| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 4ème chambre, 14 octobre 2022, 21NT03642

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme B... ont demandé au tribunal administratif de Caen, d'une part, d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Douvres La Délivrande a refusé de retirer ou d'abroger son arrêté du 19 juillet 2017 interdisant la circulation des véhicules à moteur et deux-roues motorisés dans la venelle des Petites Haies et de procéder à l'enlèvement des panneaux correspondant, d'autre part, d'enjoindre au maire de Douvres La Délivrande de retirer ou d'abroger son arrêté du 19 juillet 2017 et d'enlever les panneaux.

Par un jugement n° 2000189 du 20 octobre 2021, le tribunal administratif de Caen, d'une part, a annulé la décision implicite par laquelle le maire de Douvres La Délivrande a refusé d'abroger son arrêté du 19 juillet 2017 et d'enlever les panneaux interdisant la circulation dans la venelle des Petites Haies (article 1er), d'autre part, a enjoint au maire de Douvres La Délivrande d'abroger son arrêté du 19 juillet 2017 et d'enlever les panneaux interdisant la circulation dans la venelle des Petites Haies dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement (article 2).

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 20 décembre 2021 et un mémoire, enregistré le 13 septembre 2022, la commune de Douvres La Délivrande, représenté par Me Gorand, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 20 octobre 2021 ;

2°) de rejeter la demande de M. et Mme B... ;

3°) de mettre à la charge de M. et Mme B... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé car il ne se prononce pas sur la légalité du second motif de l'arrêté du maire du 19 juillet 2017, fondé sur la circonstance " qu'il est nécessaire pour la sécurité et la tranquillité des riverains et des piétons utilisateurs de cette voie d'interdire la circulation de tous les types de véhicules à moteurs sur celle-ci " ;

- la venelle des Petites Haies participe au cheminement cyclopédestre qui relie les différents quartiers résidentiels de l'Est de la commune au pôle d'équipements collectifs situé à l'Ouest et à la vallée de la Douvette, conformément aux orientations inscrites dans le projet d'aménagement et de développement durable de la commune ; le Plan Local d'Urbanisme, dans sa version modifiée au 20 novembre 2017, prévoit la préservation de cette voie verte passant notamment par la venelle dans le cadre des orientations d'aménagement adoptées ;

- la venelle n'est pas en mesure de supporter une circulation automobile, d'autant plus que ses extrémités à l'Ouest ne permettent pas le passage des véhicules motorisés ; un tel passage aurait pour effet de la dégrader en raison de sa structure et ferait peser un risque important pour la sécurité notamment des piétons et des cyclotouristes ;

- la venelle a toujours fait l'objet d'un passage restreint par des modes de circulation doux.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 21 janvier 2022 et le 13 septembre 2022, M. et Mme B... concluent au rejet de la requête et à ce que soient mises à la charge de la commune de Douvres La Délivrande, en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative, la somme de 2 500 euros au titre de l'instance d'appel et la somme de 2 000 euros au titre de la première instance.

Ils soutiennent qu'aucun des moyens invoqués par la commune de Douvres La Délivrande n'est fondé.

Par un mémoire, enregistré le 23 septembre 2022 à 9H36 et communiqué aussitôt, la commune de Douvres La Délivrande conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures et soutient que sa requête conserve un objet en dépit de l'intervention de l'arrêté du 18 août 2022 qui n'a été pris que pour l'exécution du jugement du tribunal administratif de Caen dont il est fait appel.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A..., premières conseillère,

- les conclusions de M. Pons, rapporteur public,

- et les observations de Me Labrusse, représentant M. et Mme B....

Une note en délibéré, présentée pour M. et Mme B..., a été enregistrée le 29 septembre 2022.

Une note en délibéré, présentée pour la commune de Douvres-la-Délivrande, a été enregistrée le 3 octobre 2022.

Une note en délibéré, présentée pour M. et Mme B..., a été enregistrée le 10 octobre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme B... sont propriétaires d'un ensemble foncier constitué des parcelles cadastrées AI n° 35 et AI n° 36, situées chemin des Petites Haies sur le territoire de la commune de Douvres La Délivrande (Calvados), chemin dit " venelle " des Petites Haies qui est en fait un prolongement de la rue du même nom. Par un arrêté du 19 juillet 2017, le maire de Douvres La Délivrande a interdit la circulation des véhicules à moteurs et deux roues motorisés sur la venelle des Petites Haies dans sa partie comprise entre la route de Bretteville et l'allée des Moissons, sauf pour les véhicules utilisés pour remplir une mission de service public, et a prescrit la mise en place des panneaux de signalisation pour permettre l'application de cette interdiction. M. et Mme B... ont demandé le retrait ou l'abrogation de cet arrêté par des courriers datés des 16 mars 2018 et 12 janvier 2021 ainsi que l'enlèvement des panneaux. Leurs demandes ont été implicitement rejetées. Par un jugement n° 2000189 du 20 octobre 2021, le tribunal administratif de Caen a annulé le refus du maire de Douvres La Délivrande d'abroger son arrêté du 19 juillet 2017 et d'enlever les panneaux interdisant la circulation dans la venelle des Petites Haies (article 1er), a enjoint au maire d'abroger son arrêté du 19 juillet 2017 et d'enlever les panneaux en cause dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement (article 2), a condamné la commune à verser à M. et Mme B... une somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions. La commune de Douvres La Délivrande relève appel de ce jugement. Sa requête conserve un objet dès lors notamment que si, par un arrêté du 18 août 2022, le maire de Douvres La Délivrande a prétendu abroger son précédent arrêté du 19 juillet 2017, cette nouvelle décision, au surplus prise pour l'exécution du jugement dont il est relevé appel, en réalité ne comporte pas d'article prononçant formellement l'abrogation ainsi annoncée.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. La commune de Douvres La Délivrande n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait irrégulier en ce qu'il n'est pas motivé sur la légalité du second motif de l'arrêté du maire du 19 juillet 2017, dès lors que les époux B... n'ont, devant le tribunal administratif, soulevé aucun moyen à l'encontre de ce second motif et que les premiers juges ne pouvaient ainsi se prononcer sur une question de légalité dont ils n'étaient pas saisis et qui n'était pas d'ordre public.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

3. L'arrêté du maire de Douvres La Délivrande du 19 juillet 2017 portant règlementation de la circulation dans la venelle des Petites Haies est fondé, d'une part, sur l'objet de cette voie publique insérée dans un cheminement cyclo-pédestre, qui lui serait conféré en particulier par " les orientations inscrites dans le projet d'aménagement et de développement durable de la commune visant à développer le réseau cyclopédestre " et " la vocation de la venelle à rester piétonne ", rappelée notamment dans la charte de développement durable de la ZAC des Hauts Prés, d'autre part, sur la considération " qu'il est nécessaire pour la sécurité et la tranquillité des riverains et des piétons utilisateurs de cette voie d'interdire la circulation de tous les types de véhicules à moteur sur celle-ci ". Seul le premier de ces deux motifs a été discuté devant le tribunal administratif, qui a considéré que sur ce point " l'arrêté était entaché, à la date de son édiction, d'une erreur d'appréciation ". De fait, la commune de Douvres La Délivrande ne justifie pas du caractère ou de la vocation exclusivement pédestre ou cyclable de la venelle des petites haies en invoquant le document de diagnostic du plan local d'urbanisme, trop général pour établir la réalité de l'insertion effective de cette voie dans le réseau cyclable et pédestre dès lors qu'il se borne à indiquer qu'est à l'étude le prolongement au sud du réseau pédestre " à partir d'une voie verte aménagée dans le vallon de la Douvette ", ou un extrait du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du plan local d'urbanisme, qui n'établit pas la vocation alléguée de la venelle des petites haies " à rester piétonne ", laquelle n'apparaît pas davantage dans le document intitulé " Charte pour la conception de l'écoquartier des Hauts Prés ", non daté et d'une portée juridique indéterminée.

4. Toutefois, l'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger.

5. Or, il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 20 novembre 2017, le conseil municipal de Douvres La Délivrande a approuvé une " modification n° 3 " du plan local d'urbanisme comportant en particulier " des orientations d'aménagement pour une mobilité plus durable (...) dont des orientations aux abords de la venelle des petites haies ", traduites sur un plan par un tracé en jaune qui matérialise le chemin cyclopédestre reliant les quartiers résidentiels au pôle d'équipements scolaires, sportifs et culturels situés à l'ouest de la commune, ce tracé empruntant la partie de la rue des petites haies dite " venelle des petites haies ". Le document annexé à la délibération du 20 novembre 2017 adoptant ces " orientations d'aménagement " précise la règle suivante : " Le réseau ci-après sera pris en compte par les projets d'aménagement et de construction ". Le caractère de voie cyclopédestre conféré à une partie de la venelle des Petites Haies par la modification du PLU ainsi adoptée a dès lors une valeur réglementaire opposable puisqu'il résulte de l'ancien article L. 123-1 du code de l'urbanisme, désormais repris à l'article L. 151-2 de ce code, et des anciens articles L. 123-1-4, L. 123-3 et L. 123-5 du même code qu'une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec une telle orientation d'aménagement.

6. Par ailleurs, ces nouvelles règles précisant clairement l'objet et l'usage de la " venelle des Petites Haies " ne sont pas manifestement contredites par la situation de fait de ce chemin, qui n'est aménagé en voirie que sur les 47 mètres de sa partie terminale débouchant sur la rue de Bretteville et simplement enherbé ou plus ou moins gravillonné pour le reste. Il ressort également des pièces du dossier que, si elle est large d'environ 4,80 mètres, cette venelle ne comporte aucun trottoir et ne présente les caractéristiques d'une voie carrossable que pour une circulation limitée aux seuls riverains. A la date à laquelle le présent arrêt se prononce, l'arrêté du 19 juillet 2017 interdisant la circulation des véhicules à moteurs et deux roues motorisés sur la venelle des Petites Haies dans sa partie comprise entre la route de Bretteville et l'allée des Moissons, sauf pour les véhicules utilisés pour remplir une mission de service public, peut ainsi, sans présenter le caractère d'une mesure de police inappropriée ou disproportionnée par rapport à la situation de fait et de droit, être regardé comme légalement fondé sur les pouvoirs de police que le maire de Douvres La Délivrande tient notamment des dispositions de l'article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel " Le maire peut, par arrêté motivé, eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement : 1o Interdire à certaines heures l'accès de certaines voies de l'agglomération ou de certaines portions de voie ou réserver cet accès, à certaines heures ou de manière permanente, à diverses catégories d'usagers ou de véhicules ; (...) ". Il résulte ainsi de ce qui a été dit au point 3 que l'illégalité en cause de l'acte réglementaire litigieux ayant cessé, le refus de l'abroger ne saurait être annulé pour le motif retenu par le tribunal.

7. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif, par son jugement du 20 octobre 2021, s'est fondé sur l'erreur d'appréciation dont était entaché l'arrêté du 19 juillet 2017 pour annuler le refus implicite du maire de Douvres La Délivrande de l'abroger et d'enlever les panneaux correspondant.

8. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. et Mme B... devant le tribunal administratif de Caen à l'encontre de la décision implicite par laquelle le maire de Douvres La Délivrande a refusé d'abroger son arrêté du 19 juillet 2017.

9. En premier lieu, la circonstance qu'aucune dangerosité n'est avérée au débouché de la rue des Petites Haies sur la route départementale est sans influence sur la légalité du refus d'abrogation contesté dès lors que cette question, si elle est évoquée dans les écritures des parties, n'est pas mentionnée dans les motifs de l'arrêté en cause rappelés au point 2.

10. En deuxième lieu, le détournement de pouvoir invoqué par M. et Mme B..., au motif que l'arrêté du 19 juillet 2017 aurait été pris uniquement pour faire obstacle à leur projet de division parcellaire en vue d'une vente, doit être écarté dès lors qu'en dépit des litiges les opposant à la commune il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire aurait eu d'autres buts que la politique locale visant à développer un cheminement cyclopédestre dans la zone en cause.

11. En troisième lieu, les époux B... soutiennent que l'interdiction édictée de circulation des véhicules motorisés dans la venelle des Petites Haies méconnait le droit d'accès, ou " aisance de voirie ", dont disposent les propriétaires riverains d'une voie publique, au motif qu'il résulte de l'arrêté du 19 juillet 2017 que leur propriété constituée des parcelles AI n° 35 et AI n° 36 se trouverait enclavée. Il ressort effectivement des pièces du dossier que, s'il peut encore y être accédé par des moyens non motorisés, la propriété constituée de ces parcelles n'est, en raison de la règlementation adoptée, pas accessible en voiture par la venelle des Petites Haies. Par ailleurs, eu égard à la configuration des lieux et au découpage parcellaire il ne ressort pas des pièces du dossier que les requérants puissent accéder à leur propriété dans des conditions normales par un autre cheminement que celui de la venelle en cause. Dans ces conditions, l'arrêté du maire du 19 juillet 2017 est illégal en tant qu'il méconnaît le droit d'accès des propriétaires riverains de la voie publique dont s'agit aux parcelles cadastrées AI n° 35 et AI n° 36, seules concernées par la difficulté d'accès résultant de l'interdiction prononcée de circulation des véhicules motorisés.

12. En revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté du 19 juillet 2017 porterait une atteinte excessive au droit d'autres riverains de la venelle des Petites Haies d'accéder à leur propriété. Dans ces conditions, il résulte de ce qui a été dit au point 10 que le refus de l'abroger doit être annulé uniquement en tant que l'interdiction de circulation prononcée méconnaît le droit d'accès des propriétaires des parcelles cadastrées AI n° 35 et AI n° 36. Si la commune invoque dans sa requête la sécurité des usagers piétons et cyclistes, il ressort du dossier que l'accès à ces terrains par un véhicule à moteur est conciliable avec le caractère cyclopédestre que la commune peut légalement conférer, dans le cadre de sa politique d'aménagement, à cette voie publique, en limitant une telle modalité d'accès aux seuls riverains concernés et en assortissant cette limitation d'une réduction stricte de la vitesse de circulation sur ladite voie. Eu égard à la différence de situation entre ces riverains et les autres usagers potentiels de la voie en cause, l'arrêté du 19 juillet 2017 et la décision refusant de l'abroger apparaissent divisibles sur ce point.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Douvres La Délivrande est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a annulé en totalité la décision implicite par laquelle le maire de cette commune a refusé d'abroger son arrêté du 19 juillet 2017 portant interdiction de la circulation aux véhicules motorisés sur la voie dénommée venelle des Petites Haies, et non pas seulement en tant que ce refus d'abrogation méconnaît le droit d'accès des propriétaires riverains de cette voie publique aux parcelles cadastrées AI n° 35 et AI n° 36.

Sur les frais liés au litige :

14. Pour l'application des dispositions de l'article L 761-1 du code de justice administrative, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à la charge de chacune des parties les frais exposés à l'occasion de la présente instance.

DECIDE :

Article 1er : La décision du maire de Douvres La Délivrande refusant d'abroger l'arrêté du 19 juillet 2017, par lequel il a interdit la circulation des véhicules à moteurs et deux roues motorisés sur la venelle des Petites Haies dans sa partie comprise entre la route de Bretteville et l'allée des Moissons, est annulée en tant qu'elle méconnaît le droit d'accès des propriétaires des parcelles AI n° 35 et AI n° 36 riverains de cette voie publique.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Caen n° 2000189 du 20 octobre 2021 est réformé en en ce qu'il a de contraire à l'article 1er du présent arrêt.

Article 3 : Les surplus des conclusions des parties sont rejetés.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié M. et Mme B... et à la commune de Douvres La Délivrande.

Délibéré après l'audience du 27 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Derlange, président assesseur,

- Mme Chollet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 octobre 2022.

Le rapporteur,

L. A...

Le président,

L. LAINÉ

Le greffier,

S. LEVANT

La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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