Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Proxi-park a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 5 avril 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de Nantes Métropole ainsi que la décision implicite née le 7 août 2019 portant rejet de son recours gracieux reçu le 7 juin 2019.
Par un jugement n° 1910933 du 16 décembre 2021, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 février 2022 et 14 septembre 2022, la société Proxi-Park, représentée par Me Flynn, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ;
2°) d'annuler la délibération du 5 avril 2019 du conseil métropolitain de Nantes Métropole ainsi que la décision implicite portant rejet de son recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de Nantes métropole la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :
- le jugement attaqué est entaché d'une contradiction de motifs et d'une insuffisance de motivation ;
- la délibération du 5 avril 2019 est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière en l'absence de toute nouvelle enquête publique, dès lors que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme métropolitain, à l'issue de l'enquête publique et relatives à l'ajout d'un cône de vue sur le chemin Saint-Clément à Mauves-sur-Loire et à l'abandon de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) du projet YelloPark ne procèdent pas de l'enquête publique et qu'elles portent atteinte à l'économie générale du plan ;
- le classement en sous-secteur AdL2 d'une partie des parcelles qu'elle exploite à des fins de parc de stationnement destiné aux usagers de l'aéroport est incohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables visant à accompagner le développement économique de la métropole et, en particulier, à assurer la mise en adéquation des équipements de l'aéroport avec la croissance du trafic aérien ;
- le choix des auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain de ne pas étendre le secteur de taille et de capacité d'accueil limité, créé sous la forme d'un sous-secteur Acl1, pour prendre en compte son activité, en classant partie des parcelles en cause en sous-secteur AdL2, où seules les activités agricoles sont autorisées, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il compromet gravement son activité de parc de stationnement ;
- le classement de l'ensemble des parcelles en cause en zone A est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'artificialisées, les parcelles sont dépourvues de tout potentiel agricole et qu'elles sont situées à proximité d'une zone densément urbaine.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 juin 2022 et 28 octobre 2022, Nantes Métropole, représentée par Me Caradeux, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Proxi-Park au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est régulier ;
- si la cour devait accueillir le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, le vice pourra être régularisé en application de l'article L. 600-9 du même code ;
- les autres moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Montes-Derouet,
- les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public,
- et les observations de Me Rioual, pour la société Proxi-park, et de Me Dubos, pour Nantes Métropole.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 17 octobre 2014, le conseil de la communauté urbaine Nantes Métropole a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal couvrant l'ensemble du territoire communautaire. Par une délibération du 13 avril 2018, le conseil métropolitain de Nantes Métropole, devenue une métropole depuis le 1er avril 2015, a arrêté le projet de plan local d'urbanisme métropolitain, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 6 septembre au 19 octobre 2018. Par une délibération du 5 avril 2019, le conseil métropolitain a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain. Par un jugement du 16 décembre 2021, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de la société Proxi-Park tendant à l'annulation de la délibération du 5 avril 2019 et de la décision implicite née le 7 août 2019 rejetant son recours gracieux tendant à l'abrogation de ce plan en tant qu'il classe ses parcelles pour partie en zone AdL2. La société Proxi-park relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".
3. Pour écarter le moyen tiré de ce que la suppression, dans le plan approuvé par la délibération contestée, de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) sectorielle " Nantes-stade Beaujoire ", serait intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière au regard des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme en ce qu'elle ne procèderait pas de l'enquête publique, les premiers juges ont précisé, dans les points 10, 11 et 12 du jugement attaqué, que si cette OAP constituait, dans le projet de plan d'urbanisme arrêté le 13 avril 2018, la " traduction réglementaire " d'un projet d'aménagement, d'équipement et de travaux publics dénommé " Yellopark ", engagé indépendamment et avant même l'arrêt du projet de plan d'urbanisme, sa suppression dans le plan local d'urbanisme approuvé ne résultait pas de l'abandon, étranger à la mise en œuvre des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, du projet d'aménagement " Yellopark ", mais des nombreuses observations du public en défaveur de l'OAP, recueillies lors de l'enquête publique conduite dans le cadre de l'élaboration du plan local d'urbanisme métropolitain (PLUM) et procédait ainsi de l'enquête publique. Les premiers juges ont de la sorte suffisamment motivé leur jugement. Cette motivation est, en tout état de cause, exempte de toute contradiction de motifs, laquelle n'affecte que le bien-fondé d'une décision juridictionnelle et non sa régularité. Par suite, le moyen tiré d'une insuffisante motivation du jugement attaqué sur ce point doit être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; / (...) ".
5. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.
6. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment de la planche F 29 du règlement graphique prévu pour la commune de Mauves-sur-Loire, éditée le 21 février 2018, soit avant même l'adoption de la délibération arrêtant le 13 avril 2018 le projet de plan local d'urbanisme métropolitain (PLUM), qu'un cône de vue était d'ores et déjà prévu sur le chemin Saint-Clément. La société Proxi-Park ne peut, dans ces conditions, soutenir que le PLUM aurait été modifié sur ce point après l'enquête publique.
7. D'autre part, il est constant que le projet de PLUM, arrêté le 13 avril 2018, prévoyait une OAP sectorielle, dénommée " Nantes-Stade de la Beaujoire " en vue de la réalisation d'un projet d'aménagement consistant à remplacer, sur le territoire de la commune de Nantes, le stade Louis Fonteneau par un nouveau stade présentant une capacité d'accueil accrue et à inscrire ce nouvel équipement dans un quartier urbain rénové, présentant une mixité fonctionnelle et sociale, combinant notamment la création de logements, de services, de commerces de proximité, de bureaux, d'un groupe scolaire et de nouveaux espaces verts. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de la commission d'enquête, que cette OAP a fait l'objet, lors de l'enquête publique, de 49 observations en défaveur du projet, dont une vingtaine exprimaient clairement leur opposition à la démolition du stade actuel, de sorte que la suppression de l'OAP dans le plan local d'urbanisme approuvé ne peut qu'être regardée comme procédant de l'enquête publique. Par ailleurs, contrairement à ce qui est soutenu par la société requérante, qui se borne à faire état du caractère important du projet " Yellopark " tel qu'illustré par des plaquettes de présentation du projet élaborées par ses initiateurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la suppression de l'OAP " Nantes-Stade de la Beaujoire " aurait eu pour effet de bouleverser l'économie générale du projet arrêté de plan local d'urbanisme. Il s'ensuit que la suppression, dans le plan approuvé par la délibération attaquée, de l'OAP " Nantes-Stade de la Beaujoire " doit être regardée comme ayant procédé de l'enquête publique et comme n'ayant pas remis en cause l'économie générale du projet de plan. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté.
8. En deuxième lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".
9. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme (PLU) entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
10. Il ressort des pièces du dossier que la société requérante ayant contesté au cours de l'enquête publique, le classement des parcelles qu'elle exploite dans le cadre d'un bail commercial passé en mars 2018, en sous-secteur AdL2 du secteur Ad de la zone A du règlement graphique, correspondant aux espaces protégés au titre des dispositions particulières au littoral, autres que ceux situés proches du rivage du lac de Grand Lieu, Nantes Métropole a créé, au sein de la zone A, un secteur de taille et de capacité limitées (STECAL) sous la forme d'un sous-secteur AcL1, sous-secteur destiné à des constructions isolées existantes et dédiées aux activités économiques. Il ressort du règlement graphique du plan approuvé le 5 avril 2019 que ce sous-secteur AcL1 couvre la totalité de la parcelle AE 419 et la partie de la parcelle AE 420 accueillant les constructions existantes, à l'exclusion de la partie nord de la parcelle AE 420, utilisée comme aire de stationnement, et des parcelles AE 421 et 422 lesquelles sont classées en sous-secteur AdL2.
11. Si, ainsi que le soutient la société Proxi-Park, figure au nombre des orientations du PADD du PLUM, l'accompagnement du développement économique de la métropole afin de renforcer son attractivité internationale et européenne, notamment dans le secteur du tourisme, les auteurs du PADD ont également défini une orientation visant " à dessiner la métropole nature " qui comporte, notamment, comme objectif celui de diminuer " la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers ", qualifié d'enjeu fort " pour préserver les ressources ", au titre de laquée les auteurs du PADD exposent qu'il convient de " trouver un équilibre entre la pérennisation des espaces agricoles, naturels et boisés et le développement économique et démographique de la métropole ". A cet effet, a été inscrit dans le PADD l'objectif visant à " Satisfaire les besoins en foncier économique en limitant la consommation foncière ", en renforçant la localisation des activités économiques dans le tissu urbain, dans les zones d'activités existantes qu'il convient de conforter dans une logique de développement maîtrisé et de gestion économe de l'espace'et dans de nouvelles zones d'activités créées en extension urbaine. Le zonage contesté dans le règlement graphique du PLUM approuvé participe de cet équilibre en ce qu'il classe dans un STECAL correspondant au sous-secteur AcL1, la partie bâtie des parcelles de la requérante afin de prendre en compte l'activité économique qui y est exercée et, dans le
sous-secteur AdL2, les parcelles non bâties, l'ensemble des parcelles se trouvant insérées dans un vaste espace agricole et naturel. En outre, si la société requérante se prévaut de ce que le PADD expose que le maintien de l'aéroport de Nantes Atlantique nécessitera la mise en adéquation des équipements en lien avec la croissance du trafic aérien et que le développement du site aéroportuaire nécessite de mobiliser de nouvelles capacités d'accueil d'entreprises, il est prévu que ces nouvelles capacités d'accueil résulteront de la préservation de la vocation économique des sites actuels, notamment celui de la zone d'activités aéroportuaire " D2A ", dont les terrains sur lesquels la société requérante exerce son activité sont éloignés et avec laquelle il ne présentent aucun lien physique. Le moyen tiré de ce que le classement de ses parcelles ne serait pas cohérent avec le PADD doit, par suite, être écarté.
12. En troisième lieu, en vertu de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise que : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ".
13. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du PLU a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du PADD, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte. Ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.
14. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
15. Pour contester le classement en zone A des parcelles cadastrées section AE n°s 419, 420, 421 et 422, situées 8, route de Gauchoux, sur le territoire de la commune de
Saint-Aignan-de-Grand-Lieu, la société Proxi-Park soutient qu'il s'agit de terrains artificialisés, qu'elle exploite comme parc de stationnement à destination des usagers de l'aéroport de Nantes Atlantique situé, selon la requérante " à quelques centaines de mètres ". Il ressort des pièces du dossier que la parcelle AE 420 accueille deux grands hangars et une aire de stationnement goudronnée, la parcelle AE 419 une bâtisse et que les parcelles AE 421 et AE 422, de dimensions très réduites sont dépourvues de toute construction. La seule circonstance que l'ensemble de ces parcelles ne se présentent pas comme des terres agricoles ne suffit toutefois pas à remettre en cause leur classement en zone A, dès lors que ce classement participe de la préservation du caractère agricole du secteur dont elles font partie intégrante. Ainsi que le fait valoir la commune, ce petit ilot bâti s'inscrit dans une vaste zone agricole et naturelle qui se déploie à l'est, à l'ouest et au sud des parcelles en cause, au-delà de la route de Gauchoux, en dehors des parties urbanisées de la commune. La circonstance que les parcelles exploitées par la société Proxi-Park se trouvent, au nord, à proximité de la zone d'activités aéroportuaire " D2A " ne permet pas de les faire regarder comme relevant de cet ensemble urbanisé dont elles sont séparées par une bande de terrain agricole et naturel et par une haie d'arbres, sans aucune communication entre ces deux espaces. Le classement contesté des parcelles est par ailleurs cohérent avec le parti d'urbanisme de la métropole consistant, d'une part, à réduire de 50 % le rythme moyen annuel de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, en privilégiant une forme de développement urbain tourné vers le renforcement des centralités, propre à limiter l'étalement urbain et, d'autre part, à renforcer l'économie métropolitaine de proximité en garantissant la pérennisation des espaces et des activités agricoles qui entourent l'espace urbanisé, notamment par la protection au minimum de 15 000 ha de zones agricoles durables et la reconquête des friches et en favorisant le développement et l'accompagnement des filières locales d'approvisionnement et des circuits courts grâce au développement d'une agriculture durable de proximité et de qualité, via le maintien des exploitations existantes ainsi que l'installation de nouvelles exploitations. Au regard de ces orientations décrites dans le PADD, la société requérante ne saurait se borner à soutenir que les parcelles en cause ne pourraient être utilisées pour l'agriculture aux motifs qu'elles seraient dépourvues de tout potentiel agronomique ou biologique et qu'elles présenteraient une superficie trop réduite pour permettre une exploitation agricole viable, la légalité du zonage ne s'appréciant pas en outre à l'échelle parcellaire.
16. Si la société Proxi-Park soutient également que le classement, pour partie, des parcelles qu'elle exploite en sous-secteur AdL2, hors du STECAL délimité par les auteurs du PLUM pour prendre en compte son activité et permettre une adaptabilité des constructions ainsi qu'il a été dit au point 10, serait de nature à compromettre gravement son activité, il ressort des pièces du dossier que ce classement concerne, non les constructions existantes pour l'évolution desquelles une certaine adaptabilité est permise par leur classement en sous-secteur Acl1, mais des espaces dédiés au stationnement aérien dont il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement contesté ferait obstacle à leur utilisation. Dans ces conditions, et alors qu'aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme ce n'est qu'" à titre exceptionnel " que des STECAL peuvent être délimités dans les zones, notamment agricoles, des plans locaux d'urbanisme, il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du PLU de Nantes Métropole auraient commis une erreur manifeste d'appréciation en classant en sous-secteur Adl2 les parcelles AE n° 421 et AE n° 422 et une fraction de la parcelle AE n° 420, sans étendre le STECAL correspondant au sous-secteur Acl1 qu'ils ont accepté de créer en le limitant à la parcelle AE 419 et à la partie de la parcelle AE 420 accueillant des constructions.
17. Il résulte des points 15 et 16 que le classement des parcelles en cause n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
18. Il résulte de tout ce qui précède que la société Proxi-Park n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Nantes Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Proxi-Park demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Proxi-Park une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Nantes Métropole et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de Proxi-Park est rejetée.
Article 2 : La société Proxi-Park versera à Nantes Métropole une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Proxi-Park et à Nantes Métropole.
Délibéré après l'audience du 23 janvier 2024, à laquelle siégeaient :
- Mme Buffet, présidente de chambre,
- Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,
- M. Mas, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 février 2024.
La rapporteure,
I. MONTES-DEROUET
La présidente,
C. BUFFET
Le greffier,
R. MAGEAU
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 22NT00514
