France, Cour administrative d'appel de NANTES, 5ème chambre, 27 mai 2025, 23NT01917

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Dans l'instance n° 2002466, M. et Mme J... et K... I... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil communautaire du Pays de Landerneau Daoulas a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal et d'enjoindre à la communauté de communes du Pays de Landerneau Daoulas de procéder au reclassement de la parcelle cadastrée section AI n° 34 à Logonna-Daoulas en zone UHc.

Dans l'instance n° 2002715, M. et Mme H... et E... C... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil communautaire du Pays de Landerneau Daoulas a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal et d'enjoindre à la communauté de communes du Pays de Landerneau Daoulas de procéder au reclassement des parcelles cadastrées section AD nos 189 et 190 à l'Hôpital-Camfrout en zone UHc.

Dans l'instance n° 2003092, M. S... O... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil communautaire du Pays de Landerneau Daoulas a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal et d'enjoindre à la communauté de communes du Pays de Landerneau Daoulas de procéder au reclassement de la parcelle cadastrée section AD n° 191 à l'Hôpital-Camfrout en zone UHc.

Dans l'instance n° 2003192, Mme T... R... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil communautaire du Pays de Landerneau Daoulas a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal et d'enjoindre à la communauté de communes du Pays de Landerneau Daoulas de procéder au reclassement des parcelles cadastrées section AD nos 57 et 59 à Loperhet en zone UHc.

Dans l'instance n° 2003210, M. A... G... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil communautaire du Pays de Landerneau Daoulas a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal.

Dans l'instance n° 2003221, M. F... B... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil communautaire du Pays de Landerneau Daoulas a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal et d'enjoindre à la communauté de communes du Pays de Landerneau Daoulas de procéder à la suppression de l'emplacement réservé n° 16 prévu sur la parcelle cadastrée section AH n° 452 à Landerneau.

Dans l'instance n° 2005739, M. N... M... et Mme Q... L... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil communautaire du Pays de Landerneau Daoulas a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal, ou, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle identifie un cheminement doux à conserver au titre de l'article L. 151-38 du code de l'urbanisme dans le secteur de Penn Al Leurgueur et qu'elle identifie un espace boisé classé sur les parcelles cadastrées section BH nos 57 et 62 à Logonna-Daoulas.

Dans l'instance n° 2101858, M. P... D... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes du Pays de Landerneau Daoulas a rejeté sa demande tendant à l'abrogation partielle de la délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil communautaire du Pays de Landerneau Daoulas a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal et à ce que cette abrogation partielle et les modifications du règlement graphique de ce plan qu'elle implique soient inscrites à l'ordre du jour du prochain conseil communautaire et d'enjoindre au président de la communauté de communes du Pays de Landerneau Daoulas d'inscrire à l'ordre du jour du prochain conseil communautaire, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 200 euros par jour de retard, l'abrogation partielle du règlement graphique du plan local d'urbanisme intercommunal en tant qu'il ne classe pas l'intégralité de l'espace boisé ceinturant l'île de Tibidy à l'Hôpital-Camfrout en espace boisé classé, l'abrogation partielle du même règlement graphique en tant qu'il réduit les espaces boisés classés identifiés en y faisant apparaître des chemins qui n'existent pas, ainsi que la modification du même règlement graphique afin, d'une part, qu'il classe l'intégralité des boisements de l'Île de Tibidy en espace boisé classé en application de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme, et d'autre part, qu'il fasse disparaître les chemins matérialisés dans les espaces boisés classés d'ores et déjà identifiés.

Par un jugement nos 2002466, 2002715, 2003092, 2003192, 2003210, 2003221, 2005739, 2101858 du 2 mai 2023, joignant ces huit instances, le tribunal administratif de Rennes a, en son article 1er, donné acte à M. G... du désistement de son instance n° 2003210 ; en son article 2, rejeté les requêtes nos 2002466, 2002715, 2003092, 2003192 et 2005739 ; en son article 3, annulé la délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays de Landerneau-Daoulas a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal en tant seulement que ce plan prévoit un emplacement réservé n° 16 sur la parcelle cadastrée section AH n° 452 à Landerneau ; en son article 4, annulé la décision implicite rejetant la demande de M. D... du 19 décembre 2020 tendant à l'abrogation partielle de la délibération du 28 février approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du Pays des Abers ; en son article 5, enjoint au président du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays de Landerneau-Daoulas d'inscrire à l'ordre du jour du conseil communautaire la question de l'abrogation de la délibération du

28 février 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal en tant que ce plan n'identifie pas, au titre de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme, l'ensemble cohérent des boisements les plus significatifs de la communauté de communes du Pays de Landerneau-Daoulas situés sur l'île de Tibidy à l'Hôpital-Camfrout, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement ; en ses articles 6 à 12 réglé les demandes présentées au titre des frais d'instance ; en son article 13, rejeté le surplus des parties dans l'ensemble des instances.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 juin et 21 décembre 2023 (ce dernier n'ayant pas été communiqué), sous le n° 23NT01917, Mme T... R..., représentée par Me Vallantin, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes en tant qu'il a rejeté sa demande enregistrée sous le n° 2003192 et a mis à sa charge une somme de 1 000 euros au titre des frais d'instance ;

2°) d'annuler la délibération du 28 février 2020 du conseil communautaire du Pays de Landerneau Daoulas approuvant son plan local d'urbanisme intercommunal ;

3°) d'enjoindre à la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas de procéder au reclassement en zone UHc des parcelles cadastrées section A nos 57 et 59, dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le plan local d'urbanisme intercommunal contesté méconnaît l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ; le classement en zone naturelle de ses parcelles cadastrées section A nos 57 et 59 situées au lieu-dit Menguen, sur le territoire de la commune de Loperhet, n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables ;

- le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest méconnaît le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ; il n'identifie pas le secteur de Menguen en tant que secteur déjà urbanisé ; l'illégalité du schéma de cohérence territoriale a pour conséquence de rendre la loi Littoral directement applicable au plan local d'urbanisme intercommunal et le classement en zone naturelle du secteur de Menguen est contraire aux dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- le classement en zone naturelle de ses parcelles A 57 et A 59 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 151-24 du code de l'urbanisme ;

- la délibération contestée est entachée de vices de procédure ; des modifications ont été apportées au projet de plan local d'urbanisme intercommunal alors qu'elles ne procèdent pas de l'enquête publique ; l'évaluation environnementale du rapport de présentation est insuffisante et méconnait les articles L. 414-4 et R. 414-23 du code de l'environnement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 novembre 2023, la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas, représentée par le cabinet d'avocats Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Mme R... le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens invoqués par la requérante n'est fondé.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 juin et 21 décembre 2023 (ce dernier n'ayant pas été communiqué), sous le n° 23NT01918, M. et Mme H... et E... C..., représentés par Me Vallantin, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes en tant qu'il a rejeté sa demande enregistrée sous le n° 2002715 ;

2°) d'annuler la délibération du 28 février 2020 du conseil communautaire du Pays de Landerneau Daoulas approuvant son plan local d'urbanisme intercommunal ;

3°) d'enjoindre à la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas de procéder au reclassement en zone UHc des parcelles cadastrées section AD nos 189 et 190, dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le plan local d'urbanisme intercommunal contesté méconnaît l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ; le classement en zone naturelle de leurs parcelles cadastrées section AD n°s 189 et 190 situées au lieu-dit Kerascoët, sur le territoire de la commune de L'Hôpital-Camfrout, n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables ; le classement d'un secteur en zone 2AUH en extension de l'urbanisation de ce lieu-dit n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables ;

- le classement en zone N et NS de leurs parcelles est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 novembre 2023, la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas, représentée par le cabinet d'avocats Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de M. et Mme C... le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens invoqués par les requérants n'est fondé.

III - Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 juin et 21 décembre 2023 (ce dernier n'ayant pas été communiqué), sous le n° 23NT01932, M. S... O..., représenté par Me Vallantin, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes en tant qu'il a rejeté sa demande enregistrée sous le n° 2003092 ;

2°) d'annuler la délibération du 28 février 2020 du conseil communautaire du Pays de Landerneau Daoulas approuvant son plan local d'urbanisme intercommunal ;

3°) d'enjoindre à la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas de procéder au reclassement en zone UHc de la parcelle cadastrée section AD n° 191, dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le plan local d'urbanisme intercommunal contesté méconnaît l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ; le classement en zone naturelle de leurs parcelles cadastrées section AD n° 191 située au lieu-dit Kerascoët, sur le territoire de la commune de L'Hôpital-Camfrout, n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables ; le classement d'un secteur en zone 2AUH en extension de l'urbanisation de ce lieu-dit n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables ;

- le classement en zone N et NS de sa parcelle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 novembre 2023, la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas, représentée par le cabinet d'avocats Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de M. O... le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens invoqués par le requérant n'est fondé.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ody,

- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,

- les observations de Me Halna du Fretay substituant Me Vallantin, pour les requérants et de Me Tremouilles pour la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau-Daoulas.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays de Landerneau-Daoulas, devenue communauté d'agglomération en 2022, a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal par une délibération du 28 février 2020. Par un jugement n°s 2002466, 2002715, 2003092, 2003192, 2003210, 2003221, 2005739, 2101858 du 2 mai 2023, joignant ces huit instances, le tribunal administratif de Rennes a, en son article 1er, donné acte à M. G... du désistement de son instance n° 2003210 ; en son article 2, rejeté les requêtes nos 2002466, 2002715, 2003092, 2003192 et 2005739 ; en son article 3, annulé la délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays de Landerneau-Daoulas a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal en tant seulement que ce plan prévoit un emplacement réservé n° 16 sur la parcelle cadastrée section AH n° 452 à Landerneau ; en son article 4, annulé la décision implicite rejetant la demande de M. D... du 19 décembre 2020 tendant à l'abrogation partielle de la délibération du 28 février approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du Pays des Abers ; en son article 5, enjoint au président du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays de Landerneau-Daoulas d'inscrire à l'ordre du jour du conseil communautaire la question de l'abrogation de la délibération du 28 février 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal en tant que ce plan n'identifie pas, au titre de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme, l'ensemble cohérent des boisements les plus significatifs de la communauté de communes du Pays de Landerneau-Daoulas situés sur l'île de Tibidy à l'Hôpital-Camfrout, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement ; en ses articles 6 à 12 réglé les demandes présentées au titre des frais d'instance ; en son article 13, rejeté le surplus des parties dans l'ensemble des instances. Par trois requêtes, enregistrées sous les n°s 23NT01917, 23NT01918, 23NT01932, Mme R..., M. et Mme C... et M. O... relèvent appel de l'article 2 de ce jugement en tant qu'il a rejeté leurs demandes respectives n°s 2003192, 2002715 et 2003092 et s'agissant de Mme R... en ce qu'il a mis à sa charge une somme de 1 000 euros au titre des frais d'instance.

2. Les trois requêtes susvisées sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. " Aux termes de l'article L. 153-21 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ".

4. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

5. La délibération du 28 février 2020 contestée comprend une annexe 1 sous la forme d'un tableau énumérant clairement et selon les parties du plan local d'urbanisme intercommunal les modifications apportées après l'enquête publique, qui s'est tenue du 20 août au 30 septembre 2019, ainsi que l'origine de ces modifications. Il ressort de cette annexe et des conclusions de la commission d'enquête qu'ont été évoquées, au cours de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal et plus particulièrement au cours de l'enquête publique, l'adoption de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite " loi ELAN ", et la procédure engagée en vue de la modification du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest, approuvé le 19 décembre 2018, afin de prendre en compte l'adoption de la loi ELAN. Dans ses conclusions, la commission d'enquête précise que s'agissant de la prise en compte de la loi Littoral, le plan local d'urbanisme intercommunal pourra évoluer, s'agissant des secteurs déjà urbanisés, à la suite de la modification en cours du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest intégrant les dispositions de la loi ELAN. Il ressort ainsi des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme intercommunal adopté comprend l'ajout de justifications, en conséquence de la prise en compte de la loi ELAN et de la modification du SCOT du Pays de Brest adoptée le 22 octobre 2019 et postérieurement à l'enquête publique, concernant quelques villages et secteurs déjà urbanisés de communes littorales. Dans ces conditions, les modifications apportées au plan local d'urbanisme intercommunal procèdent de l'enquête publique et ne remettent pas en cause l'économie générale du projet. Par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions précitées de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / (...) ". Aux termes de l'article R. 151-3 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : / (...) 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / (...) Le rapport de présentation au titre de l'évaluation environnementale est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. / (...) ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement : " I. - Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après "Evaluation des incidences Natura 2000" : / 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation ; (...) ". Aux termes de l'article R. 414-23 du même code : " (...) Cette évaluation est proportionnée à l'importance du document ou de l'opération et aux enjeux de conservation des habitats et des espèces en présence. / (...) III. - S'il résulte de l'analyse mentionnée au II que le document de planification, ou le programme, projet, manifestation ou intervention peut avoir des effets significatifs dommageables, pendant ou après sa réalisation ou pendant la durée de la validité du document de planification, sur l'état de conservation des habitats naturels et des espèces qui ont justifié la désignation du ou des sites, le dossier comprend un exposé des mesures qui seront prises pour supprimer ou réduire ces effets dommageables. / IV. - Lorsque, malgré les mesures prévues au III, des effets significatifs dommageables subsistent sur l'état de conservation des habitats naturels et des espèces qui ont justifié la désignation du ou des sites, le dossier d'évaluation expose, en outre : / (...) 2° La description des mesures envisagées pour compenser les effets dommageables que les mesures prévues au III ci-dessus ne peuvent supprimer. Les mesures compensatoires permettent une compensation efficace et proportionnée au regard de l'atteinte portée aux objectifs de conservation du ou des sites Natura 2000 concernés et du maintien de la cohérence globale du réseau Natura 2000. Ces mesures compensatoires sont mises en place selon un calendrier permettant d'assurer une continuité dans les capacités du réseau Natura 2000 à assurer la conservation des habitats naturels et des espèces. Lorsque ces mesures compensatoires sont fractionnées dans le temps et dans l'espace, elles résultent d'une approche d'ensemble, permettant d'assurer cette continuité ; (...). ".

7. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal comprend un volume 5 relatif à l'évaluation environnementale qui analyse notamment les incidences du plan sur l'environnement. L'analyse utilise un code couleur distinguant les incidences positives prévisibles du projet et sa traduction règlementaire sur l'environnement (vert), les incidences neutres ou faibles (jaune) et les incidences négatives probables (rouge). Le rapport de présentation analyse, dans une première partie, les incidences du plan local d'urbanisme intercommunal sur la trame verte et bleue du territoire, sur la protection des paysages et du patrimoine, sur la qualité de l'air, la consommation d'énergie et les émissions de gaz à effet de serre et sur la gestion de l'eau et des déchets et, dans une deuxième partie, ses incidences sur les sites Natura 2000 identifiés sur le territoire intercommunal et décrits dans le volume 2 du rapport de présentation. Cinq sites Natura 2000 sont ainsi répertoriés : la zone de protection spéciale (ZPS) " Rade de Brest : Baie de Daoulas, Anse de Poulmic ", la zone spéciale de conservation (ZSC) " Tourbière de Lann Gazel ", la ZSC " Elorn ", la ZSC " Rade de Brest, estuaire de l'Aulne " et la ZSC " Forêt de Cranou, Menez Meur ". Pour chacun de ces sites, un tableau présente ensuite de manière détaillée les dispositions du plan local d'urbanisme intercommunal pouvant avoir une incidence sur ces sites, le détail de ces dispositions et l'incidence probable reprenant le code couleur. Les conclusions indiquent ensuite, dans l'hypothèse où le tableau révèle une incidence neutre ou faible, les mesures prises pour limiter cette incidence. Si les requérants se prévalent de l'avis du préfet du Finistère du 22 mai 2019 et de celui de la mission régionale d'autorité environnementale du 9 mai 2019 relevant tous deux une insuffisance de l'analyse des incidences du projet de plan local d'urbanisme intercommunal sur les sites Natura 2000 du territoire de la communauté de communes du Pays de Landerneau Daoulas, il ressort toutefois des pièces du dossier que le rapport de présentation a été complété avant son approbation par la délibération du 28 février 2020, ainsi qu'il résulte de l'annexe 1 à cette délibération, et comprend dès lors des développements proportionnés aux incidences du plan sur les sites Natura 2000. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal au regard des dispositions citées au point précédent doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

9. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme intercommunal contesté prévoit, dans son " axe 2 - Le développement résidentiel, une dynamique à pérenniser et partager ", une " orientation 3 - Organiser un développement résidentiel plus économe en foncier ". Le projet d'aménagement et de développement durables prévoit à ce titre de limiter la consommation d'espaces agricoles et naturels en valorisant le bâti existant, en renforçant les centralités et en réalisant une partie du développement résidentiel au sein des enveloppes urbaines existantes, notamment par densification (division parcellaire, urbanisation des dents creuses...). Il ressort également des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables prévoit, dans son " axe 3 - La qualité du cadre de vie, des richesses à préserver et à valoriser ", une " orientation 1 - Préserver et valoriser un cadre de vie de qualité ". Le projet d'aménagement et de développement durables relève que le territoire du Pays de Landerneau Daoulas se caractérise par une mosaïque de milieux naturels riches, relativement bien interconnectés, associés tant au littoral qu'aux cours d'eau, boisements ou aux landes. A ce titre, l'un des objectifs énoncés au projet d'aménagement et de développement durables consiste à protéger strictement les milieux à fort potentiel écologique et de biodiversité de la pression liée à l'urbanisation tels que les milieux littoraux, les cours d'eau et leurs vallées, les zones humides, les ensembles boisés et les landes. Le projet d'aménagement et de développement durables prévoit encore, dans le but de pérenniser la qualité et la diversité des paysages, de préserver les paysages les plus identitaires du territoire, tels que notamment les espaces littoraux remarquables et les boisements significatifs des estuaires de la rade de Brest et la vallée de l'Elorn.

10. D'une part, les parcelles mitoyennes cadastrées section A n°s 57 et 59, appartenant à Mme R... et d'une superficie cumulée de plusieurs milliers de mètres carrés, se situent dans le secteur de Menguen, sur le territoire de la commune littorale de Loperhet. Le secteur de Menguen, distinct de celui voisin de Gorréquer, comprend entre 20 et 30 constructions implantées le long des voies, sur de vastes parcelles, se situe à environ cinq kilomètres au nord du centre-bourg, dans un vaste espace particulièrement ouvert et préservé, enserré entre le fleuve côtier de l'Elorn au nord-ouest et un important boisement identifié par le règlement graphique comme constituant un espace boisé classé au sud-est. Le secteur de Menguen s'implante ainsi aux abords immédiats de la vallée de l'Elorn, paysage de qualité, emblématique du territoire, et se situe à environ 350 mètres du rivage situé en contrebas. Si les parcelles de Mme R... sont bordées par plusieurs terrains bâtis, elles s'ouvrent toutefois au nord-ouest vers le rivage de l'Elorn sur un espace dépourvu de constructions et au sud et sud-est sur de vastes espaces boisés et agricoles non bâtis, hormis la présence d'une seule construction implantée sur le terrain bordant au sud-est les parcelles concernées. Contrairement à ce que soutient Mme R..., ses parcelles ne constituent pas un espace non bâti inséré dans une enveloppe urbaine existante au sens du PADD précité et leur classement en zone naturelle, au même titre que l'ensemble du secteur de Menguen, ne caractérise pas une incohérence entre le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal et les orientations de son projet d'aménagement et de développement durables.

11. D'autre part, les parcelles cadastrées section AD n°s 189 et 190 et la parcelle cadastrée section AD n° 191, appartenant respectivement à M. et Mme C... et à M. O..., se situent dans le secteur de Kerascoët sur le territoire de la commune littorale de L'Hôpital-Camfrout, enserrée entre le fleuve côtier du Camfrout au nord-ouest et l'anse de Keroullé au sud-est. Le secteur de Kerascoët comprend une centaine de constructions densément implantées, sur plusieurs rangs, et organisées autour d'un réseau dense de voies publiques. Ce secteur est identifié par le SCOT du Pays de Brest comme constituant un village au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Il ressort par ailleurs du document d'orientation et d'objectifs de ce SCOT que la commune de L'Hôpital-Camfrout se situe au sein de l'entité paysagère dite " des estuaires de la rade " de Brest et est identifiée, pour le secteur en débat, comme un paysage emblématique du territoire. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles des époux C... et de M. O... ne se situent pas au cœur du secteur de Kerascoët, mais en bordure extérieure de ce secteur, le long de la rue du Port qui mène, au nord, au port de Kerascoët implanté à l'extrémité d'un cap s'avançant dans le fleuve côtier du Camfrout. Les parcelles des époux C... et de M. O..., dépourvues de construction, et celles qui longent la rue du Port et supportant seulement un rang de constructions sont classées pour l'essentiel en zone N naturelle et à l'arrière en zone Ns, correspondant aux espaces remarquables identifiés en application de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme, relatif à la protection et à la sauvegarde des sites et paysages remarquables du littoral. De fait, à l'arrière de ces parcelles, à l'ouest, se trouvent d'importants boisements qui sont identifiés majoritairement en espaces boisés classés et qui sont également classés en zone Ns. De l'autre côté de cette portion de la rue du Port, les parcelles ne sont pas bâties et sont classées en zone Ns également. Les parcelles des époux C... et de M. O... constituent ainsi une rupture par rapport au village situé au sud qui est densément urbanisé. A partir de ces parcelles constitutives d'une interruption du front bâti, l'urbanisation devient diffuse, composée d'une dizaine de constructions implantées quasi exclusivement de façon linéaire, le long de la rue du Port. Seules les parcelles déjà construites le long de la rue du Port et les trois parcelles non bâties appartenant aux époux C... et à M. O... sont classées en zone N. Les autres parcelles non bâties et l'arrière des parcelles AD 191 et 189 sont classés en zone Ns. Enfin, les parcelles des époux C... et de M. O... se situent à environ 250 mètres du rivage. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, leurs parcelles ne constituent pas un espace non bâti au sein d'un secteur densément urbanisé au sens du PADD précité et leur classement en zone N, au même titre que les autres parcelles bâties implantées en direction du port, ainsi que le classement en zone Ns de l'arrière de leurs parcelles ne caractérisent pas une incohérence entre le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal et les orientations de son projet d'aménagement et de développement durables.

12. Enfin, le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal contesté prévoit une zone 2AUH, zone à vocation d'habitat et d'activités compatibles avec l'habitat à urbaniser à long terme, en extension et en arrière du secteur densément urbanisé du village de Kerascoët. Eu égard à la distance séparant cette zone du rivage et de la densité de l'urbanisation présente entre la zone et le rivage, elle doit être regardée comme étant située en dehors des espaces proches du rivage. Par suite et quand bien même les parcelles concernées sont exploitées à des fins agricoles et s'ouvrent sur de vastes espaces à vocation agricole, leur classement en zone 2AUH n'est pas incohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables dont celle tendant à organiser un développement résidentiel plus économe en foncier.

13. En quatrième lieu, il résulte des dispositions des articles L. 131-4 et L. 131-7 du code de l'urbanisme, que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières.

14. Aux termes de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme : " (...) Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation. " et aux termes de l'article L. 121-8 de ce code : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. (...) ". Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. De plus, l'objectif d'urbanisation limitée visé par ces dispositions implique que soit retenu dans sa totalité, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Si le critère de covisibilité est à prendre en compte pour la définition d'un tel espace proche du rivage, il n'implique donc pas que chacune des parcelles situées au sein de cet espace soit située en covisibilité de la mer, dès lors que ces parcelles ne peuvent être séparées de l'ensemble cohérent dont elles font partie.

15. D'une part, le SCOT du Pays de Brest, dans sa rédaction ici applicable, prévoit, au point III-1.4.3 de son document d'orientation et d'objectifs, que dans les communes littorales, les documents d'urbanisme peuvent délimiter les secteurs déjà urbanisés au titre de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme énumérés dans le SCOT et localisés sur la carte " mise en œuvre de la loi Littoral 2 ". Aucun secteur du territoire de la commune de L'Hôpital-Camfrout n'est identifié par le SCOT au titre de ces secteurs déjà urbanisés. De plus, le schéma précise que les secteurs déjà urbanisés " correspondent à des entités : / dont l'emprise est située à plus de 50 % hors espaces proches du rivage ; / composées d'au moins une vingtaine de constructions principales à usage d'habitation, groupées, implantées sans interruption dans le foncier bâti ; / présentant un potentiel constructible inférieur à l'existant ; / structurées autour de voies publiques et desservies par des réseaux d'eau, d'électricité et de collecte des déchets. / Ces secteurs déjà urbanisés peuvent accueillir de nouvelles constructions (...) hors espaces proches du rivage, au sein de la zone urbanisée. (...) ". De tels critères d'identification des secteurs déjà urbanisés ne sont pas incompatibles avec les dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

16. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le secteur de Menguen se trouve à environ 350 mètres du rivage de l'Elorn dont il est séparé par un vaste espace non bâti, à l'état naturel ou à vocation agricole et comportant des boisements. De plus, contrairement à ce que soutient Mme R..., le rivage est visible depuis le secteur de Menguen, notamment depuis les voies publiques longeant les parcelles appartenant à l'intéressée. Au vu de ces caractéristiques, le secteur de Menguen appartient aux espaces proches du rivage et le SCOT du Pays de Brest, qui l'intègre également dans ces espaces, n'est pas incompatible avec la loi Littoral sur ce point. Par ailleurs, les parcelles de Mme R... constituent en elles-mêmes, du fait notamment de leur localisation et de leur superficie cumulée importante, une interruption dans le foncier bâti au sens des dispositions précitées du SCOT. Dans ces conditions, le secteur de Menguen auquel appartiennent les parcelles de Mme R... ne répond pas aux critères énoncés par le SCOT aux fins d'identifier les secteurs déjà urbanisés, dont celui tenant au fait qu'il doit être majoritairement hors espace proche du rivage. Il ne peut donc être considéré compte-tenu des dispositions du SCOT comme un secteur déjà urbanisé au sens du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et le classement en zone naturelle de ces parcelles au plan local d'urbanisme intercommunal n'est pas incompatible avec ces dispositions.

17. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

18. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

19. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment des plans et photographies produits, qu'ainsi qu'il est exposé au point 10, les parcelles A 57 et A 59 appartenant à Mme R... et ne supportant aucune construction, sont comprises dans le secteur de Menguen qui comprend entre 20 et 30 constructions implantées le long des voies, sur de vastes parcelles. Le secteur se situe à environ cinq kilomètres au nord du centre-bourg, dans un vaste espace pentu particulièrement ouvert et préservé, enserré entre le fleuve côtier de l'Elorn au nord-ouest et un important boisement identifié par le règlement graphique comme constituant un espace boisé classé au sud-est. Les parcelles de Mme R... s'implantent ainsi aux abords immédiats de la vallée de l'Elorn, paysage emblématique de la rade de Brest à préserver, et appartiennent aux espaces proches du rivage au sens des dispositions de la loi Littoral. Les parcelles de Mme R... sont bordées par plusieurs terrains bâtis mais s'ouvrent cependant au nord-ouest vers le rivage de l'Elorn sur un espace naturel dépourvu de constructions et au sud et sud-est vers de vastes espaces boisés et agricoles non bâtis, hormis la présence d'une seule construction implantée sur le terrain bordant au sud-est les parcelles en litige. Dans ces conditions et eu égard à la qualité du site et des paysages du secteur, le classement en zone naturelle des parcelles de Mme R..., au même titre que le secteur de Menguen, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

20. D'autre part, les parcelles AD 189 et 190 et la parcelle AD 191, appartenant respectivement à M. et Mme C... et à M. O..., se situent en bordure du village de Kerascoët et sont implantées le long de la rue du Port, dans un vaste espace longeant le fleuve côtier du Camfrout constituant une entité paysagère dite " des estuaires de la rade " de Brest identifiée comme un paysage emblématique par le SCOT. A l'arrière des parcelles, à l'ouest, se trouvent d'importants boisements qui sont identifiés majoritairement en espaces boisés classés et qui sont classés en zone Ns, secteur correspondant aux espaces remarquables identifiés en application de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme, relatif à la protection et à la sauvegarde des sites et paysages remarquables du littoral. De l'autre côté de la rue du Port, les parcelles ne sont pas bâties et sont classées en zone Ns. Les parcelles des époux C... et de M. O... qui sont dépourvues de construction constituent une rupture par rapport au village situé au sud qui est densément urbanisé. La circonstance que les parcelles concernées ne sont pas comprises dans les deux sites Natura 2000 couvrant l'estuaire du Camfrout, à savoir la zone de protection spéciale " Rade de Brest - Baie de Daoulas, Anse de Poulmic " et la zone spéciale de conservation " Rade de Brest, estuaire de l'Aulne " ne permet pas à elle seule de contrevenir à leur classement en zones N et Ns. De plus, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir, pour critiquer le classement de leurs parcelles en zones N et Ns, de la création d'un secteur distinct en zone 2AUH. Eu égard à la qualité du site et des paysages de leur secteur d'implantation, le classement en zone N des parcelles AD 189, 190 et 191 n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation et il n'a pas été fait une inexacte application de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme en classant en zone Ns l'arrière des parcelles AD 191 et 189.

21. Il résulte de tout ce qui précède que Mme R..., M. et Mme C... et M. O... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de la délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil communautaire du Pays de Landerneau Daoulas a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal.

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

22. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 28 février 2020 du conseil communautaire du Pays de Landerneau Daoulas n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par les requérants ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement aux requérants de la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge respective de Mme R..., de M. et Mme C... et de M. O... le versement chacun à la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas d'une somme de 500 euros au titre des mêmes frais.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes nos 23NT01917, 23NT01918 et 23NT01932 présentées respectivement par Mme R..., M. et Mme C... et M. O... sont rejetées.

Article 2 : Mme R... versera à la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : M. et Mme C... verseront ensemble à la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : M. O... versera à la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme T... R..., à M. et Mme H... et E... C..., à M. S... O... et à la communauté d'agglomération du Pays de Landerneau Daoulas.

Délibéré après l'audience du 5 mai 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Rivas, président de la formation de jugement,

- Mme Ody, première conseillère,

- Mme Dubost, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2025.

La rapporteure,

C. ODY

Le président de la formation de jugement,

C. Rivas

La greffière,

S. PIERODÉ

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 23NT01917, 23NT01918, 23NT01932

| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 5ème chambre, 27 mai 2025, 23NT01917

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision