| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 4ème chambre, 28 mars 2025, 24NT00360

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Laval Mayenne Aménagement a demandé au tribunal administratif de Nantes d'une part, d'annuler le titre de perception émis le 1er août 2023 par la direction nationale d'interventions domaniales de l'Etat pour le recouvrement d'une somme de 117 245 euros correspondant à un complément de prix au titre de cessions opérées dans la cadre de la réalisation de la zone d'aménagement concerté du Quartier Ferrié à Laval et, d'autre part, de la décharger de l'obligation de payer ladite somme.

Par une ordonnance n° 2314005 du 12 janvier 2024, la présidente de la deuxième chambre du tribunal administratif de Nantes a rejeté la requête comme manifestement irrecevable sur le fondement des dispositions du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 février et 10 octobre 2024, la société Laval Mayenne Aménagement, représentée par Me Mouriesse, demande à la cour :

1°) d'annuler l'ordonnance du 12 janvier 2024 de la présidente de la deuxième chambre du tribunal administratif de Nantes ;

2°) d'une part, d'annuler le titre de perception du 1er août 2023 ainsi que la décision du 15 novembre 2023 par laquelle la directrice départementale des finances publiques de la Mayenne a rejeté sa réclamation préalable et, d'autre part, de la décharger de l'obligation de payer la somme de 117 245 euros ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'ordonnance attaquée du 12 janvier 2024 est irrégulière, dès lors que la procédure suivie en première instance a méconnu le principe du contradictoire ;

- sa requête de première instance était recevable, dès lors qu'elle a été régularisée par le fait que l'administration a pris une décision expresse sur sa réclamation préalable avant que le tribunal administratif ne statue ;

- le titre de perception litigieux ainsi que la décision du 15 novembre 2023 prise sur sa réclamation préalable sont illégaux, dès lors qu'ils sont entachés d'incompétence ;

- le titre de perception contesté est illégal, dès lors qu'il n'indique pas les bases de liquidation de la créance ;

- le titre de perception litigieux est illégal, dès lors qu'il ne comporte pas la signature de son auteur ;

- le titre de perception contesté est infondé ; en effet, les terrains de l'îlot G ont été intégralement viabilisés pour assurer leur réaménagement, caractérisant ainsi leur construction ou réhabilitation au sens des stipulations de l'article 15.2.1 de l'acte de vente authentique et ne pouvaient donc pas donner lieu au complément de prix réclamé par l'Etat ;

- le titre de perception contesté est infondé ; en effet, aucun complément de prix ne peut être réclamé, dès lors qu'aucune plus-value n'a été réalisée pour la cession des terrains de la zone des îlots G ;

- elle est fondée à se prévaloir d'une position de l'administration au titre des articles L.80 A et L. 80 B du livre des procédures fiscales et de la méconnaissance du principe général d'égalité, dès lors que les services de l'Etat ont écarté l'application d'un complément de prix dans une situation identique relative à l'îlot A2 ;

- les services de l'Etat ont méconnu le principe de sécurité juridique.

Par des mémoires, enregistrés les 28 juin et 4 novembre 2024, la directrice départementale des finances publiques de la Mayenne conclut au rejet de la requête.

Elle soutient qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le livre des procédures fiscales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 ;

- la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Chabernaud,

- les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique,

- et les observations de Me Mouriesse, pour la société publique locale Laval Mayenne Aménagement, et celles de M. Simon, secrétaire général de la société publique locale Laval Mayenne Aménagement.

Considérant ce qui suit :

1. La société Laval Mayenne Aménagement a demandé au tribunal administratif de Nantes, d'une part, d'annuler le titre de perception émis le 1er août 2023 par la direction nationale d'interventions domaniales de l'Etat pour le recouvrement d'une somme de 117 245 euros correspondant à un complément de prix au titre de cessions opérées dans la cadre de la réalisation de la zone d'aménagement concerté du Quartier Ferrié à Laval et, d'autre part, de la décharger de l'obligation de payer ladite somme. Par une ordonnance du 12 janvier 2024, la présidente de la deuxième chambre du tribunal administratif de Nantes a rejeté la requête comme manifestement irrecevable sur le fondement des dispositions du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative. La société Laval Mayenne Aménagement fait appel de cette ordonnance.

Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :

2. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " Les présidents de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, (...) les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours (...) peuvent, par ordonnance : / (...) 4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens ; (...) ". En vertu du premier alinéa de l'article R. 421-1 du même code : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article 118 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " En cas de contestation d'un titre de perception, avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser cette contestation, appuyée de toutes pièces ou justifications utiles, au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer. Le droit de contestation d'un titre de perception se prescrit dans les deux mois suivant la notification du titre ou, à défaut, du premier acte de poursuite qui procède du titre en cause. Le comptable compétent accuse réception de la contestation en précisant sa date de réception ainsi que les délais et voies de recours. Il la transmet à l'ordonnateur à l'origine du titre qui dispose d'un délai pour statuer de six mois à compter de la date de réception de la contestation par le comptable. A défaut d'une décision notifiée dans ce délai, la contestation est considérée comme rejetée. La décision rendue par l'administration en application de l'alinéa précédent peut faire l'objet d'un recours devant la juridiction compétente dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de cette décision ou, à défaut de cette notification, dans un délai de deux mois à compter de la date d'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent. ".

3. Il résulte de l'instruction que, conformément aux dispositions précitées de l'article 118 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, la société Laval Mayenne Aménagement a formé, le 14 septembre 2023, une réclamation préalable devant le comptable chargé du recouvrement du titre exécutoire litigieux du 1er août 2023. Sans attendre la décision prise sur cette réclamation, elle a saisi, le 22 septembre suivant, le tribunal administratif d'une requête contre ce titre. Par un mémoire en défense du 15 novembre 2023 produit devant le tribunal, la directrice départementale des finances publiques de la Mayenne a opposé l'irrecevabilité de la requête au motif que celle-ci était prématurée dès lors qu'il n'avait pas encore été statué sur la réclamation préalable de la société Laval Mayenne Aménagement. Par l'ordonnance attaquée prise sur le fondement des dispositions du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, la présidente de la deuxième chambre du tribunal administratif de Nantes a rejeté la requête comme manifestement irrecevable en retenant cette fin de non-recevoir opposée en défense.

4. Ce mémoire en défense a toutefois été notifié le 21 décembre 2023 par le greffe du tribunal administratif à la société Laval Mayenne Aménagement, avec l'indication selon laquelle : " Dans le cas où ce mémoire appellerait des observations de votre part, celles-ci devront être produites en 2 exemplaires dans les meilleurs délais. (...) Afin de ne pas retarder la mise en état d'être jugé de votre dossier, vous avez tout intérêt, si vous l'estimez utile, à produire ces observations aussi rapidement que possible. (...) ". Ainsi, dès lors que, d'une part, une telle indication ne permettait pas à la société Laval Mayenne Aménagement, en l'absence de date déterminée, de connaître de façon certaine le délai dans lequel elle était invitée à produire ses observations en réplique, et que, d'autre part, en l'absence d'audience, elle n'a pas été mise en mesure de les faire éventuellement valoir avant que le juge ne statue, elle est fondée à soutenir que les exigences du caractère contradictoire de la procédure ont été méconnues. Il suit de là que l'ordonnance attaquée, rendue à l'issue d'une procédure irrégulière, doit être annulée.

5. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société Laval Mayenne Aménagement devant le tribunal administratif de Nantes.

Sur la légalité du titre exécutoire du 1er août 2023 et de la décision du 15 novembre 2023 par laquelle la directrice départementale des finances publiques de la Mayenne a rejeté la réclamation préalable :

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. ". Le V de l'article 55 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificatives pour 2010 prévoit que pour l'application de ces dispositions " aux titres de perception délivrés par l'Etat en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales, afférents aux créances de l'Etat ou à celles qu'il est chargé de recouvrer pour le compte de tiers, la signature figure sur un état revêtu de la formule exécutoire, produit en cas de contestation ".

7. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de perception individuel délivré par l'Etat doit mentionner les nom, prénom et qualité de l'auteur de cette décision, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que l'état revêtu de la formule exécutoire comporte la signature de cet auteur. Ces dispositions n'imposent pas de faire figurer sur cet état les nom, prénom et qualité du signataire. Les nom, prénom et qualité de la personne ayant signé l'état revêtu de la formule exécutoire doivent, en revanche, être mentionnés sur le titre de perception, de même que sur l'ampliation adressée au redevable.

8. Le titre de perception en litige mentionne que son ordonnateur est M. D... A... en qualité de responsable de la recette au sein de la direction nationale d'interventions domaniales (DNID) de l'Etat. Par ailleurs, l'état revêtu de la formule exécutoire produit par l'administration en défense comporte la signature de cet agent. Par suite, la société Laval Mayenne Aménagement n'est pas fondée à soutenir que le titre de perception contesté serait entaché d'un vice de forme tiré de son absence de signature.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article 118 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " En cas de contestation d'un titre de perception, avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser cette contestation, appuyée de toutes pièces ou justifications utiles, au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer. (...) Le comptable compétent accuse réception de la contestation en précisant sa date de réception ainsi que les délais et voies de recours. Il la transmet à l'ordonnateur à l'origine du titre qui dispose d'un délai pour statuer de six mois à compter de la date de réception de la contestation par le comptable. A défaut d'une décision notifiée dans ce délai, la contestation est considérée comme rejetée. (...) ".

10. Aux termes d'une délégation du 20 juin 2022 établie par Mme C..., ordonnatrice secondaire de la direction nationale d'interventions domaniales (DNID) de l'Etat, publiée au bulletin officiel de la direction générale des finances publiques, M. D... A..., signataire du titre exécutoire litigieux, avait reçu compétence pour valider les actes relatifs aux recettes non fiscales relevant du périmètre de cette direction et, dès lors, édicter ledit titre. En outre, la décision du 15 novembre 2023 rejetant la réclamation préalable dirigée contre ce titre a été prise par Mme B... en qualité de directrice départementale des finances publiques de la Mayenne, qui est à l'origine de l'émission du titre litigieux au sens des dispositions précitées de l'article 118 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, et avait donc compétence pour rejeter cette réclamation. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des décisions contestées doit être écarté.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. ". Un état exécutoire doit indiquer soit dans le titre lui-même, soit par référence à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge des redevables.

12. L'ampliation du titre exécutoire litigieux du 1er août 2023 notifiée à la société Laval Mayenne Aménagement indique que celui-ci est fondé sur l'article 67 de la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et le fait que l'Etat est fondé à lui réclamer un complément de prix calculé selon des modalités exposées aux termes d'un courrier du 6 février 2020 qui lui avait été précédemment adressé. Ce courrier détaille le calcul de la créance en cause, en précisant que le complément de prix est égal à la moitié de la différence entre le prix de vente de terrains non bâtis issus des îlots G4 et G7, soit la somme de 661 862 euros, et les coûts afférents à ces derniers assumés par la société avant la vente, soit la somme de 427 371 euros, le complément de prix étant ainsi d'un montant de 117 245 euros à la charge de la société. Dans ces conditions, celle-ci n'est pas fondée à soutenir qu'elle n'a pas été informée avec suffisamment de détails des bases et éléments de calcul de la somme ainsi mise à sa charge. Par suite, le moyen doit être écarté.

13. En quatrième lieu, aux termes de l'article 67 de la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 applicable au litige : " I.- Les immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense dans le cadre des opérations de restructuration de la défense réalisées entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2014 peuvent faire l'objet de cessions à l'euro symbolique et avec complément de prix différé aux communes les plus fortement affectées par les restructurations et qui en font la demande. Un groupement de communes peut se substituer à la commune concernée, sur demande de cette dernière. (...) Le transfert de propriété intervient au jour de la signature de l'acte authentique constatant la cession. (...) Les cessions réalisées dans ces conditions ne donnent lieu à paiement d'aucune indemnité ou perception de droits ou taxes, ni à aucun versement de salaires ou d'honoraires au profit d'agents de l'Etat. En cas de revente, y compris fractionnée, ou de cession de droits réels portant sur le bien considéré, pendant un délai de quinze ans à compter de la cession initiale, la commune ou le groupement verse à l'Etat, à titre de complément de prix, la somme correspondant à la moitié de la différence entre le produit des ventes et la somme des coûts afférents aux biens cédés et supportés par la commune ou le groupement, y compris les coûts de dépollution. Cette obligation pèse, pendant le même délai de quinze ans, sur les acquéreurs successifs de tout ou partie des biens ainsi cédés dès lors que la cession envisagée porte sur lesdits biens avant construction ou réhabilitation des bâtiments existants. (...) ".

14. D'une part, il résulte de l'instruction qu'en application de ces dispositions, l'Etat a cédé, le 23 juin 2011, à la commune de Laval, l'ensemble immobilier correspondant à la " Caserne Ferrié " situé sur le territoire communal pour un euro symbolique. La commune a ensuite créé une zone d'aménagement concerté (ZAC) sur le site et confié son aménagement à la société publique locale Laval Mayenne Aménagement par l'attribution, le 2 février 2015, d'une concession. Dans le cadre de cette concession, la commune de Laval a ensuite procédé, le 2 juillet 2018, à la vente à l'euro symbolique, au profit de la société, d'un terrain à bâtir cadastré section DC n° 74. La société a ensuite revendu des parcelles correspondant aux îlots dits G4 et G7 issues de ce terrain après en avoir assumé la viabilisation et procédé à l'aménagement d'équipements publics dans la zone. Les acheteurs ont par la suite édifié des constructions à usage d'habitation sur ces parcelles. Ainsi, l'obligation de verser à l'Etat le complément de prix litigieux était bien applicable en l'espèce, dès lors que la société, contrairement à ce qu'elle soutient, a cédé des parcelles à bâtir qui, bien que viabilisées et insérées dans une zone dotée d'équipements publics, étaient nues et n'avaient, par suite, encore fait l'objet d'aucune construction ou réhabilitation de bâtiments existants au sens des dispositions précitées de l'article 67 de la loi du 27 décembre 2008, reprises par les stipulations de l'article 15.2.1 de l'acte authentique de vente précité du 23 juin 2011.

15. D'autre part, les services de l'Etat ont estimé que le montant des cessions de terrains non bâtis au titre des îlots G4 et G7 était de 661 862 euros et que les coûts afférents à ces terrains assumés par la société Laval Mayenne Aménagement avant les cessions devaient être évalués à la somme de 427 371 euros. Cette évaluation des coûts se base sur un document établi le 20 août 2019 par la société qui liste et proratise l'ensemble des dépenses relatives à ces terrains, en particulier les études urbaines, études de sols, travaux de viabilisation ou encore les honoraires de maîtrise d'œuvre et les frais de commercialisation. Si la société soutient qu'elle n'a réalisé aucune plus-value lors de la revente de ces terrains et qu'ainsi, aucun complément de prix ne peut être mis à sa charge, elle n'établit pas, toutefois, que l'évaluation précitée, qu'elle a d'ailleurs elle-même opérée, ne tiendrait pas compte de l'ensemble des dépenses qu'elle a assumées en lien avec ces terrains. Elle se borne en effet à renvoyer au rapport de présentation de la ZAC de la " Caserne Ferrié " et à un courrier de son directeur général du 25 juillet 2024 dont le contenu ne comporte cependant aucun élément probant susceptible de remettre en cause l'évaluation des coûts en cause. Par suite, le moyen tiré du caractère infondé de la créance doit être écarté.

16. En dernier lieu, la société Laval Mayenne Aménagement ne peut utilement se prévaloir des dispositions des articles L. 80 A et L. 80 B du livre des procédures fiscales dès lors que la somme mise à sa charge par l'Etat aux termes du titre exécutoire litigieux n'est pas une créance de nature fiscale. En outre, et en tout état de cause, il n'est pas établi que la décision du directeur départemental des finances publiques de la Mayenne du 2 mai 2018 de ne pas solliciter de complément de prix s'agissant des cessions de biens relatives à l'îlot A2 correspondrait à une situation de fait comparable à celle des parcelles des îlots G4 et G7 en litige. Ainsi, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 80 A et L. 80 B du livre des procédures fiscales et des principes généraux d'égalité et de sécurité juridique doivent être écartés.

17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande, que la société Laval Mayenne Aménagement n'est pas fondée à demander l'annulation du titre de perception du 1er août 2023 ainsi que de la décision du 15 novembre 2023 par laquelle la directrice départementale des finances publiques de la Mayenne a rejeté sa réclamation préalable. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : L'ordonnance du 12 janvier 2024 de la présidente de la deuxième chambre du tribunal administratif de Nantes est annulée.

Article 2 : La demande présentée par la société Laval Mayenne Aménagement devant le tribunal administratif de Nantes est rejetée.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société publique locale Laval Mayenne Aménagement et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie en sera transmise à la directrice départementale des finances publiques de la Mayenne.

Délibéré après l'audience du 11 mars 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Derlange, président-assesseur,

- M. Chabernaud, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2025.

Le rapporteur,

B. CHABERNAUDLe président,

L. LAINÉ

Le greffier,

C. WOLF

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 24NT00360