| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 4ème chambre, 14 mars 2025, 24NT00244

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Kendalia a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler le titre de perception émis le 19 décembre 2019 par le maire de la commune de Saint-Malo (Ille-et-Vilaine) d'un montant de 302 400 euros toutes taxes comprises (TTC) correspondant aux pénalités de retard mises à sa charge dans le cadre de l'exécution du bail emphytéotique administratif (BEA) relatif à la rénovation, l'entretien et la maintenance du palais des congrès de la ville.

Par un jugement n° 2000957 du 30 novembre 2023, le tribunal administratif de Rennes a annulé le titre de perception du 19 décembre 2019 en tant qu'il excède la somme de

252 000 euros, déchargé la société Kendalia de l'obligation de payer la somme mise à sa charge par ce titre en ce qu'elle excède 252 000 euros et rejeté le surplus des conclusions de la requête.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 janvier et 24 octobre 2024, la société Kendalia, représentée par Me Roger, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 30 novembre 2023 en tant qu'il rejette le surplus des conclusions de sa requête ;

2°) d'annuler dans cette même mesure le titre de perception du 19 décembre 2019 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Malo la somme de 5000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le titre de perception litigieux est illégal, dès lors qu'il ne comporte pas la signature de son auteur et que le bordereau correspondant à ce titre est signé par une autre personne ;

- le titre de perception contesté est illégal, dès lors qu'il n'indique pas les bases de liquidation de la créance ;

- aucune mise en demeure régulière ne lui a été adressée préalablement à l'édiction du titre de perception en litige ;

- celui-ci est infondé, dès lors que les retards qui lui sont reprochés par la commune de Saint-Malo sont la conséquence de causes légitimes au sens de l'article 13 du BEA ; elle justifie de 19 jours de retard imputables à des intempéries ; les stipulations du BEA selon lesquelles le preneur doit, d'une part, informer sans délai le bailleur de la survenance d'une cause légitime et lui fournir toutes explications et justificatifs et d'autre part, mettre en œuvre tous moyens pour réduire l'impact de l'évènement considéré, en termes de délais et de coût, ne sont pas de nature à faire échec à la caractérisation d'une cause légitime justifiant les retards litigieux ; les retards imputables aux travaux permettant de garantir la stabilité au feu de l'ouvrage, ceux relatifs à l'incidence de la structure béton de la rotonde, et ceux liés à la réfection de la totalité du plancher haut de la rotonde trouvent leur origine dans une cause légitime ;

- les pénalités qui lui ont été infligées pour la période comprise entre les 18 et 23 octobre 2019 sont imputables à des retards incombant à la commune de Saint-Malo dans le cadre de la mise à disposition de l'ouvrage.

Par un mémoire en défense enregistré le 6 août 2024, la commune de Saint-Malo, représentée par Me Fekri, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5000 euros soit mise à la charge de la société Kendalia au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Chabernaud,

- les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique,

- et les observations de Me Wickert, substituant Me Roger, représentant la société Kendalia, et celles de Me Berrezai, substituant Me Fekri, représentant la commune de Saint-Malo.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 30 mars 2017, le conseil municipal de Saint-Malo (Ille-et-Vilaine) a attribué à un groupement constitué des sociétés Artelia bâtiment et industrie et Infragestion un bail emphytéotique administratif (BEA) en vue de la rénovation, l'entretien et la maintenance de son palais des congrès ainsi qu'une convention de mise à disposition non détachable de ce bail. La société Kendalia, constituée par les deux membres du groupement attributaire, a signé ce bail emphytéotique le 8 juin 2017. La mise à disposition du palais des congrès, initialement prévue le 10 septembre 2019, est intervenue le 23 octobre suivant. En raison de ce retard, le maire de la commune de Saint-Malo a émis un titre de perception le

19 décembre 2019 mettant à la charge de la société Kendalia des pénalités d'un montant de

302 400 euros toutes taxes comprises (TTC) que la société a contestées devant le tribunal administratif de Rennes. Par un jugement du 30 novembre 2023, ce dernier a annulé le titre de perception en tant qu'il excède la somme de 252 000 euros, au motif que les pénalités ne sont pas soumises à la TVA, déchargé la société Kendalia de l'obligation de payer la somme mise à sa charge par ce titre en ce qu'elle excède ce montant et rejeté le surplus des conclusions de la requête. La société Kendalia fait appel de ce jugement en tant qu'il rejette le surplus des conclusions de sa requête.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. (...) En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. ".

3. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénom et qualité de l'auteur de cette décision, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titres de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les nom, prénom et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable.

4. L'ampliation du titre exécutoire en litige du 19 décembre 2019 notifiée à la société Kendalia indique que son signataire est M. B... A..., adjoint au maire de la commune de Saint-Malo. Par ailleurs, le bordereau afférent à ce titre reprend ces indications et indique que celui-ci a été signé électroniquement par M. A... le 19 décembre 2019. Dans ces conditions, le titre exécutoire contesté et son bordereau respectent les exigences de forme posées par les dispositions précitées du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. Par suite, le moyen doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. ". Un état exécutoire doit indiquer soit dans le titre lui-même, soit par référence à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge des redevables.

6. L'ampliation du titre exécutoire litigieux du 19 décembre 2019 notifiée à la société Kendalia indique que celui-ci est fondé sur des pénalités mises à sa charge en application des stipulations de l'article 30 du bail emphytéotique administratif auquel elle est partie et fait référence à un certificat administratif du 18 décembre 2019 annexé au titre de recettes. Ce certificat indique avec suffisamment de détails les bases et éléments de calcul de la créance de la commune en précisant qu'elle correspond à 42 jours de retard computés entre le 10 septembre 2019, date à laquelle la mise à disposition du palais des congrès était contractuellement prévue, et le 23 octobre suivant, date à laquelle cette mise à disposition est effectivement intervenue, chaque jour de retard faisant l'objet d'une pénalité de 6000 euros, soit la somme totale de 252 000 euros hors taxes (HT) compte tenu de la soustraction d'un jour d'intempérie. Si la société Kendalia soutient que ce certificat administratif n'était pas joint au titre de recettes contesté, il ne résulte toutefois pas de l'instruction qu'elle ait fait les diligences nécessaires pour en obtenir la communication alors que le titre de recettes s'y référait expressément. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté.

7. En troisième lieu, l'article 30 du bail emphytéotique administratif en litige stipule que : " Le Bailleur peut prononcer des pénalités à l'encontre du Preneur en cas de non-respect de ses obligations contractuelles (...). / En cas de non-respect des dates prévues aux articles

10 et 13 du présent Bail et hors retard lié à un cas de force majeure ou de cause légitime tels que prévus à l'article 13, le Bailleur exige, avec mise en demeure préalable, le versement par le Preneur d'une pénalité de 6.000 euros HT par jour calendaire de retard à compter de la date d'échéance. Cette pénalité couvre également la perte d'exploitation directement liée à ce retard. ".

8. Il résulte de l'instruction que par un courrier du 4 décembre 2019, dont les termes ont été réitérés par un courrier du 16 décembre suivant, la commune de Saint-Malo a indiqué de façon détaillée à la société Kendalia les manquements qu'elle lui reprochait s'agissant du non-respect du délai de mise à disposition du palais des congrès prévu au contrat, avec un retard de 42 jours, le fait qu'elle encourait, en conséquence, le paiement de pénalités d'un montant de 6000 euros par jour de retard, soit la somme totale de 252 000 euros HT, et qu'un titre exécutoire correspondant à ce montant serait donc émis à son encontre dans les prochains jours. Dans ces conditions, la société Kendalia n'est pas fondée à soutenir qu'elle n'aurait reçu aucune mise en demeure suffisamment précise préalablement à l'édiction du titre litigieux. Par suite, le moyen doit être écarté.

9. En dernier lieu, l'article 9.1 du bail emphytéotique administratif stipule que : " Le Preneur exécute sous sa maîtrise d'ouvrage et à ses frais et risques, l'ensemble des travaux nécessaires à la réhabilitation et rénovation de l'ouvrage. (...) le Preneur s'engage à concevoir et réaliser les travaux conformément aux lois et règlements en vigueur à la date de remise de l'offre, notamment à celles relatives à la construction, au respect et à la protection de l'environnement et de la sécurité des personnes et des usagers, aux règles de l'art, au programme détaillé des travaux et au projet architectural qui constitue son engagement contractuel. (...) ". L'article 13 du bail emphytéotique administratif stipule que : " (...) le Preneur s'engage à ce que l'ouvrage soit achevé et mis à disposition du Bailleur au plus tard le : 10 septembre 2019. Cette date constitue la date contractuelle de mise à disposition. / Sauf en cas de survenance d'un cas de force majeure ou d'une cause légitime, en cas de non-respect de la date contractuelle de mise à disposition fixée ci-dessus, le Bailleur peut faire application des articles 30 (pénalités) et 32 (résiliation pour faute) du présent bail. (...) Le respect de la date contractuelle de mise à disposition est impératif sauf cas de force majeure ou cause légitime telle que définie ci-dessous : / - les jours d'intempéries au-delà d'un nombre prévisible de quinze (15) jours au sens de la réglementation du travail pour les chantiers du bâtiment et provenant de la station météo la plus proche et répondant aux caractéristiques ci-après définies : vitesse de vent supérieure à 60km/h ; températures inférieures à +5°C et précipitations supérieures à 10mm d'eau ; / - les modifications ou ouvrages supplémentaires demandés par le Bailleur, ou les modifications ou ouvrages supplémentaires proposés à l'initiative du Preneur et acceptés par le Bailleur dans les conditions détaillées à l'article 12 du présent Bail (...). - la suspension de l'exécution du contrat dans les cas prévus à l'article 10 bis (décision du bailleur, absence de rencontre des parties dans le délai visé au premier alinéa de l'article 10 bis et absence de décision expresse du bailleur au terme de ce même délai) - la suspension des travaux occasionnée par l'exploitant du Casino (...) - la découverte d'éléments non portés à la connaissance du Preneur dans les documents et études fournis par le Bailleur dans le cadre de la procédure de mise en concurrence ayant précédé la signature des présentes et qui auraient pour effet de gêner ou d'empêcher le Preneur pour la bonne exécution de ses obligations au titre du bail (...) / En cas de survenance d'un cas de force majeure ou d'une cause légitime de retard tel que définis ci-dessus, le Preneur doit, d'une part, en informer sans délai le Bailleur et lui fournir toutes explications et justificatifs et, d'autre part, mettre en œuvre tous moyens pour réduire l'impact de l'événement considéré, en termes de délais et de coût (...). ".

10. D'une part, la société Kendalia soutient qu'il y a lieu de tenir compte de trente-quatre jours d'intempéries survenues en cours de chantier, dont dix-neuf au-delà de la franchise de quinze jours prévue par les stipulations de l'article 13 du bail. A ce titre, elle produit un décompte établi sur la base des relevés de Météo France, qui recense les jours pendant lesquels les conditions météorologiques répondaient aux caractéristiques prévues par lesdites stipulations. Toutefois, elle n'établit pas que ces intempéries ont effectivement entravé l'exécution des travaux dont elle avait la charge, notamment par la production d'éléments démontrant qu'elle a informé la commune de Saint-Malo en temps utile des difficultés alléguées. Dans ces conditions, sa demande sur ce point doit être rejetée.

11. D'autre part, il résulte de l'instruction que la société Kendalia a été contrainte d'exécuter des travaux de flocage portant sur les structures de l'ouvrage afin de garantir leur stabilité au feu et, ainsi, de les rendre conformes aux normes de sécurité applicables. Elle soutient qu'elle n'était pas en mesure d'anticiper ces travaux dès lors qu'ils n'avaient pas été identifiés dans le programme prévisionnel annexé au bail et que les éléments fournis par la commune lors de la procédure d'attribution du bail étaient insuffisants à ce titre. Ainsi, la société Kendalia fait valoir que ces circonstances constituent une cause légitime de retard au sens des stipulations précitées de l'article 13 du bail qui doivent être prises en compte, à hauteur de cinq jours, dans le calcul des pénalités litigieuses. Toutefois, la commune oppose en défense que les travaux de flocage litigieux n'ont pas entrainé de retard, ainsi qu'elle l'avait opposé dans un courrier du 18 mars 2019. Si la société Kendalia invoque le contenu d'un avenant pour justifier de la légitimité du retard en cause, elle ne peut en tenir aucun droit dès lors que celui-ci est resté à l'état de projet en l'absence de signature par les parties et ce retard n'est pas établi par les éléments produits en cours de chantier, le courrier de la société du 24 juillet 2019 n'invoquant aucun retard précis directement imputable auxdits travaux, alors surtout qu'en application des stipulations précitées de l'article 13 du bail, elle devait, en cas de survenance d'une cause légitime de retard, en informer sans délai la commune et lui fournir toutes explications et justificatifs à ce titre. Dans ces conditions, sa demande ne peut qu'être rejetée.

12. En outre, la société Kendalia fait valoir que les travaux supplémentaires qu'elle a assumés d'une part, du fait de la présence d'une structure en béton au niveau des toitures de la rotonde et, d'autre part, en raison de la réfection de la totalité du plancher haut de cette rotonde, constituent une cause légitime de retard à hauteur de huit jours. Elle se borne toutefois à renvoyer à son courrier du 24 juillet 2019 qui n'est pas de nature à établir, à lui-seul, la réalité du retard imputable auxdits travaux, alors que la commune invoque en défense, sans être contestée sur ce point, deux courriers de la société des 11 octobre et 20 novembre 2018 aux termes desquels elle indiquait être en mesure d'assumer les travaux en cause sans conséquence sur le délai d'exécution du chantier. Par suite, sa demande doit être rejetée sur ce point.

13. Enfin, la société Kendalia soutient qu'aucune pénalité ne peut lui être imputée au titre de la période comprise entre les 18 et 23 octobre 2019 dès lors que le retard observé à ce titre est exclusivement imputable à des contraintes internes de la commune de Saint-Malo, qui doit être regardée comme ayant suspendu l'exécution du contrat au sens des stipulations précitées de l'article 13 du bail. Il résulte toutefois de l'instruction, en particulier du courrier et du courriel du 16 octobre 2019 de la commune de Saint-Malo, que la commission de sécurité s'est réunie le 14 octobre 2019 et a émis un avis favorable à l'ouverture au public, assorti cependant de prescriptions à lever, que la réception de l'ouvrage avec les entreprises est intervenue le 18 octobre et que la mise à disposition de celui-ci a été opérée le 23 octobre suivant, assortie de nombreuses réserves compte tenu des travaux restant à réaliser. Ainsi, en raison des contraintes inhérentes à la fin du chantier, il n'est pas établi que cette mise à disposition aurait pu être opérée plus tôt, que la commune de Saint-Malo aurait été défaillante à ce titre ou qu'elle aurait, de fait, suspendu l'exécution du contrat. La société Kendalia ne se prévaut d'ailleurs d'aucune correspondance qu'elle aurait alors adressée à la commune afin de se plaindre de ses carences ou d'avancer la date de mise à disposition de l'ouvrage, et ne fait état d'aucun élément permettant de considérer que la date du 18 octobre 2019 qu'elle retient pouvait correspondre à une application régulière de la procédure d'acceptation des ouvrages prévue par l'article 15.3 du BEA aux termes duquel " Le preneur informe par écrit le bailleur de la date à laquelle il lui demande de procéder à l'acceptation des ouvrages. Sauf accord entre les parties, le délai entre la date de réception par le bailleur de cette notification et la date à laquelle le titulaire lui demande de procéder à l'acceptation des ouvrages ne peut être inférieur à trente jours. / L'objet de l'acceptation est de vérifier que les ouvrages ont été réalisés conformément aux stipulations du contrat et que les éléments d'équipement indispensables à leur utilisation ont été réalisés ou installés. ... ". Enfin, la circonstance que le palais des congrès a été inauguré le samedi 19 octobre ne permet pas, à elle seule, de démontrer que la mise à disposition du mercredi 23 octobre suivant aurait été tardive. Dans ces conditions, la société Kendalia, qui s'était engagée à mettre à disposition de la commune l'ouvrage le 10 septembre 2019 en vertu des stipulations précitées de l'article 13 du bail, n'est pas fondée à demander la décharge de l'obligation de payer les pénalités en litige.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Kendalia n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté le surplus des conclusions de sa requête.

Sur les frais liés au litige :

15. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Malo, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la société Kendalia au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

16. D'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Kendalia une somme de 1500 euros à verser à la commune de Saint-Malo au titre des frais liés au litige.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Kendalia est rejetée.

Article 2 : La société Kendalia versera à la commune de Saint-Malo la somme de 1500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Kendalia et à la commune de Saint-Malo.

Délibéré après l'audience du 25 février 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Derlange, président-assesseur,

- M. Chabernaud, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2025.

Le rapporteur,

B. CHABERNAUDLe président,

L. LAINÉ

La greffière,

A. MARTIN

La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 24NT00244