| France, Cour administrative d'appel, 4ème chambre, 16 février 2024, 22NT01916

Vu la procédure suivante :

Procédure devant la cour avant cassation :

Par une requête, enregistrée le 28 février 2019, la société Laury-Chalonges Dis, représentée par la SCP Courrech et associés, demande à la cour :

1°) d'annuler la décision du 20 décembre 2018 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial lui a refusé l'autorisation de procéder à l'extension de 1 450 m² de la surface de vente d'un magasin de 800 m² à l'enseigne " Espace culturel E. Leclerc " situé dans l'ensemble commercial " Pôle Sud ", d'une surface de vente totale de 40 636 m², à Basse-Goulaine (Loire-Atlantique) ;

2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de réexaminer sa demande dans le délai de deux mois à compter de l'arrêt à intervenir.

Elle soutient que :

- la procédure d'auto-saisine par la Commission nationale est irrégulière pour méconnaître les dispositions du V de l'article L. 752-17 du code de commerce dès lors que le projet en litige n'excède pas 20 000 m² ;

- elle n'avait pas, dans sa demande, à mentionner l'existence d'un autre projet concernant un magasin de bricolage dès lors qu'il n'avait aucune existence légale à la date à laquelle la commission départementale d'aménagement commercial s'est prononcée sur son projet ;

- contrairement à ce qu'a retenu la Commission nationale, elle n'a jamais été interrogée sur la question des flux de circulation alors qu'en tout état de cause, compte tenu du nombre de clients déjà accueillis par le centre commercial, l'augmentation de la surface de vente de l'espace culturel sera neutre et n'entraînera aucun flux supplémentaire, l'étude de circulation étant, au surplus, basée sur le besoin effectif majoré de 10% ; en outre, des aménagements ont été réalisés sur l'ensemble du site commercial par une restructuration significative des circulations ;

- si la Commission nationale retient que le projet ne contribuera pas à l'animation du centre-ville, qui en est éloigné de 3,9 km, le projet se situe toutefois, dans le schéma de cohérence territoriale, au sein de la ZACOM correspondant à l'ensemble commercial et la commune de Basse-Goulaine n'accueille aucun commerce de produits culturels ;

- le projet porte sur la réutilisation d'un volume existant émanant de l'un des propriétaires de l'ensemble commercial, qui a fait l'objet d'un réaménagement qualitatif très important, notamment en ce qui concerne l'isolation de la toiture, lui permettant de bénéficier d'une certification Iso 50001, de sorte qu'il ne saurait lui être fait grief de ne pas utiliser de panneaux photovoltaïques.

Un mémoire de production de pièces a été présenté le 16 avril 2019 par la Commission nationale d'aménagement commercial.

Par un arrêt n° 19NT00846 du 13 mai 2020, la cour a annulé la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 20 décembre 2018 (article 1er) et a rejeté le surplus des conclusions de la requête (article 2).

Par une décision n° 441707 du 20 juin 2022, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 13 mai 2020 et a renvoyé devant la cour l'affaire, qui porte désormais le n° 22NT01916.

Procédure devant la cour après cassation :

Par des mémoires, enregistrés les 25 juillet et 1er décembre 2022, la société Laury-Chalonges Dis, représentée par Me Courrech, maintient ses conclusions d'annulation et ses moyens, porte sa demande d'injonction à un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt et demande en outre à la cour de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Picquet,

- les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteur public,

- et les observations de Me Morisseau substituant Me Courrech pour la société Laury-Chalonges Dis.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 13 septembre 2018, la commission départementale d'aménagement commercial de la Loire-Atlantique a accordé à la société Laury-Chalonges Dis une autorisation d'exploitation commerciale en vue de l'extension de 1 450 m² du magasin d'une surface de vente de 800 m2 qu'elle exploite sous l'enseigne " Espace culturel E. Leclerc " dans l'ensemble commercial " Pôle Sud ", dont la surface de vente totale est de 40 630 m², situé sur le territoire de la commune de Basse-Goulaine. La Commission nationale d'aménagement commercial s'est saisie du projet sur le fondement des dispositions du V de l'article L. 752-17 du code de commerce et, par une décision du 20 décembre 2018, a refusé d'accorder l'autorisation sollicitée. Le ministre de l'économie, des finances et de la relance et la Commission nationale d'aménagement commercial se sont pourvus en cassation contre l'arrêt du 13 mai 2020 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a annulé la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 20 décembre 2018. Par une décision du 20 juin 2022, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 13 mai 2020 et a renvoyé l'affaire devant la cour.

Sur la compétence de la Commission nationale d'aménagement commercial pour s'auto-saisir :

2. Aux termes de l'article L 752-1 du code de commerce : " Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : (...) / 5° L'extension de la surface de vente d'un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet ; (...) ". Aux termes de l'article L 752-17 du même code : " (...) / II.- Lorsque la réalisation du projet ne nécessite pas de permis de construire, les personnes mentionnées au premier alinéa du I peuvent, dans un délai d'un mois, introduire un recours contre la décision de la commission départementale d'aménagement commercial./. (...). / III.- La commission départementale d'aménagement commercial informe la Commission nationale d'aménagement commercial de tout projet mentionné à l'article L. 752-1 dont la surface de vente atteint au moins 20 000 mètres carrés, dès son dépôt. / IV. La commission départementale d'aménagement commercial doit, dès le dépôt du dossier de demande, informer la Commission nationale d'aménagement commercial de tout projet mentionné à l'article L. 752-1 dont la surface de vente est supérieure à 20 000 mètres carrés ou ayant déjà atteint le seuil de 20 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet. / V. La Commission nationale d'aménagement commercial peut se saisir de tout projet mentionné à l'article L. 752-1 dont la surface de vente atteint au moins 20 000 mètres carrés dans le délai d'un mois suivant l'avis émis par la commission départementale d'aménagement commercial conformément au I du présent article ou suivant la décision rendue conformément au II. Elle émet un avis ou rend une décision sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6. Cet avis ou cette décision se substitue à celui de la commission départementale. (...). ".

3. Il résulte des dispositions combinées des III, IV et V de l'article L. 752-17 du code de commerce, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises dont elles sont issues, que le législateur a entendu, en prévoyant que la Commission nationale d'aménagement commercial est systématiquement informée des projets dont la surface de vente est supérieure ou égale à 20 000 mètres carrés et de ceux ayant déjà atteint ce seuil ou devant le dépasser par la réalisation du projet, que la Commission nationale puisse s'autosaisir de l'ensemble de ces projets, et non seulement de ceux dont la surface de vente devant être autorisée est supérieure ou égale à 20 000 m².

4. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux consiste en une extension de 1 450 m2, ne nécessitant pas la délivrance d'un nouveau permis de construire, d'un magasin d'une surface de vente de 800 m2, situé dans un ensemble commercial dont la surface de vente totale est de 40 630 m². Dès lors, la Commission nationale d'aménagement commercial pouvait légalement se saisir de ce projet, alors même que sa surface de vente propre est inférieure à 20 000 m2. Par conséquent, le moyen tiré de ce que la procédure d'auto-saisine par la Commission nationale est irrégulière pour méconnaître les dispositions du V de l'article L. 752-17 du code de commerce, dès lors que le projet en litige n'excède pas 20 000 m², doit être écarté.

Sur le respect par le projet des critères fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce :

5. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; (...) / 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.- A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. (...) ".

6. Aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce : " Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : 1° La création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ; 2° L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet. Est considérée comme une extension l'utilisation supplémentaire de tout espace couvert ou non, fixe ou mobile, et qui n'entrerait pas dans le cadre de l'article L. 310-2 ; (...) 7° La création ou l'extension d'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile. (...) ".

En ce qui concerne l'aménagement du territoire :

S'agissant de l'animation de la vie urbaine :

7. Le projet litigieux concerne l'extension de l'espace culturel E. Leclerc, avec le transfert des 800 m2 existants et une extension de 1 450 m², afin de créer un pôle culturel comprenant, outre des espaces de vente, un espace d'exposition, une galerie d'art et un café / détente, dans l'ancienne cellule commerciale de " Meubles et Nouvelles technologies E. Leclerc " de la galerie marchande. Sont ainsi prévus une surface de vente de 290 m2 au rez-de-chaussée, et une autre de 1 960 m2 à l'étage, dont un café, un espace d'exposition pour les artistes, et une scène. Il n'est pas contesté qu'il n'y avait aucun local commercial à louer ou à vendre dans le bourg de Basse-Goulaine en octobre 2017. Le pétitionnaire indique sans être contredit qu'aucun commerce de produits culturels n'est implanté dans le centre-ville. Le ministre en charge du commerce a d'ailleurs précisé, dans son avis favorable du 13 décembre 2018, que le centre-ville de Basse-Goulaine n'accueille aucune librairie. Enfin, il ressort également des pièces du dossier que le projet réduira l'évasion commerciale sur Internet. Au vu de l'ensemble de ces éléments, la société Laury-Chalonges Dis est fondée à soutenir que la CNAC a fait une inexacte application des dispositions du code de commerce citées au point 5 en retenant le motif tiré du défaut de contribution du projet à l'animation du centre-ville pour rejeter sa demande d'autorisation.

S'agissant des flux de transports :

8. L'étude de trafic réalisée en février 2017 par le cabinet CDVIA indique que d'importantes saturations sont observées le samedi après-midi, avec plusieurs facteurs expliquant ces dysfonctionnements et notamment le manque de places de stationnement facilement identifiables et des remontées de files liées à la recherche de places. L'étude précise que l'accroissement des places de stationnement couplé à la mise en place d'un guidage dynamique ainsi qu'un nouveau plan de circulation permettent de remédier à une grande partie des difficultés observées, les désordres subsistants n'étant que modérés. L'étude a pris en compte une variante avec un accroissement de 10% des flux liés à l'ensemble commercial Pôle Sud le samedi après-midi et conclut qu'avec les aménagements proposés, les conditions de circulation sont satisfaisantes. Un nouveau parking silo, accroissant le nombre de places à 2 797 et mettant en œuvre un système de guidage à la place et un nouveau plan de circulation, a fait l'objet d'un permis de construire le 23 mars 2017 ainsi que d'un permis modificatif le 21 décembre 2017. En outre, le pétitionnaire fait valoir que le projet n'entraînera pas d'accroissement significatif des flux de circulation, l'extension permettant d'augmenter le panier moyen des clients et de leur proposer des événements culturels. Il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que l'augmentation des flux générée par le projet serait supérieure aux 10% pris en compte dans l'étude de trafic. Au vu des aménagements réalisés par le nouveau parking silo, la société Laury-Chalonges Dis est fondée à soutenir que la CNAC a fait une inexacte application des dispositions du code de commerce citées au point 5 en retenant, pour rejeter sa demande d'autorisation, un motif tiré des problèmes de saturation et des dysfonctionnements des flux de circulation pour l'accès au parc de stationnement.

En ce qui concerne le développement durable :

9. S'il est constant qu'aucune énergie renouvelable n'a été intégrée au projet, ce dernier s'implantera dans une surface déjà bâtie, le centre commercial a été certifié ISO 50 001, ont été prises diverses mesures contribuant à réduire les consommations énergétiques de 30% et le projet est conforme à la réglementation thermique (RT) 2012. En outre, le parking silo autorisé en 2017 comportera des places pour véhicules électriques. Ainsi, c'est à tort que la Commission nationale d'aménagement commercial s'est fondée sur le critère de la qualité environnementale pour rejeter la demande d'autorisation de la société Laury-Chalonges Dis.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la société Laury-Chalonges Dis est fondée à demander l'annulation de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial en date du 20 décembre 2018.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

11. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision ".

12. La censure des motifs retenus par la Commission nationale d'aménagement commercial pour refuser l'autorisation sollicitée n'implique pas nécessairement que la Commission autorise le projet dès lors que les motifs de la décision rendue par la Commission nationale d'aménagement commercial le 20 décembre 2018 ne concernaient que certains des critères d'évaluation, relevant de deux seulement des trois objectifs fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce. Par suite, l'annulation de la décision attaquée implique seulement que la Commission nationale d'aménagement commercial se prononce à nouveau sur le projet en cause. En conséquence, il y a lieu d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial, qui se trouve à nouveau saisie de ce dossier, de procéder à ce réexamen, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les frais liés au litige :

13. Il y lieu de mettre à la charge de l'Etat, personne morale dont dépend la Commission nationale d'aménagement commercial, une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, à verser à la société Laury-Chalonges Dis.

DECIDE :

Article 1er : La décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 20 décembre 2018 refusant d'autoriser le projet de la société Laury-Chalonges Dis est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale d'aménagement commercial de rendre, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, une nouvelle décision sur le projet de la société Laury-Chalonges Dis.

Article 3 : L'Etat versera à la société Laury-Chalonges Dis une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Laury-Chalonges Dis et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie en sera adressée, pour information à la Commission nationale d'aménagement commercial.

Délibéré après l'audience du 30 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- Mme Picquet, première conseillère,

- Mme Chollet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2024.

La rapporteure,

P. PICQUET

Le président,

L. LAINÉ

Le greffier,

C. WOLFLa rapporteure,

P. PICQUET

Le président,

L. LAINÉ

Le greffier,

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 22NT01916