Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Adental Groupe a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler, d'une part, la décision du 5 décembre 2018 par laquelle la maire de Nantes a fait opposition à la déclaration préalable déposée par cette société en vue du changement de destination d'un immeuble situé 17, rue du Calvaire à Nantes, d'autre part, la décision implicite de rejet née le 1er avril 2019 du silence gardé par la maire de Nantes sur le recours gracieux qu'elle a formé contre cet arrêté.
Par un jugement n° 1905810 du 31 janvier 2023, le tribunal administratif de Nantes a annulé l'arrêté du 5 décembre 2018 de la maire de Nantes ainsi que la décision implicite portant rejet du recours gracieux et lui a enjoint de prendre, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement, un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Adental Groupe.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 30 mars 2023, la commune de Nantes, représentée par Me Vic, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ;
2°) de rejeter la demande présentée par la société Adental Groupe devant le tribunal administratif de Nantes ;
3°) de mettre à la charge de la société Adental Groupe une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le projet de la société Adental Groupe méconnaît l'article US 2.2 b du plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) ; les locaux du rez-de-chaussée, accessoires du centre dentaire prévu aux étages supérieurs, ont la même destination et ne relèvent pas de la catégorie " CINASPIC " mais de celle de " bureaux " du PSMV ;
- le projet litigieux ne prévoit pas de dispositif de gestion adapté au fonctionnement d'un centre de soins dentaires, en méconnaissance de l'article US 4.5 du règlement du PSMV.
Par un mémoire en défense, enregistré le 6 mars 2024, la société Adental Groupe, représentée par la SCP Enjea Avocats, conclut au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint à la maire de Nantes de lui délivrer un arrêté de non-opposition à déclaration préalable et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Nantes au titre de l'article
L. 761-1 du code de justice administrative
Elle soutient que :
- les locaux commerciaux du rez-de-chaussée de l'immeuble ne forment pas une " unité de fonctionnement " avec ceux du centre dentaire prévus aux étages supérieurs ; leur destination s'apprécie donc séparément ; il n'y a donc pas de changement de destination ;
- subsidiairement, si les locaux du rez-de-chaussée devaient être regardés comme des locaux accessoires du centre dentaire, relevant de la même destination que ce dernier, il relèverait alors de la catégorie des CINASPIC autorisés par l'article US 2.2 b) du PSMV ou de la destination " commerce " et non de la destination " bureaux " dès lors que ses locaux sont directement accessibles à la clientèle ;
- la demande de substitution de motif doit être rejetée ; le projet comporte un local de gestion des déchets, ainsi que l'exige l'article US 4.5 du PSMV.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code du patrimoine ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Dias,
- les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public,
- et les observations de Me Vic, représentant la commune de Nantes, et de Me Castera, pour la SCP Enjea Avocats, représentant la société Adental Groupe.
Considérant ce qui suit :
1. La société Adental Groupe a déposé, le 6 novembre 2018, une déclaration préalable portant sur le changement de destination des niveaux R+1 à R+3 de l'immeuble bâti situé sur la parcelle cadastrée à la section HP sous le n° 66 situé 17, rue du Calvaire à Nantes, anciennement affectés à l'usage de commerce de matériel de décoration d'intérieur, en vue de leur transformation en un centre dentaire. Le projet prévoit l'installation au rez-de-chaussée d'un magasin de vente de produits et de matériels d'hygiène bucco-dentaire. Après avis défavorable du 3 décembre 2018 de l'architecte des bâtiments de France, la maire de Nantes, par un arrêté du 5 décembre 2018, s'est opposée à cette déclaration préalable. La société Adental Groupe a formé, le 1er février 2019, auprès du préfet de région, un recours administratif préalable en application du III de l'article R. 632-2 du code du patrimoine et de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme, qui a été implicitement rejeté. Le recours gracieux présenté le même jour auprès de la maire de Nantes contre l'arrêté du 5 décembre 2018 a également été implicitement rejeté. Par un jugement du 31 janvier 2023, le tribunal administratif de Nantes a annulé, à la demande de la société Adental Groupe, l'arrêté du 5 décembre 2018 de la maire de Nantes ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux présenté contre cette décision, et lui a enjoint de prendre, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement, un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable déposée par cette société. La commune de Nantes relève appel de ce jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. D'une part, aux termes de l'article R. 425-2 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 632-1 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées ". Aux termes de l'article L. 632-1 du code du patrimoine : " Dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second œuvre, ou des immeubles non bâtis. / (...) L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur du site patrimonial remarquable ". Aux termes de l'article L. 632-2 du même code : " I. - L'autorisation prévue à l'article L. 632-1 est, sous réserve de l'article L. 632-2-1, subordonnée à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. (...) Tout avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France rendu dans le cadre de la procédure prévue au présent alinéa comporte une mention informative sur les possibilités de recours à son encontre et sur les modalités de ce recours. / (...) le permis de démolir (...) tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 632-1 du présent code si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, dans les conditions prévues au premier alinéa du présent I. / (...) III. - Un recours peut être exercé par le demandeur à l'occasion du refus d'autorisation de travaux. Il est alors adressé à l'autorité administrative, qui statue. (...) ".
3. D'autre part, aux termes de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme dans sa version alors applicable : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. (...) ".
4. Il résulte de ces dispositions que le maire en charge de se prononcer sur la demande de déclaration préalable est lié par l'avis préalable conforme défavorable de l'architecte des Bâtiments de France ou, lorsque celui-ci a été saisi, du préfet de région, la décision du préfet se substituant alors à l'avis de l'architecte des bâtiments de France. La régularité et le bien-fondé de de cette décision peuvent être contestés à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision d'opposition à la déclaration préalable.
5. Il ressort des pièces du dossier que le préfet de la région des Pays de la Loire a implicitement rejeté le recours formé par la société Adental Groupe contre l'avis défavorable émis par l'architecte des bâtiments de France au motif que le projet entraînait un changement de destination des locaux du rez-de-chaussée de l'immeuble prohibé par l'article US 2.2 b du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Nantes. La maire de Nantes, qui était liée par l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France, s'est fondée sur ce même motif pour s'opposer, par l'arrêté contesté du 5 décembre 2018, à la déclaration préalable déposée par la société Adental Groupe.
6. L'article US 2.2 b du plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) de la commune de Nantes, adopté par une délibération du conseil métropolitain de Nantes Métropole du 24 mars 2017, relatif aux conditions relatives aux destinations, prévoit que : " (...) Le rez-de-chaussée des constructions implantées le long des voies repérées sur le plan de mixité fonctionnelle, comme " linéaires commerciaux et artisanaux " doit être prioritairement affecté à des activités commerciales ou artisanales ou à des constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. (...) / Le changement de destination des commerces de détail, y compris débit de boisson et restaurant, et activités artisanales implantés le long de ces voies en bureaux et services financiers et bancaires, d'assurance, d'immobilier et de travail temporaire est interdit. Ces dispositions s'appliquent au rez-de-chaussée des constructions ayant une façade sur la voie concernée par le linéaire, à l'exception des parties communes des constructions nécessaires à leur fonctionnement telles que hall d'entrée, accès au stationnement souterrain, locaux techniques et locaux de gardiennage ".
7. Selon le règlement du PSMV, la destination " commerce " " comprend les locaux affectés à la vente de produits ou de services et directement accessibles à la clientèle, et à leurs annexes (à l'exception des locaux relevant de la destination Artisanat (...) ". Aux termes de ce même règlement, la destination " bureaux " " comprend les locaux et annexes dépendant d'organismes publics ou privés ou de personnes physiques et où sont exercées principalement des fonctions telles que direction, gestion, études, conception, informatique, recherche et développement, ainsi que tous les locaux ne relevant pas des autres destinations citées dans la présente rubrique ". Enfin, le plan précise que : " Pour déterminer la destination d'un ensemble de locaux présentant par leurs caractéristiques une unité de fonctionnement et relevant d'un même gestionnaire, il est tenu compte exclusivement de la destination principale de ces locaux. ".
8. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux porte sur un immeuble situé dans le périmètre du site patrimonial remarquable (SPR) du cœur historique de Nantes, identifié dans le plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) de la commune de Nantes, dans sa version révisée adoptée par une délibération du conseil métropolitain du 24 mars 2017, et que cet immeuble est implanté le long d'une voie repérée sur le plan de mixité fonctionnelle comme un linéaire commercial et artisanal. Il ressort du dossier de la déclaration préalable que le rez-de-chaussée de l'immeuble en cause, qui était un magasin de vente de produits de décoration intérieure, est destiné à accueillir " un magasin de vente de produits et matériels d'hygiène bucco-dentaire " et que les trois étages supérieurs doivent accueillir les locaux d'un " institut dentaire ".
9. Il ressort des plans des étages joints à la déclaration préalable que les 3 étages du centre dentaire seront desservis par un escalier et un ascenseur exclusivement accessibles depuis l'intérieur du magasin situé au rez-de-chaussée et que l'accès à l'espace de collecte des déchets médicaux, situé au sous-sol du bâtiment, se fera également depuis l'intérieur de ce magasin. Il n'est pas contesté que l'ensemble de ces locaux relèvera d'un même gestionnaire. Il en résulte que le rez-de-chaussée et les 3 étages supérieurs de l'immeuble doivent former un ensemble de locaux caractérisés par une unité de fonctionnement au sens et pour l'application du plan de sauvegarde et de mise en valeur, dont la destination principale est celle du centre de soins dentaire, dont les locaux occuperont plus des deux-tiers de l'ensemble de la surface du projet.
10. Les locaux de ce centre, destinés à accueillir, en centre-ville, une patientèle pour lui fournir des soins dentaires, sont affectés à la vente de services et sont directement accessibles à la clientèle. Ils ont donc le caractère d'une activité commerciale au sens du plan de sauvegarde et de mise en valeur et ne relèvent donc pas de la destination " bureaux " telle que définie par ce même plan. Il suit de là que le projet litigieux n'entraîne pas un changement de la destination des locaux du rez-de-chaussée de l'immeuble. Par suite, en s'opposant à la déclaration préalable déposée par la société Adental Groupe au motif que le projet entraîne un changement de la destination prohibé par l'article US 2.2 b du règlement du PSMV de la commune de Nantes, la maire de Nantes a fait une inexacte application de ces dispositions.
11. L'administration peut cependant faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
12. Pour établir que l'arrêté portant opposition à la déclaration préalable déposée par la société Adental Groupe est légal, la commune de Nantes fait valoir que le projet méconnaît les dispositions de l'article US 4.5 du plan de sauvegarde et de mise en valeur de Nantes qui imposent, lors du réaménagement des locaux des immeubles existants, de les doter d'un dispositif de gestion des déchets adapté à la production des utilisateurs. Toutefois, il ressort du dossier de déclaration préalable que le projet comporte un dispositif de gestion de déchets au
rez-de-chaussée, au sein d'une pièce non accessible au public dédié à " la collecte médicale ". Il ne ressort pas des pièces du dossier que, par ses dimensions ou par ses caractéristiques, ce dispositif ne serait pas adapté à la production du centre dentaire litigieux. Il n'y a pas lieu, dès lors, de procéder à la substitution de motifs demandée par la commune de Nantes.
13. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Nantes n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé, à la demande de la société Adental Groupe, l'arrêté du 5 décembre 2018 de la maire de Nantes ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux présenté contre cet arrêté.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
14. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.
15. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction qu'un autre motif aurait été susceptible de fonder l'opposition à déclaration préalable contestée ou qu'un changement de circonstance ferait obstacle à l'intervention d'une décision de non-opposition. Par suite, l'annulation de l'arrêté litigieux du 5 décembre 2018 implique nécessairement que l'autorité compétente prenne une décision de non-opposition. Toutefois, une injonction en ce sens a déjà été prononcée par le jugement du tribunal administratif de Nantes du 31 janvier 2023. Ces conclusions sont donc sans objet.
Sur les frais liés au litige :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société Adental Groupe, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par la commune de Nantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Nantes une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Adental Groupe et non compris dans les dépens.
D E C I D E:
Article 1er : La requête de la commune de Nantes est rejetée.
Article 2 : La commune de Nantes versera à la société Adental Groupe une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par la société Adental Groupe est rejetée.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Nantes, à la société Adental Groupe et à la ministre de la culture.
Délibéré après l'audience du 28 janvier 2025, à laquelle siégeaient :
- Mme Buffet, présidente de chambre,
- Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,
- M. Dias, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2025.
Le rapporteur,
R. DIAS
La présidente,
C. BUFFETLa greffière,
M. A...
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 23NT00946
