| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 4ème chambre, 08 novembre 2024, 23NT01741

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision du 1er juillet 2020 de la commune de Penvénan d'ouvrir le " club de plage des dunes ", près de sa propriété, et la décision implicite de rejet de son recours gracieux reçu le 20 juillet 2020.

Par un jugement n° 2005049 du 13 avril 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 13 juin 2023, 5 janvier 2024, 2 septembre 2024 et 2 octobre 2024, non communiqué, M. A..., représenté par Me Orier, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 13 avril 2023 du tribunal administratif de Rennes ;

2°) d'annuler la décision du 1er juillet 2020 de la commune de Penvénan et la décision implicite de rejet de son recours gracieux notifié le 20 juillet 2020 ;

3°) d'enjoindre au maire de la commune de Penvénan de prendre les mesures appropriées pour faire cesser les nuisances causées par le centre de loisirs des dunes et d'abroger ses décisions si la cour ne l'a pas fait ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Penvénan une somme de 5 494,86 euros au titre des frais d'expertise et une somme de 2 650,85 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la commune de Penvénan ne disposait pas de la compétence optionnelle " action sociale d'intérêt communautaire " du 6° du II de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, qui appartient à la communauté d'agglomération de Lannion-Tregor ;

- les nuisances sonores et visuelles caractérisées qu'il subit impliquaient que le maire de la commune intervienne au titre de ses pouvoirs de police pour mettre fin à cette atteinte à l'ordre et à la tranquillité publique, sous peine de voir la responsabilité de la commune engagée ;

- le déplacement du centre de loisirs, le cas échéant sur son ancien site, est la seule solution pour remédier efficacement à ces nuisances ;

- le tribunal n'a pas répondu à son argumentation sur le fait que la structure litigieuse est un centre de loisirs et pas un club de plage ; il a considéré qu'il s'agit d'un club de loisirs ;

- la commune a méconnu les articles L. 2324-1 et R. 2324-10 à R. 2324-13 du code de la santé publique faute de disposer d'une autorisation préfectorale pour l'accueil de mineurs de moins de six ans ;

- la commune n'a pas déposé la déclaration préalable exigée aux termes l'article L. 227-5 du code de l'action sociale et des familles pour l'accueil de mineurs de plus de six ans ;

- la décision litigieuse du 1er juillet 2020, a été prise par Mme Prud'homm, troisième adjointe, avant qu'elle soit élue maire de la commune ;

- la maire ne disposait pas d'une délégation du conseil municipal pour prendre cette décision.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 6 décembre 2023 et le 18 septembre 2024, la commune de Penvénan, représentée par le cabinet Coudray, demande à la cour de rejeter la requête de M. A... et de mettre à sa charge une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la requête est irrecevable faute de conclusions à fin d'annulation ou de réformation du jugement du 13 avril 2023 et que les moyens du requérant ne sont pas fondés.

Par un courrier du 26 août 2024, les parties ont été informées en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de ce que les conclusions de M. A... tendant au remboursement de frais d'expertise et d'huissier ont le caractère de conclusions nouvelles en appel, donc irrecevables.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code du sport ;

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Derlange,

- les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique,

- et les observations de Me Ouattara, substituant Me Orier, pour M. A....

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 1er juillet 2020, la commune de Penvénan (Côtes-d'Armor) a décidé d'ouvrir pour la saison estivale, du 6 juillet au 21 août 2020, son " club de plage des dunes ", accueillant les enfants âgés de 4 à 12 ans du lundi au vendredi, de 8h30 à 18 h, pour des jeux sportifs et des activités culturelles, sur un nouveau site dit C.... La décision a été rendue publique sur son site internet et par une publication en parallèle sur les réseaux sociaux faite le 1er juillet 2020. Par courrier du 15 juillet 2020 adressé à la maire de la commune, M. A..., qui avait acquis, le 1er juillet 2020, une maison située sur une parcelle voisine du site d'implantation, a contesté l'installation du " club de plage des dunes ", en raison des nuisances sonores et visuelles que les activités de celui-ci occasionnent selon lui. Il a ensuite demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision du 1er juillet 2020 de la maire de Penvénan d'ouvrir le " club de plage des dunes " pour la saison estivale 2020 et la décision implicite rejetant son recours gracieux, née du silence conservé après la réception le 20 juillet 2020 de son courrier du 15 juillet 2020. Il fait appel du jugement du tribunal administratif de Rennes du 13 avril 2023 ayant rejeté sa demande.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Penvénan :

2. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours. ".

3. Contrairement à ce que soutient la commune de de Penvénan, la requête de M. A... comporte des conclusions à fin d'annulation du jugement du tribunal administratif de Rennes du 13 avril 2023, quand bien même elles n'ont pas été reproduites à la dernière page de cette requête. Par suite, la commune n'est pas fondée à soutenir que la requête de M. A... serait irrecevable faute de conclusions à fin d'annulation ou de réformation du jugement du 13 avril 2023.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. Les premiers juges ont répondu avec la précision nécessaire, au point 8 du jugement attaqué, au moyen tiré de ce que la structure litigieuse est un centre de loisirs et pas un club de plage. Le moyen tiré de ce que le tribunal n'aurait pas répondu à l'argumentation de M. A... sur ce point manque en fait.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date des décisions contestées : " I.- La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : (...) / II. -La communauté d'agglomération peut par ailleurs exercer en lieu et place des communes les compétences relevant des groupes suivants : (...) / 5° Construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire ; / 6° Action sociale d'intérêt communautaire. Lorsque la communauté d'agglomération exerce la compétence action sociale d'intérêt communautaire, elle peut en confier la responsabilité pour tout ou partie à un centre intercommunal d'action sociale constitué dans les conditions fixées à l'article L. 123-4-1 du code de l'action sociale et des familles ; /7° Création et gestion de maisons de services au public (...) ".

6. Il ressort des pièces du dossier que Lannion Trégor Communauté a défini " l'intérêt communautaire en matière d'action sociale " au point VII d'une délibération du 24 septembre 2019 de son conseil de communauté en ces termes " Sont d'intérêt communautaire les actions et services suivants : (...) - en direction de la petite enfance, l'enfance et la jeunesse : ... " suivis de l'énumération d'un certain nombre de structures basées à Plouaret, Cavan, Pleudaniel, Tréguier, Ploumilliau, où ne figure pas le " club de plage " de Roch Gwen à Penvénan. Ainsi l'ouverture et la gestion de ce club n'entrent pas dans le champ de " l'intérêt communautaire " tel qu'il est défini, conformément au II de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, par la délibération du conseil communautaire du 24 septembre 2019. La commune de Penvénan et son maire étaient donc bien compétents pour prendre les décisions contestées d'ouvrir le " club de plage des dunes " pour la saison estivale 2020 et de l'implanter rue de Roch Gwen et pour rejeter du recours gracieux de M. A....

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2122-15 du code général des collectivités territoriales : " Le maire et les adjoints continuent l'exercice de leurs fonctions jusqu'à l'installation de leurs successeurs ".

8. Il est constant que la décision litigieuse d'ouverture du " club de plage des dunes " a été prise par la 3ème adjointe au maire le 1er juillet 2020 alors qu'elle n'a été élue maire que le 4 juillet 2020. Toutefois, il ressort du procès-verbal de la séance du 10 juillet 2020 du conseil municipal que c'est l'absence du maire en place qui a justifié la décision prise par l'adjointe. Or, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 2122-15 du code général des collectivités territoriales et en vertu d'une délégation de fonction qui lui a été consentie par arrêté du 6 mai 2014 par le maire de la commune, elle pouvait assurer en ses lieu et place et concurremment avec lui les fonctions et missions relatives aux affaires scolaires, aux associations sportives et à la jeunesse. D'ailleurs, il n'est pas contesté que les crédits nécessaires pour l'ouverture avaient été votés au mois de février 2000. M. A... n'établit pas que le maire n'était pas absent ou empêché le 1er juillet 2020. Par suite, il n'est pas fondé à soutenir que la 3ème adjointe, au demeurant devenue maire de la commune, n'aurait pas été compétente pour prendre cette décision.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 227-5 du code de l'action sociale et des familles : " Les personnes organisant l'accueil de mineurs mentionné à l'article L. 227-4 ainsi que celles exploitant les locaux où ces mineurs sont hébergés doivent en faire la déclaration préalable auprès de l'autorité administrative. Celle-ci peut s'opposer à l'organisation de cette activité lorsque les conditions dans lesquelles elle est envisagée présentent des risques pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs et notamment lorsque les exigences prévues au dernier alinéa ne sont pas satisfaites. (...) ". Aux termes de l'article R. 227-1 du même code : " Les accueils mentionnés à l'article L. 227-4 sont ceux qui sont organisés par toute personne morale (...). Ils sont répartis dans les catégories ainsi définies : (...) / II.- Les accueils sans hébergement comprenant : /1° L'accueil de loisirs de sept mineurs au moins, en dehors d'une famille, pendant au moins quatorze jours consécutifs ou non au cours d'une même année sur le temps extrascolaire ou périscolaire pour une durée minimale de deux heures par journée de fonctionnement (...). Il se caractérise par une fréquentation régulière des mineurs inscrits auxquels il offre une diversité d'activités organisées ; / L'accueil de loisirs extrascolaire est celui qui se déroule les samedis où il n'y a pas école, les dimanches et pendant les vacances scolaires. L'effectif maximum accueilli est de trois cents mineurs. (...) ". Aux termes de l'article R. 227-2 de ce code : " 1° Toute personne organisant l'accueil en France de mineurs mentionné à l'article R. 227-1 doit en faire préalablement la déclaration au représentant de l'Etat dans le département. (...) ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 322-1 du code du sport : " Nul ne peut exploiter soit directement, soit par l'intermédiaire d'un tiers, un établissement dans lequel sont pratiquées des activités physiques ou sportives s'il a fait l'objet d'une condamnation prévue à l'article L. 212-9. ". Aux termes de l'article L. 322-2 du même code : " Les établissements où sont pratiquées une ou des activités physiques ou sportives doivent présenter pour chaque type d'activité et d'établissement des garanties d'hygiène et de sécurité définies par voie réglementaire. ".

10. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Penvénan a créé le " club de plage des dunes " comme établissement d'activités physiques et sportives (EAPS), structure qui relève du code du sport et a pour activité principale la pratique sportive, sans être régie par un projet éducatif, fixant des objectifs à atteindre ou des valeurs. Il ressort également des pièces du dossier que les activités pratiquées dans ce " club de plage " consistent en des loisirs essentiellement sportifs, tels que notamment olympiades de pratiques sportives diverses, natation, jeux de ballons. En revanche, le " club de plage des dunes " de Penvénan, qui a accueilli 1 500 enfants au cours de l'ensemble des journées d'ouverture des six semaines de la période estivale 2023, ne se caractérise pas par une " fréquentation régulière des mineurs inscrits ", au sens de l'article R. 227-1 du code de l'action sociale et des familles, permettant de le qualifier de centre de loisir. Dans ces conditions, le " club de plage des dunes " de Penvénan doit être regardé comme un EAPS relevant du code du sport et non un centre de loisirs au sens des dispositions du code de l'action sociale et des familles. Par conséquent, M. A... ne peut utilement soutenir que l'activité du " club de plage des dunes " n'a jamais fait l'objet de la déclaration, selon les modalités précisées par l'arrêté du 3 novembre 2014 relatif à la déclaration préalable aux accueils de mineurs, prévue par l'article R. 227-2 du code de l'action sociale et des familles.

11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 2324-1 du code de la santé publique : " Si elles ne sont pas soumises à un régime d'autorisation en vertu d'une autre disposition législative, la création, l'extension et la transformation des établissements et services gérés par une personne physique ou morale de droit privé accueillant des enfants de moins de six ans sont subordonnées à une autorisation délivrée par le président du conseil départemental, après avis du maire de la commune d'implantation. (...) ". Aux termes de l'article R. 2324-10 du même code : " L'organisateur d'un séjour de vacances ou d'un accueil de loisirs adresse la demande d'autorisation mentionnée au troisième alinéa de l'article L. 2324-1 au préfet du département du lieu d'accueil des mineurs. / Le silence gardé pendant plus de trois mois sur cette demande vaut décision de rejet. (...) ".

12. Le moyen tiré du défaut d'autorisation préfectorale pour l'accueil des mineurs de moins de six ans en application des dispositions des articles L. 2324-1 et R. 2324-10 à R. 2324-13 du code de la santé publique est inopérant dès lors que cette autorisation concerne seulement les établissements et services gérés par une personne physique ou morale de droit privé.

13. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. ". Selon l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / (...) 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique (...). ".

14. Il appartient au maire, en vertu des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, de prendre les mesures appropriées pour empêcher ou faire cesser, sur le territoire de sa commune, les bruits excessifs de nature à troubler le repos et la tranquillité des habitants.

15. D'autre part, aux termes de l'article R. 1336-5 du code de la santé publique : " Aucun bruit particulier ne doit, par sa durée, sa répétition ou son intensité, porter atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l'homme, dans un lieu public ou privé, qu'une personne en soit elle-même à l'origine ou que ce soit par l'intermédiaire d'une personne, d'une chose dont elle a la garde ou d'un animal placé sous sa responsabilité. ". Aux termes de l'article R. 1336-6 du même code : " Lorsque le bruit mentionné à l'article R. 1336-5 a pour origine (...) une activité sportive, culturelle ou de loisir, organisée de façon habituelle ou soumise à autorisation, l'atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l'homme est caractérisée si l'émergence globale de ce bruit perçu par autrui, telle que définie à l'article R. 1336-7, est supérieure aux valeurs limites fixées au même article. / Lorsque le bruit mentionné à l'alinéa précédent, perçu à l'intérieur des pièces principales de tout logement d'habitation, fenêtres ouvertes ou fermées, est engendré par des équipements d'activités professionnelles, l'atteinte est également caractérisée si l'émergence spectrale de ce bruit, définie à l'article R. 1336-8, est supérieure aux valeurs limites fixées au même article. /Toutefois, l'émergence globale et, le cas échéant, l'émergence spectrale ne sont recherchées que lorsque le niveau de bruit ambiant mesuré, comportant le bruit particulier, est supérieur à 25 décibels pondérés A si la mesure est effectuée à l'intérieur des pièces principales d'un logement d'habitation, fenêtres ouvertes ou fermées, ou à 30 décibels pondérés A dans les autres cas. ". Aux termes de l'article R. 1336-7 de ce code : " L'émergence globale dans un lieu donné est définie par la différence entre le niveau de bruit ambiant, comportant le bruit particulier en cause, et le niveau du bruit résiduel constitué par l'ensemble des bruits habituels, extérieurs et intérieurs, correspondant à l'occupation normale des locaux et au fonctionnement habituel des équipements, en l'absence du bruit particulier en cause. / Les valeurs limites de l'émergence sont de 5 décibels pondérés A en période diurne (de 7 heures à 22 heures) et de 3 décibels pondérés A en période nocturne (de 22 heures à 7 heures), valeurs auxquelles s'ajoute un terme correctif en décibels pondérés A, fonction de la durée cumulée d'apparition du bruit particulier : 1° Six pour une durée inférieure ou égale à 1 minute, la durée de mesure du niveau de bruit ambiant étant étendue à 10 secondes lorsque la durée cumulée d'apparition du bruit particulier est inférieure à 10 secondes ; / 2° Cinq pour une durée supérieure à 1 minute et inférieure ou égale à 5 minutes ; / 3° Quatre pour une durée supérieure à 5 minutes et inférieure ou égale à 20 minutes ; / 4° Trois pour une durée supérieure à 20 minutes et inférieure ou égale à 2 heures ; / 5° Deux pour une durée supérieure à 2 heures et inférieure ou égale à 4 heures ; / 6° Un pour une durée supérieure à 4 heures et inférieure ou égale à 8 heures ; / 7° Zéro pour une durée supérieure à 8 heures. ". Enfin, aux termes de l'article R. 1336-8 de ce code : " L'émergence spectrale est définie par la différence entre le niveau de bruit ambiant dans une bande d'octave normalisée, comportant le bruit particulier en cause, et le niveau de bruit résiduel dans la même bande d'octave, constitué par l'ensemble des bruits habituels, extérieurs et intérieurs, correspondant à l'occupation normale des locaux mentionnés au deuxième alinéa de l'article R. 1336-6, en l'absence du bruit particulier en cause. /Les valeurs limites de l'émergence spectrale sont de 7 décibels dans les bandes d'octave normalisées centrées sur 125 Hz et 250 Hz et de 5 décibels dans les bandes d'octave normalisées centrées sur 500 Hz, 1 000 Hz, 2 000 Hz et 4 000 Hz. ".

16. Il ressort de l'expertise acoustique effectuée à la demande de la commune, le 14 août 2020, qu'une émergence globale de 15,7 dB(A) a été constatée à la suite d'une prise de son en extérieur sur le site occupé par le " club de plage des dunes ", en limite de la propriété de M. A.... Cette émergence globale est sensiblement supérieure aux valeurs limites fixées à l'article R. 1336-7 du code de la santé publique, quand bien même l'auteur de cette expertise en a relativisé la portée. Les expertises acoustiques réalisées, à la demande M. A..., les 16 août 2021 et 2 août 2022, dans des conditions de fonctionnement comparables du " club de plage des dunes " mais sur la base de prises de son réalisées sur sa propriété, en extérieur et en intérieur, corroborent le constat que ce fonctionnement est la source de nuisances sonores qui portent atteinte à la tranquillité du requérant.

17. Toutefois, il n'est pas établi que ces nuisances sonores atteignent un niveau manifestement insupportable et il résulte de l'instruction qu'elles ne se produisent, compte tenu de l'ouverture du " club de plage des dunes ", qu'une fois par an, pendant la saison estivale, en dehors des week-ends, en journée et avec des interruptions compte tenu du fait que certaines activités (repas, cuisine, art...) sont relativement plus silencieuses que les autres ou sont exercées en dehors du site (nage, escalade...). Un tel " club de plage " qui propose des activités sportives et culturelles aux mineurs en période extrascolaire présente un intérêt public. Avec un effectif maximal de 40 enfants, et généralement constaté de 15 enfants, comme cela ressort notamment d'un constat d'huissier du 11 août 2020, les bruits qu'il produit sont généralement inhérents au fonctionnement d'un tel équipement. Dans ces conditions, il n'est pas établi que l'atteinte portée à la tranquillité publique serait telle qu'elle imposait à l'autorité de police d'interdire l'ouverture du " club de plage des dunes " sur le site C... et qu'aucune autre mesure ne serait possible.

18. Il résulte de tout ce qui précède, que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 1er juillet 2020 de la commune de Penvénan d'ouvrir le " club de plage des dunes " près de sa propriété et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux reçu le 20 juillet 2020.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

19. Le présent arrêt n'implique aucune mesure d'exécution. Il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais d'expertise :

20. Les conclusions de M. A... tendant au remboursement des frais d'expertise et d'huissier d'un montant de 5 494,86 euros, qui n'ont pas été soumises aux premiers juges, ont le caractère de conclusions nouvelles en cause d'appel et sont, par suite, irrecevables.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Penvénan, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. A... la somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

22. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Penvénan et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.

Article 2 : M. A... versera une somme de 1 500 euros à la commune de Penvénan au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à la commune de Penvénan et à la communauté d'agglomération Lannion Trégor Communauté.

Délibéré après l'audience du 22 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Derlange, président assesseur,

- Mme Picquet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 novembre 2024.

Le rapporteur,

S. DERLANGE

Le président,

L. LAINÉ

Le greffier,

C. WOLF

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 23NT01741