, après un avis émis par la Commission interministérielle de coordination des contrôles, saisie par la direction générale des douanes et des droits indirects, lors de sa séance des 18 et 19 octobre 2010, France AgriMer a informé la société Saint-Louis Sucre, par courriers du 25 novembre 2010, de son intention de sanctionner ce manquement, également constaté le 18 juin 2008, du remboursement des restitutions versées ; que la société Saint-Louis Sucre a présenté ses observations par courrier du 22 mars 2011 ; que le directeur général de France AgriMer a alors émis deux titres de recettes d'un montant respectif de 37 804,67 euros et 76 095,66 euros, rendus exécutoires le 6 février 2012, visés par l'agent comptable le 9 février et notifiés par courriers du 14 février 2012 tant du directeur général de France AgriMer que du comptable ; que deux autres titres, d'un montant respectif de 3 780,47 euros et 7 609,57 euros, correspondant à une majoration de 10%, ont été rendus exécutoires par l'ordonnateur le 15 février 2012, visés par le comptable le 20 février 2012 et notifiés selon la requérante par courriers du directeur général de France AgriMer et du comptable du 27 février 2012 ; que la société Saint-Louis Sucre demande l'annulation du jugement du tribunal administratif de Paris qui a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des titres de perception, des courriers de notification du directeur de France AgriMer des 14 et 27 février 2012 et de l'avis rendu les 18 et 19 octobre 2010 par la Commission interministérielle de coordination des contrôles ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant que la société Saint-Louis Sucre soutient que c'est à tort que le tribunal administratif a rejeté comme irrecevables ses conclusions dirigées contre les courriers des 14 et 27 février 2012 et contre l'avis de la Commission interministérielle de coordination des contrôles des 18 et 19 octobre 2010 ;

En ce qui concerne les courriers des 14 et 27 février 2012 :

3. Considérant, d'une part, que le courrier du 14 février 2012 signé par délégation du directeur général de France AgriMer par M. A..., directeur de la gestion des aides, s'il notifie les titres rendus exécutoires le 6 février 2012 et confirme ainsi la décision prise dès cette date sur les manquements de la société Saint-Louis Sucre, comporte la motivation du rejet des observations que la société avait formulées le 22 mars 2011 sur l'invitation qui lui avait été adressée le 25 novembre 2010 par France AgriMer ; que contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, ce courrier dont l'objet est " non respect des prescriptions de l'article 8 bis du R (CE) n° 800/99 " et " réponse à votre lettre du 22 mars 2011 " n'est pas un simple courrier de notification des titres exécutoires mais a le caractère d'une décision faisant grief et comporte d'ailleurs la mention des voies et délais de recours ; que la requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a rejeté comme irrecevables ses conclusions dirigées contre cette décision ;

4. Considérant, d'autre part, que le courrier, non daté, signé de Mme E..., chef de l'unité restitutions produits transformés certifiés et qui, selon la requérante, accompagnait le 27 février 2012 les titres rendus exécutoires le 15 février 2012, ne comporte aucune mention de ces titres mais se borne à informer la société de la possibilité de leur édiction et l'invite à formuler, dans le délai de quinze jours, ses observations ; qu'un tel courrier, en principe préalable à toute décision, ne présente pas le caractère d'une décision faisant grief ; qu'ainsi la requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement litigieux, le tribunal administratif a rejeté comme irrecevables ses conclusions tendant à son annulation ;

5. Considérant, enfin, qu'à supposer même que la société requérante ait également entendu demander, en première instance, l'annulation des courriers de notification signés les 14 et 27 février 2012 par le comptable, ces courriers intitulés " lettre de notification " se bornent à notifier les titres exécutoires des 6 et 15 février 2012 et à inviter la société à les régler ; qu'en tout état de cause, la société n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a rejeté comme irrecevables les conclusions les concernant ;

En ce qui concerne l'avis de la commission interministérielle de coordination des contrôles :

6. Considérant que la " commission de coordination des contrôles sur les opérations et les bénéficiaires ou redevables relevant des fonds communautaires agricoles de garantie " instituée par le décret du 10 mai 1996 a pour mission de " coordonner les dispositifs de contrôle " ; que si, à ce titre, elle est " informée des résultats des contrôles, des irrégularités relevées et des sanctions appliquées par les autorités compétentes " et " s'assure de la cohérence des suites données aux contrôles par les autorités compétentes ", elle ne dispose d'aucun pouvoir de décision en la matière, alors même que, selon l'article 6 du décret, elle peut émettre " tous avis et propositions tendant à l'amélioration de l'efficacité des mesures relevant de ses compétences " ;

7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du courrier adressé à la société requérante le 25 novembre 2010 par le directeur de France AgriMer, que la position de cette autorité sur l'irrégularité constatée lors de l'exportation du 23 mai 2008 a évolué après que la commission interministérielle de coordination des contrôles, saisie par la direction générale des douanes et des droits indirects, a émis dans sa séance des 18 et 19 octobre 2010 l'avis que ce type de manquement faisait obstacle à un contrôle efficace des exportations par les services douaniers ; qu'il n'est cependant nullement démontré qu'en émettant cet avis, qui n'est pas joint au dossier et à la suite duquel France AgriMer a diligenté une procédure contradictoire aboutissant aux titres exécutoires litigieux, la commission aurait pris une quelconque décision opposable à la société Saint-Louis Sucre ou qui aurait lié France AgriMer ; qu'à supposer même que la commission ait examiné spécifiquement les manquements reprochés à la société requérante, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que, comme celle-ci le soutient, la commission aurait pris une décision le concernant en les qualifiant ou en estimant qu'ils devaient donner lieu à restitution et à information des autorités de l'Union européenne ; que la société Saint-Louis Sucre n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a rejeté comme irrecevables ses conclusions dirigées contre l'avis émis par la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) lors de sa séance des 18 et 19 octobre 2010 ;

8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société Saint-Louis Sucre est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a rejeté comme irrecevables ses conclusions dirigées contre la décision signée le 14 février 2012, par délégation du directeur général de France AgriMer, par M. A... ; qu'il y a lieu d'annuler le jugement en tant qu'il statue sur ces conclusions et d'y statuer par la voie de l'évocation, ainsi que, par la voie de l'effet dévolutif, sur les autres conclusions de la requête ;

Sur les conclusions à fin d'annulation des titres exécutoires :

En ce qui concerne la régularité de la procédure :

9. Considérant qu'aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...) " ; qu'aux termes de l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " 1. Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, organes et organismes de l'Union. 2. Ce droit comporte notamment: a) le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre (...) " ;

10. Considérant que, comme il a été dit au point 7, l'avis rendu par la commission interministérielle de coordination des contrôles lors de sa séance des 18 et 19 octobre 2010 ne constitue pas une décision individuelle faisant grief à la société Saint-Louis Sucre ; que France AgriMer, qui a informé la société requérante, par deux courriers du 25 novembre 2010, de son intention de lui demander la restitution des aides perçues au titre des exportations des 23 mai 2008 et 18 juin 2008 et l'a mise en mesure de formuler ses observations avant de procéder à l'émission des titres exécutoires, n'était pas liée par l'avis émis par cette commission, et n'a pas cru l'être ; que, dès lors, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que son droit à être entendue et les droits de la défense, garantis tant par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 que par l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux et les principes généraux du droit de l'Union européenne, auraient été méconnus faute pour elle d'avoir été convoquée devant la commission interministérielle ;

En ce qui concerne le bien-fondé des titres :

11. Considérant qu'aux termes de l'article 8 bis du règlement 800/1999 du 15 avril 1999 portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles, dans sa rédaction applicable à compter du 1er avril 2008 résultant du règlement 159/2008 du 21 février 2008 : " L'exportateur indique le taux des restitutions à l'exportation en euros par unité de produits ou de marchandises à la date de la fixation à l'avance (...) à la case 44 de la déclaration d'exportation ou document équivalent électronique et à la case 106 de l'exemplaire de contrôle T5 ou document équivalent (...) " ; qu'aux termes de l'article 51 du même règlement : " (...) 1 bis. Sans préjudice des dispositions de l'article 8 bis, deuxième alinéa, lorsqu'il est constaté que le taux de la restitution à l'exportation visé à l'article 8 bis n'a pas été indiqué, le taux sera considéré comme égal à zéro (...) Le premier alinéa ne s'applique pas si l'exportateur prouve, à la satisfaction des autorités compétentes, que la situation prévue par ledit alinéa est due à un cas de force majeure ou à une erreur évidente ou, le cas échéant, qu'elle repose sur des informations correctes relatives à des paiements précédents (...) " ;

12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté qu'à l'occasion des exportations des 23 mai 2008 et 18 juin 2018, la société Saint-Louis Sucre n'a indiqué le taux des restitutions à l'exportation qu'elle demandait qu'à la case 44 des déclarations d'exportation souscrites et non à la case 106 des exemplaires de contrôle T5, en méconnaissance de l'obligation cumulative de forme posée par les dispositions précitées de l'article 8 bis du règlement du 15 avril 1999 ;

13. Considérant, en premier lieu, que la société Saint-Louis Sucre soutient que ce manquement ne saurait donner lieu à restitution dès lors qu'en l'espèce le bureau de douane de sortie du Havre, appliquant l'article 793 bis des dispositions d'application du code des douanes communautaires (DAC) résultant du règlement communautaire 2454/93, a procédé au contrôle physique des marchandises au vu des déclarations d'exportation déposées à Rouen, qui étaient régulières et dont il disposait grâce à un outillage informatique commun, et que les services douaniers eux-mêmes ont indiqué, s'agissant de l'exportation du 23 juin 2008 qui a été contrôlée, que l'absence de la mention prévue sur le formulaire T5 n'avait pas entravé leur contrôle ; que cependant la société ne conteste pas que les exportations litigieuses devaient, en application de la législation communautaire, être accompagnées tout au long de leur parcours de l'exemplaire de contrôle T5 destiné à apporter la preuve qu'elles avaient bien atteint la destination prévue ; qu'ainsi la circonstance, à la supposer établie, que l'analyse de risque du bureau de douane de sortie se soit faite en l'espèce au vu de la seule déclaration d'exportation est sans influence sur l'existence d'une irrégularité dans le dossier documentaire établi par la société ;

14. Considérant, en deuxième lieu, que la société soutient que l'omission de remplir la case 106 du formulaire T5 ne constitue pas une irrégularité au sens de l'article 1 paragraphe 2 du règlement 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes dès lors qu'elle n'a pas porté de préjudice au budget communautaire ; que cependant, d'une part, cet article dispose qu'est " constitutive d'une irrégularité toute violation du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter atteinte au budget général des Communautés ", d'autre part, il résulte de l'exposé des motifs du règlement 159/2008 du 21 février 2008 que l'obligation faite aux exportateurs de mentionner, sur deux documents, le taux prévisible des restitutions demandées vise à permettre aux autorités qui en sont chargées de mieux cibler leurs contrôles afin de les concentrer sur les exportations recevant les aides communautaires les plus importantes ; qu'ainsi et en tout état de cause, l'omission reprochée à la société Saint-Louis Sucre est au nombre des manquements qui, en obérant l'action des services de contrôle, peuvent avoir des conséquences sur le budget communautaire ; qu'elle constitue donc, en tout état de cause, une irrégularité au sens du règlement invoqué ;

15. Considérant, enfin, que la société fait valoir que l'omission qu'elle a commise constituait une " erreur évidente " au sens des dispositions précitées de l'article 51 du règlement 800/1999 et n'aurait donc pas dû donner lieu à la sanction prévue par cet article ; qu'il est constant toutefois que l'article 8 bis prévoit que le taux de restitution doit être porté sur deux documents distincts et que l'article 51 dispose expressément que " lorsqu'il est constaté que le taux de la restitution à l'exportation visé à l'article 8 bis n'a pas été indiqué, le taux sera considéré comme égal à zéro " ; qu'ainsi une omission, même sur un seul des deux documents concernés, n'est pas appréhendée par ce texte comme relevant d'une " erreur évidente " ; que la société fait valoir que, dans son cas, elle l'était puisque, d'une part, elle avait correctement rempli la déclaration d'exportation, d'autre part, le bureau des douanes de Rouen, qui connait bien tant la société exportatrice que le marché du sucre, ne pouvait raisonnablement imaginer qu'elle ne demande pas de restitutions pour les deux exportations litigieuses, enfin, l'administration elle-même, saisie de l'irrégularité du 23 mai 2008, avait dans un premier temps accepté de régulariser la procédure de restitution ; que cependant, dans les circonstances de l'espèce, et compte tenu notamment de la répétition du manquement, il ne résulte pas de l'instruction que FranceAgriMer aurait inexactement apprécié les faits de l'espèce en estimant que les manquements commis tant le 23 mai 2008 que le 18 juin 2008 ne constituaient pas des erreurs évidentes et pouvaient donner lieu à la répétition des restitutions à l'exportation versées ;

16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société Saint-Louis Sucre n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation des titres exécutoires ;

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 14 février 2012 du directeur général de FranceAgriMer :

17. Considérant que la société requérante n'a pas formulé à l'encontre de cette décision, en première instance ou en appel, de moyens distincts de ceux qu'elle a fait valoir à l'encontre des titres exécutoires ; que, pour les motifs précisés aux points 9 à 16 ci-dessus, les conclusions tendant à l'annulation de cette décision doivent donc être rejetées ;

18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société Saint-Louis Sucre n'est fondée à demander l'annulation du jugement du tribunal administratif qu'en tant qu'il déclare irrecevables ses conclusions à l'encontre de la décision du 14 février 2012 du directeur de France AgriMer ; que sa demande tendant à l'annulation de cette décision doit cependant être rejetée ; qu'il en va de même, par voie de conséquence, de ses conclusions tendant à ce que la cour ordonne le remboursement des sommes qu'elle a reversées à l'administration et de ses conclusions tendant à la condamnation de France AgriMer, qui n'est pas la partie perdante, à prendre en charge, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, les frais qu'elle a exposés ;

19. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Saint-Louis Sucre, sur le fondement des mêmes dispositions, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par France AgriMer pour sa défense en appel ;

DÉCIDE

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Paris du 27 novembre 2014 est annulé en tant qu'il statue sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 14 février 2012 du directeur de France AgriMer.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête d'appel de la société Saint-Louis Sucre et sa demande tendant à l'annulation de la décision du 14 février 2012 du directeur de France AgriMer sont rejetés.

Article 3 : La société Saint-Louis Sucre versera une somme de 1 500 euros à France AgriMer en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Saint-Louis Sucre SA et à l'établissement France AgriMer.

Délibéré après l'audience du 2 mars 2017, à laquelle siégeaient :

- Mme Pellissier, présidente de chambre,

- M. Diémert, président-assesseur,

- Mme Amat, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 30 mars 2017.

Le président-assesseur,

S. DIEMERTLa présidente de chambre,

rapporteur

S. PELLISSIERLe greffier,

A. LOUNISLa République mande et ordonne au ministre de l'agriculture en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 15PA00401