| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 4ème chambre, 13 décembre 2024, 24NT00033

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société FKP Energie a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner l'Etat à lui verser la somme totale de 156 085 euros en réparation de son préjudice lié à la faute de l'Etat du fait du manquement à son obligation de notification préalable à la Commission européenne des arrêtés tarifaires en matière d'achat d'électricité produite à partir des centrales photovoltaïques et à la rupture de l'équilibre concurrentiel qui en a résulté.

Par un jugement n° 2013108 du 8 novembre 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 5 janvier 2024, la société FKP Energie, représentée par Me Ferrari, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 8 novembre 2023 ;

2°) de faire droit à sa demande de première instance ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la responsabilité pour faute de l'Etat doit être engagée en raison de l'absence de notification de l'arrêté du 12 janvier 2010 à la Commission européenne, de la rupture de l'égalité de traitement entre producteurs photovoltaïques, et de la violation du principe de confiance légitime et de sécurité juridique ;

- de cette faute découle une distorsion de concurrence bénéficiant aux sociétés titulaires de contrats ;

- il en résulte un préjudice tenant aux frais de 8 500 euros engagés en pure perte pour le développement de son projet de centrale photovoltaïque et à l'impossibilité de dégager la marge de 147 585 euros qu'aurait générée la centrale sur vingt ans en comparaison avec ses concurrents.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 ;

- le décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ;

- le décret n° 2001-410 du 10 mai 2001 ;

- le décret n° 2010-1510 du 9 décembre 2010 ;

- l'arrêté du 12 janvier 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ;

- l'arrêté du 4 mars 2011 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret

n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ;

- l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 5 octobre 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (aff. C-368/04) ;

- l'ordonnance de la Cour de justice de l'Union européenne du 15 mars 2017,

Société Enedis (aff. C-515/16) ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Picquet,

- et les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Depuis la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, a été instituée une obligation d'achat de l'électricité renouvelable selon des tarifications incitatives, imposant notamment à la société Electricité de France et aux entreprises locales de distribution de conclure un contrat d'achat d'électricité avec les producteurs d'énergie. Dans ce cadre, un arrêté du 12 janvier 2010 fixait les conditions d'achat de l'électricité produite utilisant l'énergie radiative du soleil. Néanmoins, le décret du 9 décembre 2010 a notamment suspendu pour trois mois l'obligation d'achat de l'électricité des producteurs qui n'avaient pas accepté la proposition technique et financière (PTF) du gestionnaire de réseau avant le 2 décembre 2010. Par ailleurs, un arrêté du 4 mars 2011 a fixé de nouveaux tarifs d'achat de l'électricité photovoltaïque, moins incitatifs. C'est dans ce contexte que la société FKP Energie a développé un projet visant à l'implantation d'une centrale photovoltaïque d'une puissance de 31 kWc. Elle a ainsi déposé un dossier de demande de raccordement de l'installation auprès de la société ERDF, devenue ENEDIS. La société n'a pas été en mesure de retourner son acceptation d'un devis de raccordement avant le 2 décembre 2010, date à laquelle les conditions tarifaires applicables sont devenues moins favorables. Par une demande indemnitaire préalable, la société a sollicité l'indemnisation par l'Etat de son préjudice lié à l'illégalité fautive commise par l'Etat du fait du manquement à son obligation de notification préalable à la Commission européenne des arrêtés tarifaires en matière d'achat d'électricité produite à partir de centrales photovoltaïques. Cette demande a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. La société FKP Energie a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner l'Etat à l'indemniser des préjudices subis à raison du défaut de notification à la Commission de l'arrêté tarifaire photovoltaïque du 12 janvier 2010. Par un jugement du 8 novembre 2023, le tribunal a rejeté sa demande. La société FKP Energie fait appel de ce jugement.

2. D'une part, l'article 10 de la loi visée ci-dessus du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, ultérieurement codifié à l'article L. 314-1 du code de l'énergie, a institué à la charge d'EDF et des entreprises locales de distribution une obligation d'achat de l'électricité produite par des installations d'une puissance installée inférieure ou égale à 12 mégawatts, utilisant des énergies renouvelables, dont l'énergie radiative du soleil au moyen de panneaux photovoltaïques, avec des modalités de tarification incitatives fixées réglementairement, le surcoût en découlant étant financé par la contribution au service public de l'électricité qui est acquittée par les consommateurs. Un arrêté du 10 juillet 2006 avait fixé un coût de rachat à un tarif dit S06 de 0,602 euro par kWh vendu, soit largement au-dessus du prix du marché, applicable selon la date de réception de la demande complète de contrat de rachat d'électricité en application d'un décret n° 2001-410 du 10 mai 2001, et garanti pendant toute la durée du contrat de rachat d'une durée habituelle de vingt ans après raccordement effectif au réseau public. Toutefois, par deux arrêtés du 12 janvier 2010, a été abrogé l'arrêté précité du 10 juillet 2006 et ont été prises de nouvelles conditions tarifaires moins avantageuses, avec un tarif dit S10 compris entre 0,314 euros et 0,3768 euros / kWh. Enfin, un décret visé ci-dessus du 9 décembre 2010 dit " moratoire " a suspendu à la fois l'obligation d'achat et le dépôt des demandes de raccordement au réseau électrique et obligé les pétitionnaires n'ayant pas conclu de contrat avec ERDF à déposer une nouvelle demande de raccordement pour bénéficier d'un contrat d'achat, entrainant l'application de tarifs encore moins avantageux fixés notamment par des arrêtés des 16 mars et 31 août 2010.

3. D'autre part, aux termes de l'article 107 § 1 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) : " Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ". L'article 108 du même traité prévoit dans son paragraphe 3 que : " La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. ". Cet article impose aux autorités des Etats membres une obligation de notification de tout régime d'aide d'Etat à la Commission européenne, dont la méconnaissance affecte la validité des actes comportant mise à exécution des mesures d'aides, ainsi que l'intervention ultérieure d'une décision finale de la Commission, déclarant ces mesures compatibles avec le Marché commun, qui n'a pas pour conséquence de régulariser a posteriori les actes invalides. Il n'est pas contesté que le régime mis en place par la loi du 10 février 2000 accordant aux installations de production d'énergie renouvelable un tarif supérieur au prix du marché constitue une aide d'Etat et que l'Etat français n'a pas respecté son obligation de notification préalable à la Commission européenne, entachant ainsi d'illégalité les divers actes réglementaires pris pour son exécution, et notamment les arrêtés fixant les tarifs des 10 juillet 2006 et 12 janvier 2010.

4. En premier lieu, dès lors qu'une illégalité est fautive, elle est comme telle et quelle qu'en soit la nature susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat si elle est à l'origine des préjudices subis. La société requérante soutient que le défaut de notification du régime d'aide décrit au point précédent, emportant l'illégalité des actes règlementaires pris pour sa mise en œuvre, l'a privée de la possibilité de bénéficier comme de nombreux concurrents des tarifs préférentiels, notamment issus de l'arrêté du 12 janvier 2010, et ainsi compromis son projet d'installation de panneaux photovoltaïques, à l'origine de ses préjudices tenant, d'une part, à des frais d'études, de conseils et de réalisation partielle de travaux exposés en pure perte et, d'autre part, à la perte de la marge représentant les bénéfices qui auraient pu être perçus sur toute la durée du contrat d'achat d'électricité. Toutefois, il résulte de l'instruction que si la société requérante n'a pu mettre en œuvre son projet, c'est en raison des agissements de la société ERDF, devenue ENEDIS, qui ne lui a pas envoyé, en 2010, une proposition technique et financière (PTF) dans les délais impartis, ce qui l'a empêchée de renvoyer cette PTF avant la date butoir du 2 décembre 2010. Dans ces conditions, la société FKP Energie n'établit pas l'existence d'un lien de causalité suffisamment direct et certain entre l'illégalité fautive commise par l'Etat et les préjudices allégués.

5. En deuxième lieu, même si la société FKP Energie avait pu bénéficier des tarifs préférentiels issus de l'arrêté du 12 janvier 2010, l'illégalité entachant ce texte réglementaire, en raison de la violation par l'Etat français de son obligation de notification préalable du dispositif d'aide d'Etat à la Commission européenne, ne permettait pas, en tout état de cause, de regarder l'absence de perception de telles aides illégales comme un préjudice indemnisable dès lors que l'Etat était tenu de ne pas les verser avant que la Commission statue sur la compatibilité de ce régime d'aide au regard des règles du marché commun. A supposer même que la Commission déclare ultérieurement une aide non notifiée compatible avec le marché intérieur, une telle décision ne pourrait avoir d'effets que pour le futur, de sorte que les aides déjà octroyées ne sauraient être régularisées a posteriori et que le préjudice allégué ne pourrait acquérir a posteriori un caractère indemnisable. Dès lors, la société requérante ne saurait se prévaloir de la perte de la marge qu'aurait généré la centrale sur vingt ans si elle avait bénéficié des tarifs issus de l'arrêté litigieux, alors même que des concurrents en auraient bénéficié.

6. En troisième lieu, la société FKP Energie ne saurait utilement se prévaloir de la circonstance que sa demande de raccordement au réseau public avait été déposée complète le 15 juin 2010 et qu'en vertu de l'article 3 de l'arrêté du 12 janvier 2010 visé ci-dessus, " La date de demande complète de raccordement au réseau public par le producteur détermine les tarifs applicables à une installation. ", dès lors que les articles 1er et 3 du décret du 9 décembre 2010 visé ci-dessus ont ensuite suspendu l'obligation de conclure un contrat d'achat de l'électricité produite par les installations en cause pour une durée de trois mois, sauf si le producteur avait notifié au gestionnaire de réseau, avant le 2 décembre 2010, son acceptation de la proposition technique et financière de raccordement au réseau. Si la société requérante soutient que les opérateurs exploitant leurs centrales sur le fondement d'un arrêté illégal bénéficient d'un avantage concurrentiel sur ceux exclus du dispositif, cet argument est sans lien avec la faute de l'Etat invoquée consistant à n'avoir pas notifié à la Commission européenne une aide d'Etat, la fin des tarifs avantageux étant intervenue non pas en raison de l'absence de cette notification, mais avec l'application du décret du 9 décembre 2010 et des arrêtés ultérieurs fixant les prix d'achat de l'électricité photovoltaïque. En tout état de cause, il ne résulte pas de l'instruction que le décret du 9 décembre 2010, visant notamment à tenir compte du montant des charges à financer par le budget de l'État, aurait institué une différence de traitement manifestement disproportionnée au regard des motifs qui la justifient. Le moyen tiré d'une rupture d'égalité, dont résulterait une distorsion de concurrence, tenant à un tarif d'achat d'électricité photovoltaïque supérieur dont la société FKP Energie n'a pas pu bénéficier, doit dès lors être écarté.

7. En quatrième et dernier lieu, il y a lieu d'écarter, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, les moyens de la société requérante relatifs à la méconnaissance par l'Etat du principe de confiance légitime et du principe de sécurité juridique.

8. Il résulte de tout ce qui précède que la société FKP Energie n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions relatives aux frais liés au litige doivent être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société FKP Energie est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société FKP Energie et la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques.

Copie en sera adressée pour information à la société Enedis et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

Délibéré après l'audience du 26 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Derlange, président assesseur,

- Mme Picquet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2024.

La rapporteure

P. PICQUET

Le président

L. LAINÉ

Le greffier

C. WOLF

La République mande et ordonne la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 24NT00033