| France, Cour administrative d'appel de Paris, 8ème chambre, 19 janvier 2015, 13PA00413

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'Institut d'insertion médico-éducatif (IIME) a demandé au Tribunal administratif de la Polynésie française d'annuler la décision du 6 février 2012 du directeur du travail de la Polynésie française infirmant la décision du 3 janvier 2012 de l'inspecteur du travail autorisant le licenciement de Mme B...C....

Par un jugement n° 1200236 du 30 octobre 2012, le Tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 30 janvier 2013 et 25 mars 2014, l'Institut d'insertion médico-éducatif, représenté par MeA..., demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1200236 du 30 octobre 2012 du Tribunal administratif de Polynésie française ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision du 6 février 2012 du directeur du travail de la Polynésie française ;

3°) de mettre à la charge de la Polynésie française la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;

- le tribunal a fait une appréciation erronée et limitée des motifs du licenciement ;

- c'est à tort que le ministre du travail a considéré qu'un établissement public administratif ne pouvait pas invoquer un motif d'ordre économique à l'appui de la demande de licenciement de Mme C... ;

- aucune discrimination n'a présidé à la décision de licencier Mme C...dès lors, d'une part, que la mesure avait pour objectif de placer l'ensemble des agents fonctionnaires ou non, sous un seul et même régime de congé, d'autre part, que les fonctionnaires ne sont pas dans la même situation que les agents non fonctionnaires de l'administration (personnels ANFA), qu'enfin, la mise en disponibilité de fonctionnaires ne relève pas de l'IIME qui doit seulement donner son avis et en l'occurrence, l'avis défavorable à la demande mise en disponibilité de deux fonctionnaires de l'établissement était postérieur à la décision de modifier le contrat de travail de l'intéressée ;

- le refus de Mme C...d'accepter la modification de son contrat de travail rendue nécessaire par une réorganisation interne en vue de sauvegarder la compétitivité de l'établissement constitue un motif réel et sérieux de licenciement économique, la compétitivité d'un établissement public administratif devant s'entendre en termes de qualité et de continuité du service public ; que la nécessité de réduire le nombre de semaines de congés avait d'ailleurs été rappelé à deux reprises par l'inspection générale de l'administration en 2001 et en 2010 dans l'intérêt du service pour augmenter la durée d'accueil des enfants, et elle était justifiée par le résultat déficitaire de l'IIME ;

- la décision contestée est entachée d'erreur de fait, l'IIME n'étant pas l'unique établissement oeuvrant dans le domaine médico-social en Polynésie française, mais seulement l'unique établissement public oeuvrant dans ce secteur ;

- la procédure préalable au licenciement pour cause économique a été en tous points respectée ;

- la nécessité de réduire le nombre de jours de congé est apparue certes depuis 2001, mais la circonstance que cette mesure n'ait pas été prise dès cette date n'interdit pas de la prendre maintenant, d'autant que la situation de l'institut s'est aggravée ;

- la modification du régime des congés ne relève pas seulement de la gestion de l'institut mais constitue bien une modification d'un élément essentiel du contrat qui nécessite l'accord du salarié ;

- la diminution de la durée des vacances des personnels est en relation directe avec l'augmentation du nombre de jours d'ouverture ;

- le protocole de fin de conflit du 4 mars 2011 est inapplicable, parce qu'il n'est jamais entré en application et qu'il a été signé par une autorité incompétente, seuls le directeur de l'institut ou son conseil d'administration pouvant le signer et non le ministre de la santé ; qu'en tout état de cause, ce protocole n'a jamais été validé par le conseil d'administration de l'institut et il pouvait être dénoncé sans préavis en application de l'article 11 de la délibération du 16 janvier 1991 alors en vigueur ;

- l'inspection du travail a été informée simultanément à la saisine des représentants du personnel et il n'y a donc pas eu méconnaissance de l'article Lp 1226-1 du code du travail.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 septembre 2013 et le 27 mars 2014, Mme C..., représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Institut d'insertion médico-éducatif sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par l'Institut ne sont pas fondés ;

- un établissement public administratif ne peut pas invoquer les dispositions du code du travail dans ses relations avec ses salariés soumis au droit public ;

- le licenciement économique d'un agent de droit public n'est possible qu'en cas de suppression de son emploi, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ;

- le motif du licenciement invoqué ne caractérise pas une difficulté économique sérieuse et n'entre pas dans le champ des dispositions de l'article Lp 1222-1 du code du travail de la Polynésie française ;

- aucune proposition de reclassement de l'intéressée n'a été formulée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 novembre 2013, la Polynésie française, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Institut d'insertion médico-éducatif sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La Polynésie française soutient que :

- un établissement public ne peut invoquer un motif d'ordre économique à l'appui d'une demande de licenciement ;

- la possibilité de mettre en oeuvre une procédure de licenciement pour permettre la sauvegarde de la compétitivité de l'entreprise crée une discrimination dès lors qu'elle ne concerne que les seuls salariés de droit privé ;

- l'établissement requérant n'entre pas dans une logique de marché, il n'est pas concurrentiel et n'entre pas en compétition avec une autre entreprise.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 et la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 ;

- la loi n° 86-845 du 17 juillet 1986 ;

- la convention collective de travail des agents non fonctionnaires de l'administration de la Polynésie française du 10 mai 1968 modifiée ;

- l'arrêté n° 478 CM du 27 avril 1992 relatif à l'organisation, au fonctionnement de l'établissement public territorial dénommé " Institut d'insertion médico-éducatif " ;

- le code du travail de la Polynésie française ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Marino, président assesseur,

- et les conclusions de M. Sorin, rapporteur public.

1. Considérant que l'Institut d'insertion médico-éducatif (IIME) est un établissement public administratif créé par une délibération de l'assemblée territoriale de la Polynésie française du 12 octobre 1989 ; qu'il emploie des agents fonctionnaires ou non titulaires et des agents non fonctionnaires de l'administration (ANFA) de la Polynésie française ; qu'il a pour mission principale de prendre en charge les enfants et les adolescents présentant un handicap mental et/ou des troubles du comportement nécessitant une éducation spéciale ; que suite aux conclusions d'un audit réalisé par l'inspection générale de l'administration de la Polynésie française au cours du 1er semestre 2010 préconisant entre autres mesures de porter la durée d'accueil des enfants à 210 jours par an et de ramener à la durée légale le nombre de semaines de congés annuels accordés aux employés, la direction de cet établissement a réduit le nombre de jours de congés des agents fonctionnaires de dix à cinq semaines par application des règles statutaires et a adressé aux agents non fonctionnaires de l'administration une proposition de modification de leur contrat de travail portant sur une réduction identique ; que MmeC..., agent non fonctionnaire de l'administration, déléguée du personnel, ayant refusé la modification proposée, l'IIME a sollicité l'autorisation de la licencier pour motif économique ; que par une décision du 3 janvier 2012, l'inspecteur du travail a autorisé le licenciement ; que saisi d'un recours hiérarchique, le directeur du travail a infirmé la décision de l'inspecteur du travail par une décision du 6 février 2012 ; que l'IIME fait régulièrement appel du jugement du 30 octobre 2012 par lequel le Tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision précitée du 6 février 2012 ;

2. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la loi du 17 juillet 1986 susvisée, alors en vigueur : " Les conventions et accords collectifs de travail ont pour but de définir les règles suivant lesquelles s'exerce le droit des salariés à la négociation collective, ainsi que l'ensemble de leurs conditions d'emploi et de travail et de leurs garanties sociales dans le cadre d'un champ d'application qui est, et territorial ou local, et professionnel ou interprofessionnel. Le champ d'application est défini en termes d'activités économiques. Lorsqu'un employeur est lié par les clauses d'une convention ou d'un accord collectif de travail, ces clauses s'appliquent aux contrats de travail conclus avec lui, sauf dispositions plus favorables (...) " ; qu'aux termes de l'article 14 de la même loi : " (...) La convention ou l'accord collectif de travail à durée indéterminée peut cesser par la volonté de l'une des parties. La convention ou l'accord prévoit les conditions de sa dénonciation, de sa révision ou de son renouvellement et notamment la durée du préavis de dénonciation. Lorsque la dénonciation émane de la totalité des signataires employeurs ou salariés, la convention ou l'accord continue de produire effet jusqu'à l'entrée en vigueur de la convention ou de l'accord qui lui est substitué ou, à défaut, pendant une durée d'un an à compter de la dénonciation " ;

3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'un protocole de fin de conflit a été signé le 4 mars 2011 pour mettre un terme au mouvement de grève engagé à la suite de la décision de la direction de l'IIME de modifier le régime de congés existant ; qu'en vertu de ce protocole le régime de congé dérogatoire prévu par le règlement intérieur de l'IIME a été maintenu pour l'ensemble du personnel ANFA et fonctionnaire pour l'année 2011 ;

4. Considérant que si ce protocole a été signé par les organisations syndicales représentatives au sein de l'institut et par le ministre de la santé, de l'écologie et de la famille de la Polynésie française, agissant en qualité de président du conseil d'administration de l'IIME, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que ce dernier, qui ne disposait pas d'un pouvoir propre, aurait été habilité pour ce faire par le conseil d'administration de l'institut, conformément aux dispositions de l'article 8 de l'arrêté du conseil des ministres du 27 avril 1992 susvisé ; qu'au contraire, le conseil d'administration a, par une délibération du 24 mars 2011, refusé d'approuver ledit protocole ; qu'ainsi, le président du conseil d'administration n'était pas compétent pour engager l'IIME ; que le protocole du 4 mars 2011 ne saurait dès lors être regardé comme un accord collectif opposable à l'institut ; que, par suite, l'IIME est fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de la Polynésie française a considéré que la diminution des congés aurait conduit Mme C...à perdre un avantage qui lui a été reconnu par le protocole du 4 mars 2011 dont les effets devaient perdurer pendant un an suivant sa dénonciation le 22 juin 2011 et que le directeur du travail était tenu de refuser l'autorisation de licenciement sollicitée ;

5. Considérant toutefois qu'il appartient à la Cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'IIME devant le Tribunal administratif de la Polynésie française ;

6. Considérant qu'aux termes de l'article Lp. 2511-1 du code du travail de la Polynésie française, entré en vigueur à compter du 1er août 2011 : " Ne peut intervenir qu'après l'autorisation de l'inspecteur du travail, le licenciement des salariés suivants : ... 2 Délégué du personnel... " ; qu'aux termes de l'article Lp. 1222-11 du même code : " Constitue un licenciement pour motif économique le licenciement effectué par un employeur pour un ou plusieurs motifs non inhérents à la personne du salarié résultant d'une suppression ou transformation d'emploi ou d'une modification du contrat de travail, consécutives notamment : 1. à des difficultés économiques sérieuses ; / 2. ou à des mutations technologiques ; / 3. ou à des nécessités de réorganisation en vue de sauvegarder la compétitivité de l'entreprise ; / 4. ou à la cessation d'activité de l'entreprise " ;

7. Considérant, d'une part, que les agents non fonctionnaires de l'administration de la Polynésie Française sont des agents de droit privé qui sont soumis, en conséquence, au code du travail de la Polynésie française et, en particulier, aux dispositions de ce code relatives au licenciement économique ; que pour ces agents est notamment de nature à constituer un motif de licenciement économique au sens de l'article Lp. 1222-11 du code, la nécessité pour l'établissement public administratif qui les emploie de préserver la qualité du service public que ce dernier est tenu de rendre à ses usagers compte tenu des contraintes budgétaires existantes ;

8. Considérant, d'autre part, qu'en vertu des dispositions du code précité, le licenciement des salariés légalement investis de fonctions représentatives, qui bénéficient, dans l'intérêt de l'ensemble des travailleurs qu'ils représentent, d'une protection exceptionnelle est subordonné à une autorisation de l'inspecteur du travail dont dépend l'établissement ; que, lorsque le licenciement d'un de ces salariés est envisagé, ce licenciement ne doit pas être en rapport avec les fonctions représentatives normalement exercées ou l'appartenance syndicale de l'intéressé ; que, dans le cas où la demande de licenciement est fondée sur un motif de caractère économique, tenant, au cas d'espèce, à la nécessité dans laquelle se trouve placé un établissement public administratif de préserver la qualité du service public que cet établissement est tenu de rendre à ses usagers compte tenu des contraintes budgétaires existantes, il appartient à l'inspecteur du travail et, le cas échéant, au ministre chargé du travail de rechercher, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si, au cas d'espèce, la situation dudit établissement est de nature à justifier la modification du contrat de travail du salarié, et, en cas de refus de celui-ci, son licenciement pour motif économique ;

9. Considérant que pour demander à l'inspecteur du travail l'autorisation de licencier pour motif économique MmeC..., l'IIME s'est fondé sur les conclusions du rapport d'audit de l'inspection générale de l'administration établi le 21 juin 2010 ; que ce rapport a notamment mis en évidence, d'une part, l'importance pour les enfants accueillis que l'institut respecte la durée minimale d'ouverture des instituts médico-éducatifs fixée à 210 jours par an par un arrêté du 19 août 1983 modifié et, d'autre part, la nécessité de mettre fin au régime dérogatoire de dix semaines de congés annuels dont bénéficiaient l'ensemble des personnels de l'établissement et de faire application du régime de droit commun ; que s'agissant plus particulièrement des ANFA, cette durée est fixée par la convention collective qui les régit à cinq semaines par an, durée au demeurant équivalente à celle des fonctionnaires ; que ce même rapport a indiqué que le régime dérogatoire des congés était d'autant plus critiquable qu'il n'était pas sans influer sur la prise en charge des enfants dont les chances de progresser sont liées fondamentalement à l'intensité, à la qualité et à la régularité de leur prise en charge en établissement ; que les rédacteurs dudit rapport ont également estimé que la révision du régime des congés des seuls ANFA permettrait d'économiser 30 MF CFP qui pourraient ainsi être réaffectés à la prise en charge des enfants alors qu'en 2010, l'institut présentait un déficit de 16,5 MF CFP et que le déficit prévu en 2011 s'élèverait à 48,3 MF CFP et que, dans un contexte de restriction budgétaire générale, il ne pourrait pas être compensé par les subventions du pays ;

10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la nécessité de continuer à assurer la qualité du service public de la prise en charge d'enfants et d'adolescents handicapés compte tenu des contraintes budgétaires existantes justifiaient que l'IIME modifie le régime dérogatoire de congés ; que Mme C...ayant refusé la modification de cet élément essentiel de son contrat de travail, l'IIME est fondé à soutenir que son licenciement pour motif économique était justifié ; qu'il y a lieu, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, d'annuler la décision attaquée du directeur du travail de la Polynésie française ;

11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'IIME, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement des sommes que la Polynésie française et Mme C...demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la Polynésie française une somme de 2 000 euros à verser à l'IIME sur le fondement des mêmes dispositions ;

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1200236 du 30 octobre 2012 du Tribunal administratif de la Polynésie française et la décision en date du 6 février 2012 du directeur du travail de la Polynésie française sont annulés.

Article 2 : La Polynésie française versera à l'Institut d'insertion médico-éducatif une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la Polynésie française et de Mme C...présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'Institut d'insertion médico-éducatif (IIME), à la Polynésie française et à Mme B...C....

Délibéré après l'audience du 24 novembre 2014, à laquelle siégeaient :

- M. Lapouzade, président de chambre,

- M. Marino, président assesseur,

- Mme Bernard, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 19 janvier 2015.

Le rapporteur,

Y. MARINOLe président,

J. LAPOUZADE

Le greffier,

L. BARRIERELa République mande et ordonne au haut-commissaire en Polynésie française en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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