Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Les consorts C... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 20 mai 2020 par lequel le maire de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys (Morbihan) leur a délivré un certificat d'urbanisme déclarant non-réalisable l'opération consistant à édifier une ou plusieurs maisons d'habitation sur des parcelles situées 14 rue du Bauzec Kercambre.
Par un jugement n° 2003124 du 1er juillet 2022, le tribunal administratif de Rennes a, en son article 2, annulé l'arrêté du maire de Saint-Gildas-de-Rhuys du 20 mai 2022 en tant seulement qu'il comporte des mentions relatives à l'existence d'une zone Nds, a rejeté en son article 3, le surplus des conclusions de la demande et a mis à la charge de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys, une somme globale de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en son article 4.
Procédure devant la cour :
I. Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés sous le n° 22NT02836 les 30 août et 30 septembre 2022, la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, demande à la cour :
1°) d'annuler les articles 2 et 4 de ce jugement du tribunal administratif de Rennes ;
2°) de rejeter la demande présentée par les consorts C... devant le tribunal administratif de Rennes ;
3°) de mettre à la charge des consorts C... le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que le classement en zone Nds des parcelles par le plan local d'urbanisme de la commune n'est pas illégal ; les parcelles en litige sont incluses au sein du schéma de cohérence territoriale du Golfe du Morbihan Vannes Agglomération en tant qu'espace remarquable pressenti ; le classement des parcelles en zone Nds n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation compte tenu de leurs caractéristiques.
Par un mémoire en défense, enregistré le 6 janvier 2023, M. A... C..., Mme B... C... et Mme D... E..., représentés par Me Jean-Meire, concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que le moyen soulevé par la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys n'est pas fondé.
II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 22NT02874 les 1er septembre 2022 et 4 décembre 2023, M. A... C..., Mme B... C... et Mme D... E..., représentés par Me Jean-Meire, demandent à la cour :
1°) d'annuler l'article 3 de ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 1er juillet 2022 rejetant le surplus de leurs conclusions à fin d'annulation ;
2°) d'annuler l'arrêté du maire de Saint-Gildas-de-Rhuys du 20 mai 2022 en tant qu'il concerne les parcelles implantées en zone Ud du plan local d'urbanisme ;
3°) d'enjoindre à la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys, à titre principal, de leur délivrer un certificat d'urbanisme déclarant l'opération réalisable dans un délai de 15 jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, à titre subsidiaire, de réexaminer leur demande ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Les consorts C... soutiennent que :
- le classement de leurs parcelles en zone Ud du plan local d'urbanisme est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- le classement en zone Ud de la zone méconnait le principe d'égalité.
Par un mémoire en défense enregistré le 30 septembre 2022, la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des consorts C... une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par les consorts C... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Dubost,
- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,
- les observations de Me Rouxel, substituant Me Coudray, représentant la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys.
Considérant ce qui suit :
1. M. A... C..., Mme B... C... et Mme D... E... sont propriétaires de cinq parcelles cadastrées section AK nos 88, 89, 90, 91 et 202, situées 14 rue Bauzec Kercambre sur le territoire de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys (Morbihan). Le 27 avril 2016, ils ont présenté à la mairie de Saint-Gildas-de-Rhuys une demande de certificat d'urbanisme opérationnel. Par un arrêté en date du 24 juin 2016, le maire de Saint-Gildas-de-Rhuys leur a délivré un certificat d'urbanisme, déclarant non réalisable l'opération consistant à édifier une ou plusieurs maisons d'habitation sur ces parcelles. Par un arrêt du 30 mars 2020 rendu sous le n° 19NT02364, la cour administrative d'appel de Nantes a annulé la décision du 24 juin 2016 et a enjoint à la commune de réexaminer la demande des consorts C.... Aux termes de ce réexamen, le maire de la commune a, le 20 mai 2020, délivré un nouveau certificat d'urbanisme, déclarant l'opération non réalisable. Les consorts C... ont alors demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler cette décision. Les consorts C..., sous le n° 22NT02874, et la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys, sous le n° 22NT02836, relèvent appel du jugement de ce tribunal du 1er juillet 2022 par lequel celui-ci a annulé l'arrêté du maire du 20 mai 2022 seulement en tant qu'il comporte des mentions relatives à l'existence d'une zone Nds.
2. Les requêtes n° 22NT02836 de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys et n° 22NT02874 des consorts C... sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué en ce qu'il annule l'arrêté du 20 mai 2020 en tant qu'il comporte des mentions relatives à l'existence d'une zone Nds :
3. D'une part, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. (...) ".
4. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive 79/409 CEE du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages. ". Aux termes de l'article R. 121-4 du même code : " En application de l'article L. 121-23, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : 1° Les dunes, les landes côtières, les plages et les lidos, les estrans, les falaises et les abords de celles-ci (...) ".
5. Aux termes de l'article L. 141-10 du code de l'urbanisme, relatif au schéma de cohérence territoriale : " Le document d'orientation et d'objectifs détermine : 1° Les espaces et sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger dont il peut définir la localisation ou la délimitation. (...) ".
6. Le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys a classé en zone Nds une partie des parcelles des consorts C..., correspondant, selon son règlement aux " espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentant un intérêt écologique ".
7. D'une part, il ressort du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Golfe du Morbihan-Vannes agglomération que celui-ci a identifié, à son échelle, les enveloppes des espaces pressentis remarquables au sens de la loi littoral. Ce document indique que " les documents d'urbanisme précisent localement la délimitation des espaces remarquables au sein de ces enveloppes voire au-delà, si les critères d'une telle qualification sont réunis ". Si la carte des espaces pressentis comme remarquables au titre du SCOT ne permet pas d'identifier à ce titre les parcelles des requérants, une telle circonstance ne s'oppose toutefois pas, comme il vient d'être dit, à ce que les auteurs du PLU de Saint-Gildas-de-Rhuys les regardent comme satisfaisant aux conditions définies par les dispositions précitées et les classent en conséquence, pour partie, en zone Nds. Par ailleurs, s'il est constant que les parcelles en litige ne sont pas incluses dans les périmètres de la zone Natura 2000 " Côte Ouest de Rhuys " et de la zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique de type I du Grand Mont, il ressort toutefois des pièces du dossier que ces parcelles non bâties sont situées à l'aplomb et dans le prolongement des falaises maritimes de Kercambre qui bordent le littoral de la mer. Par ailleurs, il ressort du rapport de présentation du PLU que les parcelles en litige, grevées d'une servitude de passage des piétons le long du littoral, appartiennent à la trame verte et à la trame littorale de la commune et qu'elles supportent un réservoir de biodiversité ainsi qu'un corridor écologique fragilisé. Ces parcelles constituent ainsi un paysage caractéristique du patrimoine naturel du littoral. D'autre part, il résulte de l'étude " érosion de la falaise de Kercambre, diagnostic et propositions d'aménagement " réalisée par Géos AEL au mois de février 2020, produite pour la première fois en appel, que ces falaises connaissent une érosion ayant conduit à un recul moyen du trait de côte entre 1958 et 2018 de 9 mètres, la poursuite du phénomène devant conduire à un nouveau recul d'environ 10 mètres à l'échéance 2118. Si cette étude analyse les différents processus naturels qui déterminent les évolutions du rivage et ses perspectives futures, elle indique que les conséquences de l'artificialisation et l'imperméabilisation des sols sont difficilement mises en évidence, mais précise que " leur influence sur la modification de la régulation de la circulation de l'eau sur et dans les formations superficielles constituant le versant et la falaise ne peuvent être totalement exclues ". Elle préconise à ce titre à la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys, et compte tenu du recul du trait de côté existant et à venir, la vigilance quant aux développements situés à proximité et propose dans l'étude des différents scénarios de limiter les enjeux à proximité par l'inconstructibilité des terrains. Dans ces conditions, les parcelles des requérants situées en surplomb des falaises, qui contribuent à la préservation de ces dernières et sont concernées par l'érosion de celles-ci, doivent être regardées comme présentant un intérêt écologique. Par suite, alors que les parcelles en cause constituent comme il vient d'être dit un paysage caractéristique du patrimoine naturel du littoral présentant un intérêt écologique, c'est par une exacte application des dispositions précitées que les auteurs du PLU ont classé, pour partie, les parcelles des requérants en zone Nds.
8. Par suite, la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Rennes s'est fondé pour annuler la décision contestée sur l'illégalité par la voie de l'exception du classement des parcelles en zone Nds du PLU. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les demandeurs de première instance à l'encontre du certificat d'urbanisme contesté en tant qu'il concerne les parcelles classées en zone Nds.
9. En premier lieu, les consorts C... soutiennent que les mentions portées sur le certificat d'urbanisme relatives aux dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-12 du code de l'urbanisme ne permettent pas de fonder l'arrêté en litige. Le certificat d'urbanisme contesté mentionne que " Le terrain est situé sur une commune où s'appliquent les dispositions de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. Tout projet ne pourra être autorisé que dans la mesure où il est conforme aux dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-12 du code de l'urbanisme ". Il ne résulte pas de cette mention, qui présente un caractère informatif, qu'elle constituerait un motif fondant le certificat d'urbanisme déclarant non réalisable l'opération de construction de maisons d'habitation. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté comme inopérant.
10. En second lieu, les consorts C... soutiennent que l'arrêté contesté est entaché d'une erreur de fait en ce qu'il mentionne que le terrain est grevé d'une servitude relative aux piétons sur le littoral. Il ressort néanmoins de la carte des servitudes que les parcelles en cause sont bien grevées, en bordure du littoral, de la servitude dont il s'agit. Si les consorts C... se prévalent de ce que cette partie de leur terrain a été rétrocédée à la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys, aucune pièce du dossier ne permet toutefois de l'établir. Le moyen tiré de l'erreur de fait doit donc être écarté.
11. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du maire du 20 mai 2022 en tant qu'il comporte des mentions relatives à l'existence d'une zone Nds et a mis à sa charge une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté le surplus des conclusions à fin d'annulation présentées par les consorts C... :
12. En premier lieu, il appartient à l'autorité locale de définir les partis d'urbanisme que traduit le plan local d'urbanisme (PLU) dans le respect des dispositions du code de l'urbanisme. Dès lors, la légalité des prescriptions d'un PLU ayant pour effet d'interdire dans une zone U la plupart des constructions nouvelles s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD).
13. Les parcelles des requérants ont pour partie été classées en zone Ud du plan local d'urbanisme de Saint-Gildas-de-Rhuys, correspondant à l'habitat et aux activités compatibles avec l'habitat dans une zone très proche du littoral, qui prohibe toute nouvelle construction et n'y autorise notamment que les extensions et dépendances dans une limite de 30 % de l'emprise au sol des constructions existantes sans dépasser 30 m².
14. Il résulte du projet d'aménagement et de développement durable du PLU de la commune que " l'urbanisation dans les secteurs bâtis le long du littoral et dans les secteurs sensibles d'un point de vue paysager sera très encadrée afin de préserver le trait de côte et les ambiances paysagères caractéristiques ". Par ailleurs, il ressort du rapport de présentation du PLU que l'objectif n° 2 du PADD s'explique par la volonté des auteurs de ce PLU de " mettre en place une politique de gestion du foncier correspondant à ses besoins : il s'agit de contenir l'essentiel du développement urbain au sein des limites actuelles de l'agglomération et de limiter l'urbanisation de la frange littorale ". A cet égard, les auteurs du PLU n'étaient pas tenus de définir plus précisément la notion de " zone très proche du littoral " correspondant à la partie de la commune située à proximité du littoral en particulier en fixant une distance maximale par rapport au rivage applicable à ces secteurs. Il ressort ainsi des pièces du dossier que les auteurs du PLU ont classé en zone Ud du PLU les secteurs, situés à proximité du littoral, présentant une urbanisation telle que celle dans laquelle s'insèrent les parcelles en cause. A cet égard les requérants ne démontrent ni même n'allèguent que les parcelles en litige ne seraient pas situées dans une zone littorale, alors que deux de ces parcelles se situent en bordure de rivage, que les trois autres se trouvent en continuité immédiate, et que l'ensemble se situe en majeure partie dans la bande littorale de cent mètres. Il ressort en outre des photographies et du document graphique que ces parcelles se situent dans un secteur caractérisé par une urbanisation peu dense, comportant des parcelles bâties et d'autres restées à l'état naturel. Par ailleurs, les circonstances que le secteur distinct de Kerpont et des parcelles voisines de celles en litige auraient fait l'objet d'un classement différent, que les auteurs du PLU disposaient d'autres moyens afin d'encadrer l'urbanisation de la zone et qu'un tel classement génèrerait un préjudice financier pour les consorts C... sont sans incidence sur la légalité du classement et par suite, sur la légalité du certificat d'urbanisme contesté. Dans ces conditions, le classement des parcelles des consorts C... en zone Ud du PLU n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et le moyen tiré de l'illégalité par la voie de l'exception du PLU doit être écarté.
15. En second lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. En l'espèce, dès lors que le classement des terrains des consorts C... en secteur Ud du PLU ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, il ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. Le moyen doit par suite être écarté.
16. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts C... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté le surplus de leurs conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du maire de Saint-Gildas-de-Rhuys du 20 mai 2020.
Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :
17. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation des consorts C..., n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées les consorts C... doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les consorts C... au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des consorts C... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : Les articles 2 et 4 du jugement du 1er juillet 2022 du tribunal administratif de Rennes sont annulés.
Article 2 : La demande présentée par les consorts C... devant le tribunal administratif de Rennes, en tant qu'elle concerne l'annulation du certificat d'urbanisme du maire de Saint-Gildas-de-Rhuys du 20 mai 2020 en tant qu'il comporte des mentions relatives à l'existence d'une zone Nds est rejetée.
Article 3 : La requête des consorts C... et leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sous le n° 22NT02836 sont rejetées.
Article 4 : Les consorts C... verseront à la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys est rejeté.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys et à M. A... C... désigné représentant unique des requérants en application de l'article R.751-3 du code de justice administrative.
Délibéré après l'audience du 13 juin 2024, à laquelle siégeaient :
- M. Degommier, président de chambre,
- M. Rivas, président-assesseur,
- Mme Dubost, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2024.
La rapporteure,
A.-M. DUBOST
Le président,
S. DEGOMMIER
Le greffier,
C. GOY La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 22NT02836 et 22NT02874
