| France, Cour administrative d'appel, 5ème chambre, 12 mars 2024, 22NT01733

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association Avenir du littoral a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 8 novembre 2018 par lequel le maire de la commune de Trébeurden (Côtes-d'Armor) ne s'est pas opposé à la déclaration préalable présentée par Mme B... A... en vue de l'installation de panneaux photovoltaïques et de la réalisation de travaux relatifs au bardage, aux ouvertures et à la toiture d'une construction implantée sur un terrain situé sur l'île Toëno sur le territoire de cette commune, ainsi que la décision du 9 mars 2020 par laquelle le maire a rejeté la demande de retrait de cet arrêté.

Par un jugement n°s 1904579, 2001261, 2002025 du 7 avril 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 7 juin 2022 et 29 septembre 2023, l'association Avenir du littoral, représentée par Me Daumont, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 7 avril 2022 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 8 novembre 2018 du maire de Trébeurden portant non opposition à la déclaration préalable déposée par Mme A... ainsi que la décision du 9 mars 2020 rejetant sa demande de retrait de cet arrêté ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Trébeurden le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

L'association Avenir du littoral soutient que :

- sa requête est recevable ; elle a intérêt à agir ; son président a qualité pour agir ;

Sur l'arrêté du 8 novembre 2020 :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que sa demande n'était pas tardive ;

- l'arrêté contesté est illégal dès lors que les travaux projetés, qui affectent les structures et visent au changement de destination de la construction existante, devaient faire l'objet d'une demande de permis de construire ;

- l'arrêté contesté est illégal dès lors que la commune était tenue de s'opposer à la déclaration préalable en raison du caractère irrégulier de la construction existante ;

- l'arrêté contesté est illégal dès lors que Mme A... était tenue de déposer une demande de permis d'aménager en application de l'article R. 421-22 du code de l'urbanisme ;

- l'arrêté contesté méconnait les dispositions de l'article R. 425-17 du code de l'urbanisme dès lors que l'avis de l'architecte des bâtiments de France n'a pas été sollicité et que le préfet des Côtes-d'Armor n'a pas autorisé les travaux projetés ;

- le dossier de déclaration préalable est incomplet ; aucun document graphique ne permet d'apprécier l'insertion du projet dans son environnement ; le dossier d'évaluation des incidences du projet en application des dispositions du c) de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme n'a pas été fourni ;

- l'arrêté contesté méconnait les dispositions de l'article L. 121-14 du code de l'urbanisme dès lors qu'une mise à disposition du public n'a pas été organisée ;

- l'arrêté contesté méconnait les dispositions des articles N1 et N2 du règlement du plan local d'urbanisme ;

- l'arrêté contesté méconnait les dispositions de l'article N4 du règlement du plan local d'urbanisme ;

- cet arrêté méconnait les dispositions de l'article N10 du règlement du plan local d'urbanisme ;

- cet arrêté méconnait les dispositions de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme ;

Sur la décision du 9 mars 2020 :

- la décision de non opposition préalable a été obtenue par fraude ; la pétitionnaire n'a pas déclaré que la construction sur laquelle porte les travaux a été édifiée sans autorisation ; le projet ne porte pas sur une maison d'habitation ; la pétitionnaire a fait état d'un dispositif d'assainissement alors même que la construction n'en dispose pas ;

- la décision contestée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation compte tenu de la gravité de la fraude et des intérêts publics en présence.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 octobre 2022 et 31 octobre 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune de Trébeurden, représentée par Me Lahalle conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'association Avenir du littoral une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par l'association Avenir du littoral ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 9 mai 2023 Mme B... A..., représentée par Me Saout, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'association Avenir du littoral une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par une ordonnance du 3 novembre 2023, la clôture d'instruction à effet immédiat a été fixée au même jour.

Un mémoire, présenté pour Mme A..., a été enregistré le 7 novembre 2023, postérieurement à la clôture d'instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dubost,

- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,

- les observations de Me Daumont, représentant l'association Avenir du littoral, celles de Me Colas substituant Me Lahalle, représentant la commune de Trébeurden, et celles de Me Saout, représentant Mme A....

Une note en délibéré, enregistrée le 16 février 2024, a été produite pour l'association Avenir du littoral.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A... est propriétaire des parcelles cadastrées section AM nos 599, 600, 751 et 752, d'une superficie totale de 2 468 m², situées sur l'île Toëno sur le territoire de la commune de Trébeurden (Côtes-d'Armor). Le 28 septembre 2018, elle a déposé une déclaration préalable en vue de l'installation de panneaux photovoltaïques et de la réalisation de travaux relatifs à l'isolation thermique par l'extérieur, aux ouvertures et à la toiture de la maison d'habitation implantée sur ce terrain. Par un arrêté du 8 novembre 2018, le maire de la commune de Trébeurden ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable. Le 21 février 2020, l'association Avenir du littoral a sollicité le retrait pour fraude de cet arrêté de non-opposition. Par une décision du 9 mars 2020, le maire de la commune de Trébeurden a refusé de faire droit à cette demande. L'association Avenir du littoral a alors demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 8 novembre 2018 et la décision du 9 mars 2020. Elle relève appel du jugement de ce tribunal du 7 avril 2022 par lequel celui-ci a rejeté sa demande.

Sur l'arrêté du 8 novembre 2018 :

2. Aux termes de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme : " Le délai de recours contentieux à l'encontre d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir court à l'égard des tiers à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l'article R. 424-15. ". Aux termes de l'article R. 424-15 du même code : " Mention du permis explicite ou tacite ou de la déclaration préalable doit être affichée sur le terrain, de manière visible de l'extérieur, par les soins de son bénéficiaire, dès la notification de l'arrêté ou dès la date à laquelle le permis tacite ou la décision de non-opposition à la déclaration préalable est acquis et pendant toute la durée du chantier. Cet affichage n'est pas obligatoire pour les déclarations préalables portant sur une coupe ou un abattage d'arbres situés en dehors des secteurs urbanisés. Cet affichage mentionne également l'obligation, prévue à peine d'irrecevabilité par l'article R. 600-1, de notifier tout recours administratif ou tout recours contentieux à l'auteur de la décision et au bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable. (...) ". Aux termes de l'article A. 424-18 de ce code : " Le panneau d'affichage doit être installé de telle sorte que les renseignements qu'il contient demeurent lisibles de la voie publique ou des espaces ouverts au public pendant toute la durée du chantier. ".

3. L'arrêté par lequel le maire de la commune de Trébeurden ne s'est pas opposé à la déclaration préalable présentée par Mme A... a été délivré le 8 novembre 2018. Il ressort des constats d'huissier produits, qui ont été réalisés les 20 décembre 2018, 21 janvier 2019 et 21 février 2019, que le panneau d'affichage de cette déclaration, qui fait figurer notamment la mention du droit au recours, a été installé devant l'entrée du terrain d'assiette du projet, de manière visible, à proximité d'un parking et d'un chemin accessibles au public. Il ressort des pièces du dossier que ces espaces, d'ailleurs pourvus de bancs et de poubelles, constituent des espaces ouverts au public. A cet égard la circonstance que le projet d'aménagement du parking prévu par la commune n'ait pas abouti est sans incidence sur son caractère d'espace ouvert au public. En outre, si le terrain d'assiette du projet est situé sur l'île de Toëno, celle-ci est ouverte au public et librement accessible par une route carrossable permettant l'accès des véhicules. Si cet accès peut être limité lors d'épisodes de grandes marées qui peuvent conduire la mer à le recouvrir, ces évènements présentent un caractère très ponctuel et temporaire qui ne remettent pas non plus en cause le caractère d'espace ouvert au public du parking et du chemin accessible. A cet égard, alors que les coefficients de marée étaient, le 21 janvier 2019, compris entre 97 et 102 et, le 21 février 2019, de 115, l'huissier mandaté par Mme A... a pu accéder, ces mêmes jours, au site et procéder au constat sollicité. Par ailleurs, l'affichage continu n'est pas remis en cause par la présence constatée du panneau d'affichage sur un arbre à l'entrée de la propriété, légèrement en retrait par rapport à son emplacement initial mais toujours accessible et visible depuis le parking et le chemin. Il s'ensuit que le délai de recours à l'encontre du permis de construire a commencé à courir à compter du 20 décembre 2018 pour s'achever le 21 février 2019. Dans ces conditions, tant le recours formé par l'association Avenir du littoral le 21 février 2020 que sa demande d'annulation de l'arrêté du 8 novembre 2018 formée devant le tribunal administratif de Rennes le 13 mai 2020 sont intervenus alors que le délai de recours mentionné à l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme était déjà expiré.

4. Par suite, l'association Avenir du littoral n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 8 novembre 2018 comme étant irrecevable.

Sur la décision du 9 mars 2020 :

5. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (...) ". Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Par dérogation aux dispositions du présent titre, un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré. ".

6. Ainsi que le prévoit l'article L. 241-2 du code des relations entre le public et l'administration, la circonstance qu'un acte administratif a été obtenu par fraude permet à l'autorité administrative compétente de l'abroger ou de le retirer à tout moment. Un tiers justifiant d'un intérêt à agir est recevable à demander, dans le délai du recours contentieux, l'annulation de la décision par laquelle l'autorité administrative a refusé de faire usage de son pouvoir d'abroger ou de retirer un acte administratif obtenu par fraude, quelle que soit la date à laquelle il l'a saisie d'une demande à cette fin. Dans un tel cas, il incombe au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, d'une part, de vérifier la réalité de la fraude alléguée et, d'autre part, de contrôler que l'appréciation de l'administration sur l'opportunité de procéder ou non à l'abrogation ou au retrait n'est pas entachée d'erreur manifeste, compte tenu notamment de la gravité de la fraude et des atteintes aux divers intérêts publics ou privés en présence susceptibles de résulter soit du maintien de l'acte litigieux soit de son abrogation ou de son retrait.

7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que Mme A... a acquis la maison support du projet en litige, en 2013, aux termes d'une donation-partage pour une valeur estimée de 120 000 euros. Cet acte de donation-partage ne mentionne pas que cette construction a été bâtie sans autorisation et ne permet ainsi pas d'établir que Mme A... aurait eu connaissance de cette circonstance. S'il mentionne que " les comparants, et plus particulièrement le donataire, ont dispensé le notaire soussigné de requérir un certificat d'urbanisme, le donataire ayant déclaré parfaitement connaître le bien donné et avoir pris lui-même auprès des services compétents, tous renseignements concernant les règles d'urbanisme s'appliquant audit bien " n'est pas de nature à démontrer que Mme A... avait connaissance du caractère irrégulier de la construction. Si l'association requérante se prévaut, pour établir la fraude, d'une lettre du maire de la commune de Trébeurden du 7 mai 2003, adressée à des tiers, indiquant que M. C... A..., alors propriétaire des parcelles cadastrées section AM nos 500, 599, 751 et 752 lui a présenté un acte de partage daté du 29 mars 1973 sur lequel figure une maison d'habitation construite en 1955 par ses parents et a indiqué qu'un abri de jardin avait été construit en 1969 et, d'autre part, qu'aucune trace de permis de construire ou de déclaration de travaux concernant ces constructions ne figure aux archives ni en mairie, ce document ne saurait davantage établir que Mme A... avait, elle-même, connaissance du caractère irrégulier de l'édification de la maison d'habitation. En outre, le certificat d'urbanisme négatif délivré le 12 avril 2018 ne fait pas non plus mention de cette circonstance et la commune n'a pas invité la requérante à présenter une demande d'autorisation portant sur l'ensemble du bâtiment. Ainsi, Mme A... ne saurait être regardée comme ayant intentionnellement dissimulé la circonstance que la construction sur laquelle portait les travaux objets de la déclaration préalable sollicitée aurait été construite sans autorisation.

8. D'autre part, si la construction a pu permettre l'exercice d'une activité saisonnière de crêperie jusqu'au 31 août 1970, l'association requérante n'établit toutefois pas, qu'à la date de l'arrêté contesté du 8 novembre 2018, le bien aurait eu une destination commerciale. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que M. et Mme A..., alors propriétaires, se sont acquittés pour ce bien d'une taxe d'habitation pour les années 1984 et 1986 et l'acte de donation-partage du 25 novembre 2013 décrit le bien en cause comme une maison individuelle à usage d'habitation, ce qui est concordant avec les pièces photographiques versées aux débats. Dans ces conditions, Mme A... ne saurait être regardée comme ayant déclaré, intentionnellement et à tort, la construction support des travaux projetés comme une maison d'habitation.

9. Enfin, il ressort de la notice produite au dossier de demande de déclaration préalable de travaux, que la construction est seulement raccordée au réseau d'eau et que les eaux usées seront traitées, aux termes des travaux projetés, par un assainissement autonome de type " lit d'épandage ". Par ailleurs, il ressort du courrier de Mme A... du 27 juillet 2018 que celle-ci a sollicité que sa maison puisse être raccordée au réseau existant sur l'île de Toëno. Elle ne s'est ainsi pas prévalue de ce que la construction aurait déjà fait l'objet d'un raccordement à ce réseau. Dans ces conditions, Mme A... ne peut être regardée comme ayant intentionnellement délivré des informations erronées à la commune, quant au raccordement de la construction aux réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement, dans le but d'obtenir la délivrance de l'autorisation d'urbanisme sollicitée.

10. Par suite, la fraude alléguée par l'association requérante n'étant pas établie, le moyen tiré de ce que la décision contestée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être écarté.

11. Il résulte de ce qui précède que l'association Avenir du littoral n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 9 mars 2020.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Trébeurden et de Mme A... qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, la somme demandée par l'association Avenir du littoral au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'association requérante une somme de 750 euros à verser à la commune de Trébeurden et une somme de 750 euros à verser à Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'association Avenir du littoral est rejetée.

Article 2 : L'association Avenir du littoral versera à la commune de Trébeurden et à Mme A... une somme de 750 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Avenir du littoral, à la commune de Trébeurden et à Mme B... A....

Délibéré après l'audience du 15 février 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Degommier, président de chambre,

- M. Rivas, président-assesseur,

- Mme Dubost, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2024.

La rapporteure,

A.-M. DUBOST

Le président,

S. DEGOMMIER

Le greffier,

C. GOY La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 22NT01733