Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du maire de Séné du 11 décembre 2019 lui refusant la délivrance d'un permis de construire une maison individuelle sur une parcelle cadastrée ZH 90 située rue Ker Michot ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Par un jugement n° 2004028 du 9 décembre 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 février 2023 et 6 octobre 2023, M. B..., représenté par Me Dubreuil, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 9 décembre 2022 du tribunal administratif de Rennes ;
2°) d'annuler l'arrêté du maire de Séné du 11 décembre 2019 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Séné la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dès lors que le projet de construction se situe dans un village ;
- l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme dès lors que le projet de construction est une simple opération de construction et non une extension de l'urbanisation.
Par un mémoire en défense enregistré le 21 mars 2023, la commune de Séné, représentée par Me Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B... une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 18 avril 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 6 mai 2024.
Par un courrier du 27 mai 2025, les parties ont été informées en application des dispositions de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative que la cour était susceptible de prononcer d'office une injonction au maire de Séné, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de délivrer à M. B... le permis de construire sollicité.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Ody,
- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,
- les observations de Me Dubreuil, représentant M. B..., et celles de Me Rouxel, substituant Me Coudray, représentant la commune de Séné.
Considérant ce qui suit :
1. Par un jugement n° 2004028 du 9 décembre 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande de M. B... tendant à l'annulation de l'arrêté du 11 décembre 2019 par lequel le maire de Séné a refusé de lui délivrer un permis de construire une maison individuelle sur une parcelle cadastrée section ZH n° 90 située rue Ker Michot. M. B... relève appel de ce jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme
2. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : "L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants./ Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ". Le III de l'article 42 de la même loi prévoit que : " Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ". Le V du même article précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ". La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et la présente demande de permis d'aménager ayant été déposée le 19 juillet 2019, les dispositions du V citées au point 2 sont applicables en l'espèce.
3. D'une part, il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce, que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, en continuité avec les agglomérations et les villages existants. Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions.
4. D'autre part, le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, de densifier l'urbanisation, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Il ressort des dispositions de ce 2e alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les secteurs déjà urbanisés qu'elles mentionnent se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. Par ailleurs, le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique autorise, par anticipation, jusqu'au 31 décembre 2021 et sous réserve de l'accord de l'Etat, les constructions qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs déjà urbanisés non encore identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme.
5. Il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec l'article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. Le respect du principe de continuité posé par l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme s'apprécie en resituant le terrain d'assiette du projet dans l'ensemble de son environnement, sans s'en tenir aux constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain.
6. Pour refuser le permis de construire sollicité par arrêté du 11 novembre 2019, le maire de Séné s'est fondé sur un premier motif tiré de ce que le projet litigieux situé au lieu-dit Michotte n'était pas situé en continuité d'une agglomération, d'un village ou d'un secteur déjà urbanisé au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.
7. Il ressort des pièces du dossier que le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de Vannes Agglomération, approuvé par délibération du 15 décembre 2016 et applicable au litige, définit la notion de village, au sens de la loi Littoral, au regard de plusieurs critères que sont la présence d'un noyau et d'une trame urbaine traditionnelle ou hiérarchisée, la présence d'un nombre suffisant de constructions hérité de la centralité passée du site, caractérisées par une densité significative et la présence d'équipements et de lieux de vie traduisant une fonctionnalité passée. Le document d'orientations et d'objectifs précise qu'il n'est pas exclu que puissent exister, en dehors des agglomérations et des villages identifiés à l'échelle du schéma de cohérence territoriale, d'autres ensembles déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions. Pour autant, le document d'orientations et d'objectifs prévoit que, dans ces ensembles déjà urbanisés identifiés à l'échelle communale, seule une densification est permise, afin de ne pas contribuer à l'étalement urbain.
8. Il ressort des pièces du dossier que le document d'orientations et d'objectifs du SCOT n'identifie pas le lieu-dit Michotte comme constituant une agglomération ou un village au sens de la loi Littoral. Toutefois, il ressort des documents cartographiques et des photographies aériennes produits que le lieu-dit comprend une cinquantaine de constructions densément implantées sans discontinuité le long d'un réseau de voies de circulation et présente un cœur ancien de constructions. De plus, les deux ensembles de constructions constituant ce lieu-dit sont desservis par un même axe de circulation et sont reliés par une parcelle bâtie, jouxtant au demeurant le terrain d'assiette du projet contesté. Compte tenu de ces caractéristiques, le lieu-dit Michotte présente un nombre et une densité significatifs de constructions permettant de le regarder comme un village au sens des dispositions précitées notamment en tenant compte des dispositions du SCOT Vannes Agglomération, dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elles seraient incompatibles avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, le projet contesté, qui porte sur la construction d'une maison individuelle d'une surface de plancher de 129,98 m2, s'implante en continuité de ce village. Il suit de là que le maire de Séné a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme en refusant la délivrance du permis de construire demandé au motif que le projet ne se situait pas en continuité d'un village au sens de la loi Littoral.
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme
9. Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. / En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Le plan local d'urbanisme respecte les dispositions de cet accord. (...) ".
10. Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d'espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et le rivage. L'objectif d'urbanisation limitée visé par les dispositions précitées implique que soit retenu dans sa totalité, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Si le critère de covisibilité est à prendre en compte pour la définition d'un tel espace proche du rivage, il n'implique donc pas que chacune des parcelles situées au sein de l'espace ainsi qualifié soit situé en covisibilité de la mer, dès lors que ces parcelles ne peuvent être séparées de l'ensemble cohérent dont elles font partie.
11. De plus, il résulte des dispositions citées au point 9 qu'une opération conduisant à étendre l'urbanisation d'un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est, d'une part, de caractère limité, et, d'autre part, justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme selon les critères qu'elles énumèrent. Cependant, une opération qu'il est projeté de réaliser en agglomération ou, de manière générale, dans des espaces déjà urbanisés ne peut être regardée comme une "extension de l'urbanisation" que si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l'urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d'un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions. En revanche, la seule réalisation dans un quartier urbain d'un ou plusieurs bâtiments qui est une simple opération de construction ne peut être regardée comme constituant une extension au sens de la loi.
12. Pour refuser le permis de construire d'une maison individuelle d'habitation d'une surface de 129,98 m2 sur une parcelle de 842 m2 au lieu-dit Michotte par l'arrêté du 11 novembre 2019 contesté, le maire de Séné s'est fondé sur un second motif tiré de ce que le lieu-dit Michotte était situé dans un espace proche du rivage en application des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme.
13. Il ressort des pièces du dossier que le lieu-dit Michotte et la parcelle d'assiette du projet en litige se situent à environ 400 mètres du rivage et, compte tenu de la topographie des lieux, le rivage est visible depuis plusieurs parcelles de ce secteur, dont il est séparé par un vaste espace naturel, identifié comme faisant partie des espaces présumés remarquables par le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale alors applicable. Dans ces conditions, la parcelle d'assiette du projet se situe en espace proche du rivage de la commune de Séné. Par ailleurs, le projet contesté porte sur la construction d'une maison individuelle d'habitation d'une surface de plancher de près de 130 m² et constitue une simple opération de construction et non une extension de l'urbanisation. Par suite, le projet contesté ne méconnaît pas les dispositions précitées de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme.
14. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant est fondé à soutenir que c'est à tort que, par ce jugement, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du maire de Séné du 11 novembre 2019.
Sur l'application des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative :
15. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Lorsque le juge annule un refus d'autorisation après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.
16. Aucun motif invoqué par la commune, tant dans sa décision initiale, qu'à l'occasion de la présente instance, n'est de nature à justifier la décision de refus opposée s'agissant de la construction de la maison individuelle. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction qu'un motif que l'administration n'a pas relevé ou qu'un changement dans la situation de droit ou de fait du projet en litige ferait obstacle à la délivrance du permis de construire sollicité dans cette mesure, le cas échéant assorti de prescriptions. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Séné de délivrer à M. B... le permis de construire sollicité pour la construction d'une maison individuelle sur la parcelle ZH 90, située rue Ker Michot, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Sur les frais liés au litige :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. B..., qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Séné demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Séné le versement à M. B... de la somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais.
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 2004028 du 9 décembre 2022 du tribunal administratif de Rennes et l'arrêté du maire de Séné du 11 décembre 2019 lui refusant la délivrance d'un permis de construire une maison individuelle sur la parcelle cadastrée section ZH n° 90 située rue Ker Michot sont annulés.
Article 2 : Il est enjoint au maire de Séné de délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 3 : La commune de Séné versera à M. B... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Séné au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Séné.
Délibéré après l'audience du 5 juin 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Degommier, président de chambre,
- M. Rivas, président assesseur,
- Mme Ody, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juin 2025.
La rapporteure,
C. ODY
Le président,
S. DEGOMMIER
La greffière,
S. PIERODÉ La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N° 23NT003732
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