Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme B... a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 5 avril 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de Nantes Métropole ainsi que la décision du 15 juillet 2019 par laquelle le vice-président délégué de Nantes Métropole a rejeté son recours gracieux du 15 mai 2019.
Par un jugement n° 1909902 du 16 décembre 2021, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 février 2022 et 14 septembre 2022, Mme B..., représentée par Me Flynn, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ;
2°) d'annuler la délibération du 5 avril 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de Nantes Métropole ainsi que la décision du
15 juillet 2019 portant rejet de son recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de Nantes Métropole la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :
- le jugement du tribunal est irrégulier en ce qu'il a considéré, à tort, que le moyen tiré de ce que le rapport de présentation ne comporte aucune justification sur l'interdiction de toute construction nouvelle dans le sous-secteur UMeL, était irrecevable en ce qu'il se rattache à une cause juridique distincte de celle sur laquelle reposent les moyens invoqués avant l'expiration des délais de recours ;
- classée en zone U, sa parcelle a vocation à être constructible ; en interdisant toute nouvelle construction sur sa parcelle, le règlement du sous-secteur UMeL déroge à la vocation générale de la zone urbaine ; cette dérogation ne peut trouver de fondement légal dans la loi Littoral, laquelle ne vise qu'à limiter les extensions de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage et non une interdiction absolue de toute urbanisation ;
- les auteurs du plan local d'urbanisme ont commis une erreur manifeste d'appréciation en qualifiant le hameau de l'Halbrandière comme espace urbanisé sensible dès lors qu'il ne répond pas à la définition donnée par le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de-;
- l'interdiction de toute nouvelle construction sur son terrain, qui forme au sein du hameau une dent creuse, est incompatible avec les objectifs de construction de logements prévus dans les enveloppes urbaines par le document d'orientation et d'objectifs du SCOT de Nantes
Saint-Nazaire ;
- le règlement applicable au sous-secteur UMeL n'a pas été arrêté en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme, en violation de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, dès lors que ce dernier ne fait pas mention d'un principe d'interdiction de construction nouvelle dans les hameaux, dont celui de l'Halbrandière et qu'il ne vise qu'à contenir les hameaux dans leur enveloppe urbaine ; son terrain est situé à l'intérieur du périmètre du hameau ;
- le rapport de présentation ne justifie aucunement l'interdiction de réaliser toute nouvelle construction dans le sous-secteur UMeL, en violation de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 juin 2022 et 8 novembre 2022, Nantes Métropole, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le tribunal n'a pas entaché d'irrégularité son jugement en rejetant comme irrecevable le moyen, dès lors que le défaut de justification d'une règle dans le rapport de présentation doit s'analyser comme révélant le caractère insuffisant de son contenu, lequel a trait à la légalité externe de la décision contestée ;
- la requérante n'est pas recevable à invoquer l'illégalité, par voie d'exception, du SCOT, le plan local d'urbanisme n'étant pas une mesure d'application du SCOT ; en tout état de cause, le hameau de l'Halbrandière, composé d'un tissu résidentiel peu dense présentant une unité architecturale qu'il convient de préserver, constitue un espace urbanisé sensible ;
- le moyen tiré de l'absence de justification, dans le rapport de présentation, de l'interdiction de réaliser toute nouvelle construction au sein du sous-secteur UMeL est irrecevable en ce qu'il relève d'une cause juridique distincte de celle des moyens invoqués avant expiration des délais de recours ; en tout état de cause, ce moyen n'est pas fondé ;
- les autres moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Montes-Derouet,
- les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public,
- et les observations de Me Rioual, pour Mme B... et de Me Vic, pour Nantes Métropole.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 5 avril 2019, le conseil métropolitain de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain. Par un jugement du 16 décembre 2021, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de Mme B..., qui réside à Saint-Aignan-de-Grand-Lieu où elle est propriétaire d'une parcelle bâtie, cadastrée section AM n° 582, tendant à l'annulation de cette délibération et de la décision du 15 juillet 2019 portant rejet de son recours gracieux. Mme B... relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Le fait, pour le juge de première instance, d'écarter à tort un moyen comme irrecevable ne constitue pas une irrégularité de nature à entraîner l'annulation du jugement par le juge d'appel saisi d'un moyen en ce sens. Il appartient seulement à ce dernier, dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel qui est résulté de l'introduction de la requête et après avoir, en répondant à l'argumentation dont il était saisi, relevé cette erreur, de se prononcer sur le bien-fondé du moyen écarté à tort comme irrecevable, puis, le cas échéant, sur les autres moyens invoqués en appel.
3. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré par la requérante de ce que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité au motif qu'il aurait écarté, à tort, comme irrecevable en ce qu'il se rattache à une cause juridique nouvelle, invoquée après l'expiration du délai de recours, le moyen tiré de ce que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Nantes Métropole (PLUM) ne comporte aucune justification de l'interdiction de toute construction nouvelle dans la zone UMeL, doit être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
4. En premier lieu, après l'expiration du délai de recours contre un acte administratif, sont irrecevables, sauf s'ils sont d'ordre public, les moyens soulevés par le demandeur qui relèvent d'une cause juridique différente de celle à laquelle se rattachent les moyens invoqués dans sa demande avant l'expiration de ce délai. Ce délai de recours commence, en principe, à courir à compter de la publication ou de la notification complète et régulière de l'acte attaqué. Toutefois, à défaut, il court, au plus tard, à compter, pour ce qui concerne un demandeur donné, de l'introduction de son recours contentieux contre cet acte.
5. D'une part, contrairement à ce que soutient la requérante, relève de la légalité externe de la délibération contestée le moyen tiré par elle de ce que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Nantes Métropole (PLUM) ne comporte aucune justification de l'interdiction de toute construction nouvelle dans la zone UMeL. D'autre part, il ressort des écritures de la requérante en première instance, notamment de sa demande introductive d'instance, enregistrée le 11 septembre 2019, que celle-ci ne contenait que des moyens relatifs à la légalité interne de la délibération contestée et que ce moyen de légalité externe n'a été invoqué que dans un mémoire en réplique enregistré, par le greffe du tribunal le 26 octobre 2020, plus de deux mois après l'introduction de la demande. Dès lors, ce moyen, qui n'est pas d'ordre public et qui se rattache à une cause juridique distincte de celle des moyens invoqués dans le délai de recours devant les premiers juges, était irrecevable, ainsi que l'a jugé le tribunal administratif. Ce moyen de légalité externe que Mme B... réitère en appel présente le caractère d'une demande nouvelle, irrecevable en appel, ainsi que le fait valoir Nantes Métropole dans un mémoire enregistré le 8 novembre 2022 et communiqué à la requérante et ne peut donc qu'être écarté.
6. En deuxième lieu, pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
7. Si, ainsi que le soutient la requérante, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du schéma de cohérence territoriale de Nantes Saint-Nazaire (SCOT) vise à prioriser l'accueil de la population au sein des enveloppes urbaines, en renforçant les centralités à toutes les échelles, dont celle des communes et des hameaux, le document d'orientations et d'objectifs du SCOT distingue, au sein de ces hameaux, ceux qui constituent des secteurs urbanisés, dans lesquels les équipements publics existants ont une capacité suffisante pour desservir de nouvelles constructions, et ceux qui ne présentent pas de capacités de développement au regard des critères qu'il énonce et qui se voient, alors, appliquer les orientations relatives aux écarts et bâtis isolés, dans lesquels aucune nouvelle construction d'habitation n'est autorisée et où seuls les bâtiments existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes. Il ressort des pièces du dossier que, s'agissant de la commune de Saint-Aignan de Grand-Lieu, seul le centre bourg a été identifié par le document d'orientations et d'objectifs du SCOT comme un espace urbanisé à enjeux urbains, dont le rôle de centralité doit être renforcé par le développement d'une offre d'habitat et de services au sein de son tissu urbain. Le hameau de l'Halbrandière, qui est éloigné du bourg de Saint-Aignan de Grand-Lieu et présente une sensibilité particulière compte tenu de sa proximité du lac de Grand Lieu, au sein des espaces proches du rivage a, en revanche été qualifié d'" espace urbanisé sensible " dont l'urbanisation doit être " sensiblement limitée " et le " patrimoine architectural et paysager valorisé ", ainsi que l'illustre la carte de spatialisation du projet métropolitain à l'horizon 2030. Il s'ensuit que le règlement applicable à la zone UMeL dans laquelle est classé le hameau de l'Halbrandière n'est pas incompatible, en ce qu'il n'autorise que l'extension, la surélévation et la réhabilitation des constructions existantes, les annexes des constructions dont la sous-destination est le logement et les changements de destination, avec les objectifs de construction de logements prévus dans les enveloppes urbaines par le document d'orientation et d'objectifs du SCOT de Nantes Saint-Nazaire, alors même que la parcelle de la requérante formerait une dent creuse au sein de l'enveloppe urbaine du hameau. Le moyen tiré de l'incompatibilité du règlement du PLUM afférent à la zone UMeL avec le SCOT de Nantes
Saint-Nazaire doit, par suite, être écarté.
8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101- 1 à L. 101-3 ".
9. Il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
10. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLUM se sont fixé comme objectif de réduire de 50 % le rythme moyen annuel de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers en privilégiant " une forme de développement tourné vers le renforcement des centralités ", celles-ci étant localisées prioritairement dans les villes situées à l'intérieur et le long de la ceinture du périphérique, puis dans les centralités urbaines déjà constituées et le long des axes structurants de transports collectifs et, enfin seulement, dans le reste du tissu urbain existant le développement des hameaux devant être quant à lui très fortement limité. La déclinaison du PADD par territoire expose, en ce qui concerne le Sud-Ouest, couvrant notamment la commune de Saint-Aignan de Grand-Lieu, qu'il est prévu de prioriser le développement et le renouvellement urbain dans les centralités, communales ou de quartier. Le hameau de l'Halbrandière, qui ne présente pas une densité significative, n'est pas au nombre des centralités matérialisées dans la carte de spatialisation du projet métropolitain à l'horizon 2030 insérée dans le PADD. Si la requérante soutient que ce document ne vise qu'à contenir les hameaux dans leur enveloppe urbaine et non à interdire toute construction au sein de leur enveloppe, le hameau de l'Halbrandière présente, compte tenu de sa situation, ainsi qu'il a été dit, une sensibilité particulière, que les auteurs du PADD ont entendu préserver, en compatibilité avec le document d'orientation et d'objectifs du SCOT de Nantes Saint-Nazaire. Il s'ensuit que la limitation du droit à construire contestée par la requérante, prévue dans le règlement du PLUM applicable à la zone UMeL, dont relève le hameau de l'Halbrandière, est en cohérence avec les orientations retenues par les auteurs du PLUM dans le PADD. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, doit, par suite, être écarté.
11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit :/ 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques (...)./ Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain (...) ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger./ Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire./ Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".
12. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité locale de définir les partis d'urbanisme que traduit le plan local d'urbanisme dans le respect des dispositions du code de l'urbanisme. Dès lors, la légalité des prescriptions d'un plan local d'urbanisme ayant pour effet d'interdire dans une zone U la plupart des constructions nouvelles s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables.
13. Il ressort des pièces du dossier que le hameau de l'Halbrandière, au sein duquel se situe la parcelle AM 182 de la requérante, est classé en zone UMeL du règlement graphique du PLUM approuvé par la délibération contestée dans laquelle, ainsi qu'il a été dit, ne sont autorisés que l'extension, la surélévation et la réhabilitation des constructions existantes, les annexes des constructions dont la sous-destination est le logement et les changements de destination. Ce secteur correspond " aux hameaux de petite taille, ou localisés dans les espaces urbanisés sensibles identifiés au SCOT au titre de la loi littoral " et concerne " des tissus de hameaux peu denses où l'objectif est de limiter sensiblement l'urbanisation et de valoriser le patrimoine architectural et paysager ", afin de maintenir un équilibre entre tissu bâti et non bâti participant à la qualité de ces espaces. Il ressort en outre du cahier communal de la commune de Saint-Aignan de Grand-Lieu, annexé au rapport de présentation du PLUM, que ce hameau, situé à l'est du bourg, s'est organisé à proximité des rives nord du lac de Grand Lieu, lac naturel classé réserve naturelle nationale, dont les abords constitués de zones humides d'une superficie de 6 300 ha l'hiver et 3 500 ha l'été, sont notamment classés comme espaces naturels remarquables au titre de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme et identifiés par le SCOT comme espaces naturels à préserver et/ou à valoriser " au sein des espaces proches du rivage. Le cahier communal souligne, enfin, que le hameau de l'Halbrandière est " l'un des seuls lieux en contact direct avec le lac ", que malgré les évolutions récentes, il a conservé " l'âme d'un village de pêcheurs " et qu'identifié comme " espaces urbanisés sensibles ", il doit à ce titre faire l'objet d'une attention particulière en terme de valorisation patrimoniale et paysagère. Dans ces conditions, au regard de ces caractéristiques et en compatibilité avec le document d'orientation et d'objectifs du SCOT de Nantes Saint-Nazaire, les auteurs du PLUM ont pu, contrairement à ce que soutient la requérante, regarder le hameau de l'Halbrandière comme constituant un " espace urbanisé sensible ".
14. Il ressort, également, des pièces du dossier que les auteurs du plan ont souhaité protéger les espaces urbanisés sensibles en les classant en zone UMeL. Dans ces conditions, compte tenu du parti d'urbanisme retenu du PLUM et des caractéristiques du hameau de l'Halbrandière, le classement en zone UMeL de la parcelle AM 582 dont est propriétaire
Mme B... dans ce hameau, n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
15. En dernier lieu, s'il est constant que la commune de Saint-Aignan de Grand Lieu est soumise à la loi littoral en sa qualité de commune riveraine du lac de Grand Lieu,
Mme B..., en soutenant que le règlement applicable à la zone UMeL ne trouverait pas " de motif légal dans la loi littoral " en ce qu'il emporterait des limitations au droit de construire " plus sévères à l'égard des constructions nouvelles que ce qu'exige la loi Littoral dans les espaces proches du rivage " et en ce qu'en " interdisant la création de nouveaux logements, les auteurs du PLUM ont été au-delà du strict nécessaire pour respecter l'application de la loi Littoral ", n'assortit pas son moyen de précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier le
bien-fondé.
16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Nantes Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme B... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme B... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Nantes Métropole et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.
Article 2 : Mme B... versera à Nantes Métropole une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à Nantes Métropole.
Délibéré après l'audience du 23 janvier 2024, à laquelle siégeaient :
- Mme Buffet, présidente de chambre,
- Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,
- M. Mas, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 février 2024.
La rapporteure,
I. MONTES-DEROUET
La présidente,
C. BUFFET
Le greffier,
R. MAGEAU
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 22NT00513
