| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 5ème chambre, 24 juin 2025, 23NT02635

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... F... et Mme A... D... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 4 décembre 2019 par lequel le maire de Trébeurden (Côtes-d'Armor) ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par M. B... E... pour l'extension d'une maison d'habitation située 8 rue des Hortensias.

Par un jugement n° 2004807 du 3 juillet 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 4 septembre 2023 et 16 avril 2025, ce dernier n'ayant pas été communiqué, Mme A... D..., représentée par Me Versini-Campinchi, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 3 juillet 2023 du tribunal administratif de Rennes ;

2°) d'annuler l'arrêté du 4 décembre 2019 du maire de Trébeurden ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Trébeurden la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a intérêt à agir notamment en sa qualité de voisine immédiate du projet ;

- en méconnaissance des articles R. 431-35 et R. 431-26 du code de l'urbanisme le dossier de demande était incomplet et ses insuffisances ont eu une incidence sur la décision contestée ;

- la décision procède d'une fraude dès lors que le dossier de demande a été délibérément truqué ;

- les dispositions de l'article UA 10 du plan local d'urbanisme sont méconnues dès lors que le projet ne respecte pas les caractéristiques architecturales de la rue s'agissant de sa volumétrie et de son insertion dans l'environnement et qu'il autorise une toiture terrasse d'une superficie supérieure à 25 % de l'emprise au sol de la construction.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 septembre 2023, la commune de Trébeurden, représentée par Me Lahalle, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de Mme D... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la demande de première instance était irrecevable car tardive ;

- les moyens soulevés par Mme D... ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Rivas,

- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,

- les observations de Me Bourret, substituant Me Versini-Campinchi, représentant Mme D..., et de Me Vautier, substituant Me Lahalle, représentant la commune de Trébeurden.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 4 décembre 2019, le maire de Trébeurden (Côtes-d'Armor) ne s'est pas opposé à la déclaration préalable déposée par M. E... pour l'extension de sa maison située 8 rue des Hortensias, en zone urbaine au plan local d'urbanisme communal, après démolition du garage existant de 13,60 m² et création de 25,90 m² de surface de plancher. Mme F... et Mme D..., propriétaires de la maison voisine située 10 rue des Hortensias, ont formé un recours gracieux contre cette décision qui a été rejeté implicitement par le maire de Trébeurden. Par un jugement du 3 juillet 2023, dont Mme D... relève seule appel, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande d'annulation de cet arrêté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance par la commune :

2. Aux termes de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme : " Le délai de recours contentieux à l'encontre (...) d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir court à l'égard des tiers à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l'article R. 424-15. ". Aux termes de l'article R. 424-15 du même code : " Mention du permis explicite ou tacite ou de la déclaration préalable doit être affichée sur le terrain, de manière visible de l'extérieur, par les soins de son bénéficiaire, dès la notification de l'arrêté (...) et pendant toute la durée du chantier. (...) / Un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme règle le contenu et les formes de l'affichage. ". Aux termes de l'article A 424-17 de ce code : " Le panneau d'affichage comprend la mention suivante : / " Droit de recours : / " Le délai de recours contentieux est de deux mois à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain du présent panneau (art. R. 600-2 du code de l'urbanisme). (...) " ".

3. Il résulte de ces dispositions que l'affichage continu et régulier sur le terrain de l'autorisation d'urbanisme enclenche le délai de deux mois de recours contentieux des tiers à son encontre. S'il incombe au bénéficiaire d'un permis de construire de justifier qu'il a bien rempli les formalités d'affichage prescrites par ces dispositions, le juge doit apprécier la conformité de l'affichage en examinant l'ensemble des pièces qui figure au dossier qui lui est soumis.

4. Pour établir l'existence et l'affichage continu sur le terrain dans les conditions précitées de l'arrêté contesté du 4 décembre 2019 du maire de Trébeurden, la commune se prévaut d'une attestation du 10 décembre 2020 d'un parent de M. E..., bénéficiaire de l'autorisation, indiquant qu'il a procédé à cet affichage à compter du 7 février 2020 et que depuis lors il est passé régulièrement devant la maison pour s'assurer de son maintien. A l'appui de cette attestation, l'intéressé a produit une photographie de cet affichage prise avec son téléphone mobile, ainsi que trois autres photographies qu'il aurait prises ultérieurement. La commune a également produit deux attestations établies en décembre 2020 par des voisins indiquant avoir vu ce panneau, pour l'une, au début de l'année 2020, et pour l'autre, à compter de février 2020. Toutefois, compte tenu des possibilités techniques de modifier les métadonnées numériques figurant sur une photographie prise par téléphone mobile, de l'imprécision des attestations sur la continuité de l'affichage sur le terrain, et enfin de l'incertitude sur les mentions portées sur ce panneau, dont celles imparties par l'application combinée des articles R. 424-15 et A 424-17 du code de l'urbanisme, la date de début de l'affichage sur le terrain de l'autorisation accordée le 4 décembre 2019, sa continuité et sa complétude ne sont pas établies par le bénéficiaire de l'autorisation. Par suite, la demande de Mme D... enregistrée au greffe du tribunal administratif de Rennes le 2 novembre 2020, précédée d'un recours gracieux que la commune indique avoir reçu le 17 septembre 2020, n'était pas tardive. En conséquence, le moyen soulevé par la commune tiré de l'irrecevabilité de la demande de première instance doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité de l'autorisation délivrée par le maire de Trébeurden à M. E... :

5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-35 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " La déclaration préalable précise : / (...) b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; / c) La nature des travaux ou du changement de destination ; / d) S'il y a lieu, la surface de plancher et la destination et la sous-destination des constructions projetées définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; (...) / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ". Aux termes de l'article R. 431-36 du même code dans sa rédaction alors applicable : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; (...). (...). / Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public ou que ce projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ". Et aux termes de l'article R. 431-10 de ce code : " Le projet architectural comprend également : / (...) c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse. ".

6. La circonstance que le dossier de déclaration préalable ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation qui a été accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

7. Il ressort des pièces du dossier que le dossier de déclaration préalable déposé par M. E... comprend notamment une représentation de la construction faisant apparaitre les modifications envisagées, un document graphique permettant au maire d'apprécier son insertion par rapport aux constructions proches, une photographie permettant de situer le terrain dans son environnement ainsi qu'une coupe paysagère représentant les volumes des constructions voisines. Ces documents font apparaitre l'existence des maisons voisines, leurs localisations et leurs proportions, dont celle de Mme D..., ainsi que la végétation existante alors même que celle-ci ne serait pas exactement celle existante à la date de la décision contestée. Si une seule photographie a été présentée à l'appui de cette demande, et que les caractéristiques architecturales de la maison de Mme D..., qui n'est pas protégée, n'ont pas été représentées, l'angle de vue choisi et les autres éléments précités présentés permettaient au maire de Trébeurden de se prononcer sur cette demande sans que son appréciation soit faussée sur l'insertion du projet dans le site. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.

8. En deuxième lieu, lorsque l'autorité saisie d'une demande d'autorisation de construire vient à disposer, au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une mesure d'instruction lui permettant de les recueillir, d'informations de nature à établir son caractère frauduleux, il lui revient de refuser la demande pour ce motif. La fraude, dont le juge de l'excès de pouvoir apprécie l'existence à la date de l'autorisation d'urbanisme, est caractérisée lorsqu'il ressort des pièces du dossier, y compris le cas échéant au vu d'éléments dont l'administration n'avait pas connaissance à cette date, que le pétitionnaire a eu l'intention de tromper l'administration ou s'est livré à des manœuvres en vue d'obtenir un permis indu.

9. Il est soutenu que le dossier de déclaration préalable présentait un caractère frauduleux dès lors que l'écran végétal représenté sur la photographie de l'existant, situé entre le terrain d'assiette du projet et la propriété de Mme D..., n'est plus celui existant depuis 2016 du fait d'un élagage par cette dernière de la végétation présente sur son terrain. Il est exposé que cette photographie, datant en réalité de 2013, a été retouchée sur la couleur des huisseries. Toutefois, cette seule circonstance n'établit pas la fraude alléguée alors que ces arbres, implantés du reste hors du terrain d'assiette du projet, restaient présents à la date de la demande et que cette circonstance ne caractérise pas à elle seule l'intention de tromper l'administration ou une manœuvre afin d'obtenir indument l'autorisation sollicitée. Dans ces conditions, la déclaration préalable litigieuse ne peut être regardée comme entachée de fraude.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article UA 10 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'aspect extérieur des constructions et l'aménagement de leurs abords : " En annexe 5 figurent des recommandations pour une bonne intégration du bâti dans son environnement naturel et urbain (...) / A - En zone UA : / Les constructions, bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, ne doivent pas porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, du fait de leur situation, de leur architecture, de leurs dimensions ou de l'aspect extérieur. / La création architecturale, la qualité des constructions, leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant, le respect des paysages naturels ou urbains, ainsi que du patrimoine sont d'intérêt public. / Le respect de cet intérêt relève de la compétence du concepteur, de la volonté du maître d'ouvrage et de la responsabilité de l'autorité habilitée à délivrer les permis de construire et autres autorisations d'occupation et d'utilisation du sol. / 1. Volumétrie : / L'implantation et le volume général des constructions ou ouvrages à modifier ou à édifier devront être traités en relation avec le site dans lequel ils s'inscrivent, qu'il soit naturel ou urbain. / Construction traditionnelle : / (...) Les toitures terrasses ne peuvent être autorisées que pour une partie de la construction et si elles s'intègrent dans le site qu'il soit naturel ou urbain. Dans ce cas, elles ne peuvent dépasser le quart de l'emprise au sol de la construction / Construction moderne : / Les toitures terrasses ou autres toitures sont autorisées (...) Leur usage pourra être imposé lorsque la sauvegarde de la vue vers des éléments du grand paysage (vue sur la mer, un boisement,) depuis un espace public le nécessite. (...) / 2. Aspect extérieur : / Les couleurs et matériaux de parement (pierres, enduits, bardages...) et des peintures extérieures devront s'harmoniser entre elles et ne pas porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants. / L'extension sans relation esthétique avec le bâtiment principal est interdite. / (...). ". L'annexe 5 du plan local d'urbanisme, intitulée " complément aux articles 10 " précise, pour " les constructions nouvelles d'expression contemporaine ", que " (...) les extensions de bâtiments traditionnels (...) peuvent se référer à l'architecture contemporaine. Celle-ci participe à l'évolution normale de la culture et des modes de vie, ainsi qu'à celle des paysages communaux. De ce fait, ces bâtiments devront attacher le même soin à leur insertion soignée dans l'environnement naturel et bâti que ceux qui se réfèrent à une architecture traditionnelle. ".

11. Il résulte de ces dispositions de l'article UA 10 du règlement du plan local d'urbanisme de Trébeurden que pour les constructions traditionnelles existantes, les toitures terrasses sont possibles, pour une partie de la construction, et notamment à l'occasion d'extensions, mais sous différentes réserves, dont celle de ne pouvoir dépasser le quart de l'emprise au sol de la construction.

12. Il ressort des pièces du dossier que l'autorisation contestée permet la réalisation, en remplacement d'un garage à toit plat d'un seul niveau dont la démolition est autorisée, d'un nouveau garage surmonté d'un étage et coiffé d'un toit plat, ou toit terrasse, en casquette, d'expression contemporaine. La maison d'habitation préexistante à laquelle cette extension s'adosse se présente pour sa part comme une construction traditionnelle recouverte d'une toiture à double pente en ardoises, assortie sur sa partie principale et centrale de modénatures autour de ses ouvertures, à ses angles, ainsi qu'en bordure de sa toiture. Or, s'il résulte de l'article UA 10 précité que pour les constructions traditionnelles existantes, les toitures terrasses sont possibles pour une partie de la construction, cette possibilité est soumise à différentes réserves, dont celle de ne pouvoir dépasser le quart de l'emprise au sol de la construction. Si l'annexe 5 précitée au même règlement du plan local d'urbanisme, destinée à compléter les articles 10 de ce règlement, précise que les extensions de bâtiments traditionnels présentant la forme de constructions nouvelles d'expression contemporaine sont possibles, elle ne déroge pas à la règle de surface maximale prévue par l'article UA 10. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et il n'est pas contesté en défense, que le projet autorisé comporte un toit terrasse qui dépasse significativement la limite du quart de l'emprise au sol de la construction existante. Dans ces conditions, l'autorisation contestée méconnait, sur ce point, les dispositions de l'article UA 10 du règlement du plan local d'urbanisme de Trébeurden.

13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 4 décembre 2019 par lequel maire de Trébeurden ne s'est pas opposé à l'extension d'une maison d'habitation sollicitée par M. E... sur un terrain situé 8 rue des Hortensias, en tant qu'il méconnait les règles régissant la surface des constructions disposant d'un toit terrasse.

Sur l'application des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de justice administrative :

14. Aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l'autorisation pourra en demander la régularisation, même après l'achèvement des travaux. Le refus par le juge de faire droit à une demande d'annulation partielle est motivé. ". Aux termes de l'article L. 600- 5-1 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis (...) d'aménager, (...) estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. ".

15. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires, que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme dont l'annulation est demandée, sont susceptibles d'être régularisés, le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation. Il invite au préalable les parties à présenter leurs observations sur la possibilité de régulariser le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme. Le juge n'est toutefois pas tenu de surseoir à statuer, d'une part, si les conditions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme sont réunies et qu'il fait le choix d'y recourir, d'autre part, si le bénéficiaire de l'autorisation lui a indiqué qu'il ne souhaitait pas bénéficier d'une mesure de régularisation. Un vice entachant le bien-fondé de l'autorisation d'urbanisme est susceptible d'être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l'économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n'implique pas d'apporter à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même.

16. Ainsi qu'il a été exposé au point 12, l'arrêté du 4 décembre 2019 du maire de Trébeurden est entaché d'un vice, tiré de la méconnaissance de l'article UA 10 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Trébeurden régissant la surface maximale des toitures terrasses des constructions traditionnelles, qui affecte une partie identifiable du projet et est susceptible de faire l'objet d'une mesure de régularisation. Celle-ci n'implique pas nécessairement, en l'état des pièces au dossier, d'apporter au projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même. Il y a lieu dès lors, d'annuler, dans cette mesure, l'arrêté du 4 décembre 2019 du maire de Trébeurden.

Sur les frais d'instance :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par la commune de Trébeurden. En revanche, il convient, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière, sur le fondement des mêmes dispositions, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme D....

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 4 décembre 2019 du maire de Trébeurden ne s'opposant pas aux travaux déclarés par M. E... est annulé en tant qu'il autorise la réalisation d'une toiture terrasse en méconnaissance de l'article UA 10 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Trébeurden régissant la surface maximale de ce type de toiture.

Article 2 : Le jugement n° 2004807 du 3 juillet 2023 du tribunal administratif de Rennes est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er du présent arrêt.

Article 3 : La commune de Trébeurden versera à Mme A... D... la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de la commune de Tréberden présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... D..., à la commune de Trébeurden et à M. B... E....

Une copie en sera adressée au procureur de la République près du tribunal judiciaire de Saint-Brieuc en application des dispositions de l'article R. 751-11 du code de justice administrative.

Délibéré après l'audience du 5 juin 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Degommier, président de chambre,

- M. Rivas, président assesseur,

- Mme Ody, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juin 2025.

Le rapporteur,

C. RIVAS

Le président,

S. DEGOMMIER

La greffière,

S. PIERODÉ

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 23NT02635