Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B... H..., M. et Mme A... H..., Mme J... D..., M. L... H..., M. F... H..., Mme K... I... née E..., M. C... E... et M. G... E... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 5 avril 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de Nantes Métropole, à titre subsidiaire, de l'annuler en tant qu'elle classe en sous-secteur AdL2 les parcelles cadastrées section AR n°s 64 et 67, situées route des Terres Quartières à Bouaye.
Par un jugement n° 1906120 du 1er février 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 1er avril 2022 et 24 novembre 2022, M. B... H..., Mme J... D..., M. L... H..., M. F... H..., Mme K... I... née E..., M. C... E... et M. G... E..., représentés par Me Diversay, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ;
2°) d'annuler la délibération du 5 avril 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de Nantes Métropole ;
3°) de mettre à la charge de Nantes Métropole le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- leur requête n'est pas tardive ;
- il n'est pas établi que le plan local d'urbanisme métropolitain (PLUM) a été approuvé après la tenue d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres, en méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ;
- le dossier d'enquête publique numérique ne comportait pas les avis des personnes publiques associées, en méconnaissance de l'article R. 123-8 du code de l'environnement et de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme ; cette omission a privé le public de tout accès à l'avis défavorable du centre régional de la propriété forestière Bretagne Pays de la Loire et de la MRAE ;
- le classement des parcelles AR 64 et AR 67 en sous-secteur AdL2 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; les parcelles s'inscrivent au sein du tissu urbain au regard des critères énoncés par le SCOT ; ce classement ne trouve pas de justification dans le cahier communal de Bouaye du rapport de présentation ; elles ne sont plus exploitées depuis 20 ans et ne présentent plus d'intérêt pour une exploitation viticole ; elles ne s'inscrivent pas dans un secteur à dominante rurale et à caractère agricole ; elles constituent une dent creuse dans un espace urbanisé ; des parcelles présentant des caractéristiques analogues aux leurs ont été classées en sous-secteur UMd2.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 octobre 2022 et 27 décembre 2022, Nantes Métropole, représentée par Me Caradeux, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
M. B... H... a été désigné par son mandataire, Me Diversay, représentant unique, destinataire de la notification de l'arrêt à intervenir.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Montes-Derouet,
- les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public,
- et les observations de Me Diversay pour les requérants et de Me Dubos, substituant
Me Caradeux, pour Nantes Métropole.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 17 octobre 2014, le conseil de la communauté urbaine Nantes Métropole a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal couvrant ensemble du territoire communautaire. Par une délibération du 13 avril 2018, le conseil métropolitain de Nantes Métropole, devenue une métropole à compter du 1er janvier 2015, a arrêté le projet de plan local d'urbanisme métropolitain, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 6 septembre au
19 octobre 2018. Par une délibération du 5 avril 2019, le conseil de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain. Par un jugement du 1er février 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M. B... H..., de M. et Mme A... H..., de Mme Mme J... D..., de M. L... H..., de M. F... H..., de Mme K... I... née E..., de M. C... E... et de M. G... E... tendant à l'annulation de cette délibération. Ces derniers relèvent appel de ce jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la légalité externe de la délibération du 5 avril 2019 du conseil de Nantes Métropole :
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; / (...) ".
3. Il ressort des pièces du dossier, notamment des mentions, qui font foi jusqu'à preuve contraire, de la délibération du 5 avril 2019 approuvant le plan local d'urbanisme de Nantes Métropole (PLUM), rappelant que les avis rendus par les conseils municipaux, les avis de l'ensemble des personnes publiques, les observations et les propositions du public recueillies au cours de l'enquête publique ainsi que les conclusions de la commission d'enquête ont été présentés le 15 mars 2019 " en conférence des maires valant conférence intercommunale au sens de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ", mais aussi du dossier de présentation, spécifiquement élaboré pour la conférence des maires du 15 mars 2019 ainsi que de la liste des maires présents lors de cette réunion, dont ils avaient été préalablement informés par courrier du 23 octobre 2018, que les maires des communes membres de Nantes Métropole ont été réunis, le 15 mars 2019, en conférence intercommunale au cours de laquelle leur ont été présentés l'ensemble des informations prévues par les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ont été méconnues doit, par suite, être écarté.
4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu'ils sont requis : (...) l'avis de l'autorité environnementale (...) ; / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / (...) ". Aux termes de l'article R. 123-9 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " (...) / II. - Un dossier d'enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l'enquête publique. / Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11 ". Aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure (...) ".
5. Il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête a constaté, dans le point VI de son rapport dédié au dossier soumis à enquête publique, la présence, dans la rubrique intitulée " pièces administratives " du dossier physique d'enquête publique, des avis émis par les personnes publiques associées et a rappelé, dans le point VII de son rapport consacré aux avis, la teneur de ceux émis, notamment, par le centre régional de la propriété forestière Bretagne Pays de la Loire et par la mission régionale d'autorité environnementale des Pays de la Loire (MRAE). Il ressort également du rapport de la commission d'enquête, notamment de la copie d'écran présentant le sommaire du dossier d'enquête publique numérique, que ce dernier comportait également une rubrique " Pièces administratives ", dotée d'un menu déroulant. En se bornant à déduire de cette copie d'écran que le dossier numérisé ne comportait pas les avis des personnes publiques associées, dont l'avis défavorable émis par le centre régional de la propriété forestière Bretagne Pays de la Loire, les requérants n'établissent pas l'incomplétude alléguée du dossier d'enquête dématérialisé alors que la commission d'enquête a précisé, dans son rapport, que les versions physique et numérisée du dossier d'enquête publique comportaient " strictement les mêmes documents " et a, en outre, considéré que " le dossier numérique était également bien structuré " et " la navigation (...) intuitive ". Le moyen tiré de ce que la délibération contestée a été approuvée à la suite d'une procédure d'enquête publique irrégulière en ce que le dossier d'enquête publique dématérialisé n'était pas complet doit, par suite, être écarté.
En ce qui concerne la légalité interne de la délibération du 5 avril 2019 du conseil de Nantes Métropole :
6. Il est constant que les parcelles cadastrées à la section AR sous les n° 64 et 67 appartenant aux requérants sont classées dans le règlement graphique du PLUM en sous-secteur AdL2 correspondant aux espaces présentant une vocation agricole pérenne et faisant l'objet d'une protection particulière, liée notamment au littoral, où les seules nouvelles constructions autorisées sont celles liées à une exploitation agricole existante.
7. En premier lieu, ainsi que le soutiennent les requérants, le rapport de présentation du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de Nantes Saint-Nazaire expose qu'aux fins de maintenir les grands équilibres du territoire, soit 80 % d'espaces agricoles, naturels et forestiers et de préserver 80 000 ha d'espaces agricoles pérennes, il convient, notamment, de prioriser l'accueil de la population au sein de l'enveloppe urbaine en privilégiant la valorisation des espaces urbains sous-utilisés tels que les dents creuses. Le document d'orientations et d'objectifs du SCOT définit l'enveloppe urbaine comme correspondant au " périmètre à l'intérieur duquel le tissu bâti existant est en continuité et forme un ensemble morphologique cohérent (...). Ces espaces urbanisés concernent les espaces artificialisés à vocation résidentielle, économique ou commerciale (...) ". Toutefois, si les parcelles AR n° 64 et n° 67 sont riveraines de la route des Terres Quartières et bordées sur leurs limites latérales de parcelles construites, elles présentent néanmoins une longueur sur rue supérieure à leur profondeur. Elles ne sauraient dès lors être regardées, en application même de la méthode et des principes de définition de l'enveloppe urbaine invoqués par les requérants et énoncés dans la fiche méthode " Enveloppe urbaine ", annexée au document d'orientations et d'objectifs du SCOT, relatives aux " espaces non aménagés " et " jouxtant des espaces naturels et agricoles ", qui excluent de l'enveloppe urbaine les parcelles présentant une continuité sur rue dépassant leur profondeur, comme s'inscrivant au sein du tissu urbain formé par le cordon d'habitations bâties le long de la route des Terres Quartières. Elles ne sauraient, dès lors, davantage être regardées comme constituant, au sein de l'enveloppe urbaine, telle que matérialisée dans le règlement graphique du plan pour le secteur des Terres Quartières, une dent creuse. Le moyen tiré de ce que le classement, par la délibération contestée, des parcelles en cause ne serait pas compatible avec les objectifs du SCOT dont celui visant à développer l'urbanisation " dans un espace limité " doit, par suite, être écarté.
8. En deuxième lieu, le cahier communal de Bouaye, annexé au rapport de présentation du PLUM, expose que le développement de la commune de Bouaye " participera aux besoins générés par le dynamisme du pôle Sud-Ouest. Il s'effectuera principalement en renouvellement urbain dans la centralité ou en continuité des espaces déjà urbanisés ". Il rappelle néanmoins qu'afin de répondre à l'objectif de réduction de la consommation des espaces agro-naturels, tout en veillant à atteindre les objectifs de production de logements, " le développement urbain de la commune sera priorisé dans la centralité ou à proximité de celle-ci, dans la continuité du tissu existant ". Or, le secteur pavillonnaire des " Terres Quartières " n'est pas au nombre des secteurs identifiés, au sein du territoire communal, comme secteurs potentiels de développement de l'urbanisation destinés à anticiper les besoins en habitat et en emploi et les objectifs prévus pour ce secteur visent à ne permettre l'accueil de nouvelles populations que de manière " cohérente et raisonnée dans la continuité du tissu existant ", " à maintenir un équilibre entre le tissu bâti et le tissu non bâti qui participe de la qualité des espaces urbanisés sensibles ", " au développement très modéré du hameau au sein de l'enveloppe urbaine dans le respect du tissu existant et de l'environnement naturel " et à " lutter contre le mitage " en préservant les espaces agro-naturels. Enfin, les parcelles des requérants qui, ainsi qu'il a été dit au point 7, ne peuvent être regardées comme incluses au sein de l'enveloppe urbaine formée le long de la route des Terres Quartières, sont intégrées, dans la carte d'organisation générale de la commune insérée dans le cahier communal, non dans les espaces urbanisés mais dans les espaces ruraux dont la préservation est recherchée par les auteurs du PLUM afin de garantir, ainsi que cela est mentionné dans la planche 7 du cahier communal, la pérennité de l'activité agricole tant d'un point de vue économique et humain qu'en termes d'occupation du territoire, de préservation de l'environnement, du patrimoine naturel et des paysages, par la création d'un zonage en secteur Ad et sous-secteur AdL2. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que le classement des parcelles cadastrées à la section AR sous les n° 64 et 67 en
sous-secteur AdL2 ne trouverait pas sa justification dans le rapport de présentation doit être écarté.
9. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit :/ 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques (...)./ Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain (...) ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".
10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Il résulte des dispositions citées au point précédent qu'une zone agricole a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.
11. Il ressort des pièces du dossier que les élus ont notamment retenu, dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan contesté comme objectifs, la réduction de 50 % du rythme moyen annuel de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers afin d'affirmer l'importance de la proximité et de limiter l'étalement urbain, en privilégiant une forme de développement tourné vers le renforcement des centralités, celles-ci étant localisées prioritairement dans les villes situées à l'intérieur et le long de la ceinture du périphérique, puis dans les centralités urbaines déjà constituées et le long des axes structurants de transports collectifs et, enfin seulement, dans le reste du tissu urbain existant, le développement des hameaux devant être quant à lui très fortement limité. A ce titre, le PADD prévoit qu'au moins 80 % du développement urbain à l'horizon 2030 doit se réaliser au sein de l'enveloppe urbaine et que les trois-quarts de la production de logements se réalisent à l'intérieur du périphérique et dans les centralités en extra-périphérique, les densités pouvant toutefois être modulées en fonction notamment, de la typologie du tissu urbain existant et du contexte paysager et patrimonial du site. Ainsi que cela ressort de la carte représentant, dans le PADD, la " spatialisation " du projet métropolitain à l'horizon 2030, le secteur de la route des Terres Quartières se trouve hors de la zone de Bouaye mentionnée comme une centralité communale à renforcer. Il n'est pas identifié comme un axe structurant de transports collectifs et ni comme offrant des capacités d'extension urbaine à vocation d'habitat, en complément des capacités constructibles mobilisables au sein de l'enveloppe urbaine.
12. Il ressort, également, des pièces du dossier que les parcelles cadastrées à la section AR sous les n° 64 et 67, propriété de M. H... et autres, présentent une contenance respectivement de 6 342 m² et 2 602 m². Constituées pour l'essentiel d'une prairie en herbe, elles ne sont pas bâties et n'ont fait l'objet d'aucun aménagement. Elles sont riveraines de la route des Terres Quartières le long de laquelle un cordon d'habitations individuelles s'est étiré dans une forme peu dense, de part et d'autre de cette voie, entre les hameaux de La Jouetterie, au sud et de La Beauvaiserie, au nord. Si elles sont contiguës, au sud, d'un petit groupe d'habitations, au nord, de deux habitations et si elles font face, à l'est, de l'autre côté de la route des Terres Quartières, à une rangée de moins d'une dizaine d'habitations, elles s'ouvrent à l'ouest et au nord, au-delà du chemin du Moulin Gallet, sur de vastes parcelles non bâties, présentant un aspect naturel, à dominante agricole et boisé, auquel elles se rattachent. Les circonstances que ces parcelles n'ont fait plus l'objet d'une exploitation viticole depuis 1995, date à laquelle les vignes qui y étaient plantées ont été arrachées, qu'elles ne pourraient plus faire l'objet d'une exploitation agricole du fait de leur superficie insuffisante et de la proximité des habitations et qu'une déprise de l'activité agricole accompagnée de l'arrachage des vignes a été constatée sur la commune dans un contexte de crise viticole départementale ne sont pas de nature à leur ôter leur potentiel agronomique, biologique ou économique, alors que ce classement participe de la préservation du secteur à dominante agricole dans lequel ces parcelles s'insèrent. La circonstance qu'elles sont desservies par une voie publique ne fait pas davantage obstacle par elle-même à leur classement en zone agricole.
13. Enfin, M. H... et autres ne sauraient utilement soutenir, à l'encontre du classement contesté, que Nantes Métropole aurait légalement pu retenir un autre classement et que des parcelles voisines bâties et non bâties auraient été classées en Zone UMd.
14. Il résulte des développements qui précèdent qu'eu égard aux caractéristiques propres des parcelles cadastrées à la section AR sous les n° 64 et 67 et au parti d'urbanisme retenu, le classement, par la délibération du 5 avril 2019 du conseil de Nantes Métropole, de ces parcelles en sous-secteur AdL2 n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
15. Il résulte de tout ce qui précède que M. H... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.
Sur les frais liés au litige :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Nantes Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. H... et autres demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge M. H... et autres une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par Nantes Métropole et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. H... et autres est rejetée.
Article 2 : M. H... et autres verseront à Nantes Métropole une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... H..., représentant unique désigné par
Me Diversay, mandataire et à Nantes Métropole.
Délibéré après l'audience du 6 février 2024, à laquelle siégeaient :
- Mme Buffet, présidente de chambre,
- Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,
- M. Dias, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 février 2024.
La rapporteure,
I. MONTES-DEROUET
La présidente,
C. BUFFET
Le greffier,
R. MAGEAU
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 22NT01051
