| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 1ère chambre, 11 juin 2024, 22NT03201

Vu la procédure suivante :

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 26 septembre 2022, le 31 mars 2023, et le 4 juin 2023, la commune de Bouvron, représentée par Mes Varnoux et Nadan demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du préfet de la Loire-Atlantique du 23 mai 2022 portant autorisation environnementale pour l'installation de quatre éoliennes et deux postes de livraison sur les communes de Blain et de Bouvron ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient que :

- la requête est recevable et elle a intérêt à agir ;

- la communauté de communes du Pays de Blain n'a pas fait l'objet d'une consultation en méconnaissance des dispositions de l'article L. 181-10 du Code de l'environnement alors qu'elle dispose de compétences obligatoires en matière d'aménagement de l'espace et de plan local d'urbanisme, et alors que le projet impacte une zone humide et qu'elle dispose de la compétence GEMAPI;

- le projet ne comporte pas d'avis de l'architecte des bâtiments de France et méconnait les dispositions de l'article D. 181-17-1 du Code de l'environnement ; or, trois monuments historiques sont impactés par le projet : le château de Quéhillac à Bouvron, le château de la Groulais à Blain et la chapelle du château de Carheil à Plessé ;

- le projet a fait l'objet d'importantes modifications depuis son dépôt initial en juin 2020 de sorte qu'un nouveau dossier a été déposé le 13 juillet 2021 ce qui impliquait s'agissant d'une nouvelle demande de consulter à nouveau l'ensemble des personnes intéressées, ce qui n'a pas été fait ;

- le dossier de demande est incomplet au regard des dispositions de l'article R. 181-13 du Code de l'environnement : il ne mentionne pas l'ensemble des parcelles et notamment les parcelles cadastrées section BT n°88 et n°89 sur la commune de Bouvron et les parcelles BT 71, 64, 86, 88, 93, 94 et 101 ; le dossier ne permet pas de montrer que le pétitionnaire aurait la maîtrise foncière du projet ;

- le dossier est incomplet au regard des dispositions de l'article D. 181-15-2 du Code de l'environnement dès lors que l'avis des propriétaires des parcelles sur lesquelles va être implanté le parc éolien n'a pas été recueilli ;

- l'étude de danger est insuffisante et ne satisfait pas aux obligations du code de l'environnement ; cette étude ne prend pas en compte certains éléments dans l'identification de l'environnement humain du parc envisagé tels que notamment la proximité des habitations au regard de la hauteur de l'éolienne et la possibilité de rassemblements de type rave party ;

- l'autorisation contestée méconnait les dispositions de l'article L. 181-3 du Code de l'environnement ; la décision est illégale en ce qu'elle ne prend pas en compte la proximité des habitations existantes au regard de l'ampleur du projet et les risques inhérents à la fréquentation des abords des éoliennes par des participants à des rave partys ;

- le volet paysager du dossier de demande est insuffisant ; les vues photographiques ne sont pas pertinentes et ne permettent pas de se rendre compte du paysage dans son intégralité ; l'étude est incomplète et n'est pas proportionnée aux enjeux existants ; l'atteinte au paysage et au cadre de vie au sens des dispositions de l'article L. 511-1 du code de l'environnement est effective et trop grande pour justifier une autorisation ; alors que le caractère particulièrement important et préservé du paysage bocager est mis en avant dans l'étude paysagère, la perception visuelle du parc sera forte dans un contexte de proximité d'un grand nombre d'habitation et compte tenu de la hauteur des éoliennes dont la perception est prégnante ; les vues réalisées dans l'étude d'impact situées à plusieurs kilomètres permettent de constater la présence significative et dominantes des éoliennes dans le paysage existant ; les éoliennes seront prégnantes pour les riverains les plus proches ; la trame bocagère ne minimisera pas l'impact visuel des éoliennes ; aucun bâtiment ou structure végétale présent dans le secteur ne permet d'atténuer les impacts liés à la taille de ces éoliennes ; le commissaire enquêteur a émis un avis qui relève l'atteinte au cadre de vie et aux paysages ;

- le projet sera en covisibilité dans un rayon de 15 kilomètres avec quatre parcs éoliens totalisant vingt éoliennes ; les mesures consistant en des plantations de haies ne permettront pas de masquer utilement les éoliennes et contribueront à cacher la vue sur le paysage bocager ; ainsi, le projet inscrit dans le paysage bocager où la population est particulièrement nombreuse et dans lequel les mesures de compensation non seulement ne permettent pas de limiter l'impact du projet, mais participe à un enfermement des habitants ; le projet porte donc atteinte au caractère des lieux avoisinants et aux paysages naturels ;

- l'étude d'impact acoustique est insuffisante et a été établie pour le dossier initial : en l'absence de nouvelle étude d'impact acoustique, le dossier est incomplet ; l'étude acoustique se fonde sur des mesures qui ne sont pas adaptées et représentatives de la situation de vents dans le secteur de Bouvron ; il n'est apporté aucune précision sur le choix des périodes selon que la saison soit végétative ou non ; la localisation des mesures n'apparaît pas adaptée et des endroits essentiels n'ont pas fait l'objet de mesures ; les constatations sont faites au sein des secteurs dans lesquels il n'y a pas eu d'écoute soit à proximité ; l'étude d'impact acoustique a été réalisée sans connaître le modèle précis des éoliennes ayant vocation à être installées ; l'étude acoustique soutient sans aucune démonstration qu'aucun risque n'existerait en matière d'infrason ; l'analyse des résultats obtenus montre l'absence de pertinence des relevés ; les règles relatives à l'émergence sonore ont été méconnues : l'étude acoustique a constaté l'existence de dépassement de l'émergence sonore et rien ne permet de s'assurer que les mesures de bridages seront suffisantes alors qu'elles ont été conçues sur la base d'une étude ne correspondant pas à la réalité du projet ; le projet porte une atteinte à la santé générale : près de 200 personnes vont être concernées de manière proche (moins d'un kilomètre) par le projet ;

- l'étude d'impact est insuffisante dans son volet naturaliste et méconnaît les dispositions de l'article R. 122-5 du code de l'environnement : les relevés floristiques et faunistiques ont été réalisés en 2016 soit largement avant l'édiction de la décision datant de 2022 ; les modalités d'écoute de la population de chauve-souris sont également inadaptées, particulièrement au regard de la sensibilité des lieux ; seuls sept taxons de chiroptères ont été décrits alors que le bilan évoque la présence de 11 espèces ; le dossier d'étude d'impact ne prend pas en compte la ZNIEFF 520120042 ;

- sur l'atteinte à la nature et à l'environnement du projet et la méconnaissance des dispositions de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : la zone est à forte sensibilité pour l'avifaune et les chiroptères de sorte que le préfet a commis une erreur d'appréciation ; le préfet avait d'ailleurs refusé une autorisation pour un parc à proximité ; de nombreuses espèces d'oiseaux protégées ont été identifiées telles que le busard saint martin, le faucon crécelle, la buse variable, la linotte mélodieuse, le chardonneret élégant et le pison des arbres) : l'étude relève également, la présence de trois espèces nicheuses patrimoniale : l'alouette lulu, de l'alouette des champs et de la tourterelle des bois, le projet est situé en zone de nidification patrimoniale ; s'agissant des chiroptères, il est noté la présence de gîtes favorables à proximité ; au regard de l'ensemble de ces éléments, il ne fait pas de doute que le projet porte une atteinte trop importante à l'environnement pour pouvoir être autorisé ; les mesures de compensation sont insuffisantes : la parcelle identifiée comme pouvant accueillir la compensation de destruction de zones humides est une prairie elle-même humide alors qu'il est prévu qu'il soit porté atteinte à 144 m² de surface humide, le projet ne prévoit que 125 m² de compensation ; la mesure envisagée ne peut donc être prise en compte pour estimer qu'une compensation sera valablement réalisée ; plus encore, cette mesure de compensation dont seule la mare envisagée de 125 m² peut être prise en compte est insuffisante au regard des règles prévues par le SAGE (Schéma d'aménagement et de protection des eaux) Estuaire de la Loire ; la décision attaquée méconnait les dispositions de l'article L. 411-1 du Code de l'environnement : des dérogations auraient dû être sollicitées pour plusieurs espèces d'oiseaux et de chauve-souris ; onze espèces de chauves-souris ont été rencontrées ; ces espèces sont notamment, la Pipistrelle commune ; la Pipistrelle de kulh ; la Noctule de Leisler ; la Sérotine commune ; la Barbastelle d'Europe ; le Murin d'Alcathoe ; l'Oreillard gris ; ces espèces figurent dans la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire ; de même, un certain nombre d'oiseaux rencontrés sur le site figurent sur la liste de l'arrêté du 29 octobre 2009 fixant la liste des oiseaux protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection, notamment le busard Saint-Martin ou l'Alouette Lulu ;

- la décision attaquée méconnait le plan local d'urbanisme de la commune de Blain et notamment son article A 7 ; le plan de l'implantation de l'éolienne située sur la commune de Blain ne permet pas de s'assurer du respect de la limite séparative ;

- l'autorité environnementale compétente n'a pas été saisie ; l'article R. 122-7 du Code de l'environnement en tant qu'il permet un avis tacite ne respecte pas les dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'environnement et l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement ;

- la société pétitionnaire ne dispose pas du capital permettant la réalisation de ces travaux ; le dossier ne comporte pas suffisamment d'élément précis et étayés quant au financement du projet.

Par un mémoire enregistré le 30 janvier 2023 et un mémoire enregistré le 12 mai 2023, la société EE Bouvron, représentée par Mes Guinot et Gauthier, demande à la cour de rejeter la requête de la commune de Bouvron, à titre subsidiaire et si une illégalité de l'arrêté préfectoral devait être retenue, de surseoir à statuer sur le recours en vue de permettre la régularisation de l'autorisation d'exploiter du 22 février 2022, en application de l'article L.181-18, I, 2° du code de l'environnement et de mettre à sa charge la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 avril 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête et à titre subsidiaire et si une illégalité de l'arrêté préfectoral devait être retenue, de surseoir à statuer sur le recours en vue de permettre la régularisation de l'autorisation d'exploiter du 22 février 2022, en application de l'article L.181-18, I, 2° du code de l'environnement.

Le ministre soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 3 juillet 2023, la clôture de l'instruction a été fixée avec effet immédiat en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'aviation civile ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Viéville,

- les conclusions de M. Brasnu, rapporteur public,

- et les observations de Me Nadan représentant la commune de Bouvron et de

Me Gauthier représentant la SARL EE Bouvron.

Une note en délibéré, présentée pour la SARL EE Bouvron, a été enregistrée le 28 mai 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Le 16 juin 2020, la société SARL EE Bouvron a saisi le préfet de la Loire-Atlantique d'une demande d'autorisation environnementale portant sur la construction et l'exploitation d'un parc éolien composé de quatre éoliennes d'une puissance maximale de 19,2 MW et d'un poste de livraison sur le territoire des communes de Bouvron (3 éoliennes et un poste de livraison) et de Blain (1 éolienne). Un complément de dossier a été déposé le 13 juillet 2021. Le 13 septembre 2021, la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) des Pays-de-la-Loire a émis un avis réputé tacite sur la demande. Par un arrêté du 16 novembre 2021, le préfet de la Loire-Atlantique a prescrit la réalisation d'une enquête publique qui s'est déroulée sur la période du 6 décembre 2021 au 19 janvier 2022 à l'issue de laquelle commissaire enquêteur s'est prononcé défavorablement le 18 février 2022 à la délivrance de l'autorisation unique pour la construction et l'exploitation de ce parc éolien dans son rapport du 18 février 2022. La commission départementale de la nature, des paysages et des sites, dans sa formation sites et paysages, a émis un avis favorable au projet lors de sa séance du 3 mai 2022. Par un arrêté du 22 septembre 2022, le préfet de la Loire-Atlantique a délivré l'autorisation environnementale sollicitée. C'est la décision attaquée.

Sur la légalité de l'autorisation :

En ce qui concerne l'impact paysager et la commodité du voisinage :

2. En vertu de l'article L. 181-3 du code de l'environnement, l'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts notamment mentionnés à l'article L. 511-1 du même code. Aux termes de cet article : " Sont soumis aux dispositions du présent titre (...) d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, (...) soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. ".

3. D'une part, pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder l'autorisation environnementale ou les prescriptions spéciales accompagnant sa délivrance, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article. D'autre part, la circonstance que les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement incluent la protection des paysages ne fait pas obstacle à ce que l'impact visuel d'un projet, en particulier le phénomène de saturation visuelle ou d'écrasement et de surplomb qu'il est susceptible de produire, puissent être pris en compte pour apprécier ses inconvénients pour la commodité du voisinage au sens de cet article.

4. Il résulte de l'instruction que le site du projet éolien de Bouvron s'inscrit dans l'unité paysagère du " Bocage suspendu du Sillon de Bretagne ", à l'extrémité nord de la sous-unité paysagère du " Plateau bocager du Sillon de Bretagne " qui est caractérisée par un réseau bocager relativement dense, refermé par des petits boisements de feuillus parfois assombris par quelques plantations de pins, traversé par un réseau de fossés drainant les pâtures humides. Cette trame bocagère joue des transparences et des opacités et permet de visualiser les différents plans successifs du paysage lui donnant ainsi de la profondeur. Le parc projeté constitué de quatre éoliennes hautes de 180 mètres en bout de pale alignées selon un axe nord-est - sud-ouest est entouré d'une dizaine d'habitations ou hameaux habités situés dans un rayon de

500 mètres à un kilomètre et totalisant une population d'environ 180 personnes. S'il résulte de l'étude paysagère que l'impact est atténué par le relief plat limitant l'effet de surplomb et que la végétation existante contribue par endroits à réduire la visibilité du parc, il n'en demeure pas moins que les photomontages réalisés par la société pétitionnaire et par les requérants depuis les hameaux ou lieux-dits du puits de la Vallée, du nord de la Belinais, de la Gautrais, de la Villée, le hameau de l'Epinais et de la Billais montrent une visibilité très importante des éoliennes et un effet d'écrasement marqué que la végétation existante ou les plantations de haies prévues dans le cadre des mesures de compensation ne peuvent suffire à en atténuer l'importance. Si les requérants ont produit des photomontages critiqués par le pétitionnaire qui conteste leurs pertinences et relève que la méthodologie suivie pour les établir n'est pas précisée, et que les éoliennes y ont été matérialisées avec la couleur rouge afin d'accentuer artificiellement leur perception, pour autant l'effet d'écrasement que révèle ces photomontages n'apparait pas substantiellement accentué ou exagéré par rapport aux photomontages annexés à l'étude paysagère qui montrent déjà un effet d'écrasement marqué. Enfin, le commissaire enquêteur a émis un avis défavorable à la délivrance de l'autorisation unique pour la construction et l'exploitation de ce parc éolien dans son rapport du 18 février 2022 en faisant valoir la dégradation trop importante d'un cadre de vie du fait de la trop grande proximité des habitations existantes par rapport à des machines de grande hauteur.

5. Ainsi, compte tenu à la fois de la hauteur importante des éoliennes, de la proximité immédiate de certaines habitations, du maillage de hameaux dans un rayon de moins d'un kilomètre, des photomontages produits au dossier et des caractéristiques du paysage bocager environnant ne permettant pas de masquer suffisamment l'effet d'écrasement, l'autorisation litigieuse doit être regardée comme présentant pour la commodité du voisinage des inconvénients excessifs, qui ne sauraient être prévenus par des prescriptions spéciales, en méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 181-3 et L. 511-1 du code de l'environnement.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions du 2° du I de l'article L. 181-18 du code de l'environnement :

6. Aux termes du I de l'article L. 181-18 du code de l'environnement : " Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre une autorisation environnementale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés : / (...) / 2° Qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé par une autorisation modificative peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation. Si une telle autorisation modificative est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations ".

7. Pour les motifs exposés aux points 4 ci-dessus, les inconvénients excessifs pour la commodité du voisinage qu'emporte l'exploitation du parc éolien composé de quatre éoliennes constituent un vice qui n'apparaît pas régularisable par une autorisation modificative. Par suite, il n'y a pas lieu de faire application des dispositions précitées de l'article L. 181-18 du code de l'environnement.

8. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la commune de Bouvron est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du préfet de la Loire-Atlantique du 23 mai 2022 portant autorisation environnementale pour l'installation de quatre éoliennes et de deux postes de l'livraison sur les communes de Blain et de Bouvron.

Sur les frais liés au litige :

9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 500 euros à la commune de Bouvron au titre des frais liés à l'instance. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Bouvron qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la société EE Bouvron demande au titre des frais exposés par elle à l'occasion du litige soumis au juge.

DECIDE :

Article 1er : l'arrêté du préfet de la Loire-Atlantique du 23 mai 2022 est annulé.

Article 2 : L'Etat versera une somme de 1 500 euros à la commune de Bouvron au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la société EE Bouvron tendant au bénéfice des dispositions de L. 761- 1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Bouvron, à la société EE Bouvron et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Une copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Loire Atlantique.

Délibéré après l'audience du 24 mai 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Quillévéré, président de chambre,

- M. Geffray, président assesseur,

- M. Viéville, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 juin 2024.

Le rapporteur,

S. VIÉVILLE Le président de chambre,

G. QUILLÉVÉRÉ

La greffière,

A. MARCHAIS

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 22NT0320102