| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 2ème chambre, 22 juillet 2022, 21NT02536

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme E... C..., Mme F... C... épouse A... et M. B... C... ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la délibération du 30 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté urbaine de Caen La Mer a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune d'Hermanville-sur-Mer.

Par un jugement no 2000887 du 9 juillet 2021, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 9 septembre 2021, 25 janvier et 24 février 2022, et un mémoire récapitulatif enregistré le 8 avril 2022, produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, Mme E... C..., Mme F... C... épouse A... et M. B... C..., représentés par la SELARL Juriadis, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler la délibération du 30 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté urbaine de Caen La Mer a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune d'Hermanville-sur-Mer ;

3°) de mettre à la charge de la communauté urbaine de Caen La Mer une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement attaqué est entaché d'irrégularité dès lors qu'il n'a pas été répondu au moyen tiré de l'absence de cohérence entre les différents documents du plan local d'urbanisme ;

- la délibération contestée méconnaît les dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ;

- les documents composant le dossier du plan se contredisent entre eux ;

- le rapport de présentation méconnaît les dispositions des articles L. 151-4 et R. 151-1 du code de l'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme litigieux méconnaît les dispositions du 1°, 6° et 7° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;

- le classement de leurs parcelles en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le plan local d'urbanisme de la commune d'Hermanville-sur-Mer est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de Caen Métropole ;

- les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ont été méconnues.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 novembre 2021, 11 février et 11 mars 2022, et un mémoire récapitulatif enregistré le 11 mai 2022, produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, la communauté urbaine de Caen La Mer, représentée par Me Bouthors-Neveu, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire des consorts C... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les requérants sont dépourvus d'intérêt à agir contre le classement de leurs parcelles ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. D...,

- les conclusions de M. Giraud, rapporteur public,

- et les observations de Me Debuys, représentant les consorts C..., et de Me Bouthors-Neveu, représentant la communauté urbaine de Caen La Mer.

Considérant ce qui suit :

1. Mme E... C..., M. B... C... et Mme F... C... épouse A... sont propriétaires des parcelles cadastrées section F nos 59, 733 et 735, situées au lieu-dit " L'Epinette Marc " sur le territoire de la commune d'Hermanville-sur-Mer. Par une délibération du 30 janvier 2020, le conseil communautaire de la communauté urbaine de Caen La Mer a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune. Les consorts C... relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande d'annulation de cette délibération.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le jugement attaqué répond, à ses points 8 à 10, au moyen qu'ils ont invoqué en première instance et tiré de l'absence de cohérence des documents composant le plan local d'urbanisme litigieux. Ce jugement n'est, dès lors, pas entaché d'irrégularité pour ce motif.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement :

3. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / (...) "

4. Il ressort des pièces du dossier qu'à la suite de l'enquête publique qui s'est déroulée du 14 octobre au 15 novembre 2019, le commissaire-enquêteur a établi son rapport et émis ses conclusions motivées sur le projet de plan local d'urbanisme litigieux, auquel il a donné un avis favorable assorti de la recommandation suivante : " Le commissaire enquêteur préconise de reprendre au cas par cas les observations présentées par les personnes publiques associées et les personnes qui se sont exprimées, conformément aux propositions énoncées dans le mémoire en réponse par la communauté d'agglomération de Caen La Mer ainsi que celles du commissaire dans son rapport ". Contrairement à ce que soutiennent les requérants, cette recommandation, qui invitait les auteurs du plan local d'urbanisme à réexaminer les éléments de ce plan qui avaient fait l'objet d'observations, n'était ni " incompréhensible " ni " imprécise ". Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de l'incohérence entre les différents documents du plan local d'urbanisme et des contradictions entachant le projet d'aménagement et de développement durables :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / (...) ".

6. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme litigieux qu'il fixe notamment pour orientations générales, d'une part, de " limiter la consommation de terres agricoles ", notamment en contenant l'extension de l'urbanisation pour préserver les terres agricoles, et, d'autre part, de " permettre un accroissement mesuré de la population " ainsi que de " maintenir des objectifs de développement résidentiel et favoriser la densification urbaine ", en développant l'offre de logements par l'urbanisation des " dents creuses " et des zones déjà prévues à cet effet, de même qu'en ouvrant de nouvelles zones d'urbanisation en continuité avec le bourg tout en limitant " l'extension de l'urbanisation à ce qui est nécessaire pour l'accueil des nouvelles populations ", évaluées à 790 nouveaux habitants environ sur la période comprise entre 2016 et 2045. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces orientations du projet d'aménagement et de développement durables, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu concilier, ne sont, en tout état de cause, pas contradictoires entre elles.

7. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. "

8. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

9. Il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme litigieux que les auteurs de ce dernier ont prévu, afin de permettre la construction d'environ 450 logements à l'horizon 2045 en vue d'accueillir 790 nouveaux habitants environ, de développer l'habitat sur une surface de 17,5 hectares environ, dont 3 à 4 hectares par la densification de zones déjà urbanisées. Si les requérants soutiennent que le règlement du plan litigieux, en permettant l'urbanisation de 13,5 hectares de terres non urbanisées en extension de l'urbanisation en vue de la construction de logements, n'est pas cohérent avec l'orientation consistant à " limiter la consommation de terres agricoles " en contenant l'extension de l'urbanisation, il ressort au contraire des pièces du dossier que la surface des terrains à urbaniser, rapportée à environ 527 hectares classés en zone A sur le territoire de la commune (soit 65,6 % de la surface communale), a été évaluée en tenant compte du potentiel de densification des zones déjà urbanisées et que la " consommation " maximale d'espace non urbanisé a été évaluée à 10 hectares entre 2019 et 2030 et 8 hectares entre 2030 et 2045, très inférieure aux 24 hectares consommés entre 2008 et 2018. Enfin, les zones choisies pour développer l'urbanisation l'ont été en tenant compte des impacts sur l'activité agricole et sur les exploitations existantes ainsi qu'en lien avec l'objectif d'améliorer les entrées de la ville. Dès lors, le moyen tiré de ce que le règlement ne serait pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables doit, en tout état de cause, être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 151-4 et R. 151-1 du code de l'urbanisme :

10. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / (...) / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / (...) ". Aux termes de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme, dans rédaction applicable au litige : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / (...) ".

11. Le rapport de présentation du plan litigieux comporte notamment, en pages 78 et suivantes, un diagnostic de l'activité agricole sur le territoire communal, ainsi que, en pages 168 et suivantes, des éléments relatifs à la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédentes et à la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, de même que des justifications des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Il comporte enfin, en pages 169 et suivantes, 200 et suivantes et 291 et suivantes, des développements sur l'identification des zones à urbaniser, rappelant que ces zones ont été choisies notamment au regard de l'objectif d'un moindre impact sur l'activité agricole et les exploitations concernées. Dans ces conditions, et alors au demeurant que la communauté urbaine soutient sans être contredite que la zone 1AUm n'était pas dédiée à une exploitation agricole définie, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport de présentation ne comporte aucune analyse des effets sur l'activité agricole de l'ouverture à l'urbanisation de plusieurs hectares de terrains prévue par le plan litigieux. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 151-4 et R. 151-1 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du 1°, 6° bis et 7° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme :

12. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / (...) / 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; / (...) ".

13. En premier lieu, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'équilibre prévu par le 1° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. Au demeurant, le plan litigieux prévoit d'ouvrir à l'urbanisation 16,8 hectares de terres non urbanisées, qui se situent en continuité avec le bourg urbanisé et qui doivent être rapportées à environ 527 hectares classés en zone agricole sur le territoire de la commune. En outre, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme ont cherché, par la densification des zones déjà urbanisées et l'identification de zones de taille limitée situées en continuité avec le bourg existant, à limiter l'étalement urbain et l'artificialisation des terres agricoles, dans le respect du principe d'équilibre prévu par le 1° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

14. En deuxième lieu, si les requérants soutiennent que la création d'environ 450 logements à l'horizon 2045 en vue d'accueillir près de 800 nouveaux habitants aura pour effet d'accroître la circulation automobile dès lors que la majorité des habitants de la commune exercerait leur activité professionnelle en dehors de celle-ci, il ne ressort pas des pièces du dossier que le plan litigieux serait, pour ce seul motif et en tout état de cause, incompatible avec l'objectif fixé par le 7° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

15. En dernier lieu, les requérants ne peuvent utilement invoquer la méconnaissance des dispositions du 6° bis de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, issues de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, qui n'étaient pas en vigueur à la date de la délibération contestée.

En ce qui concerne le classement des parcelles des requérants :

16. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

17. En vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. "

18. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

19. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles des consorts C... sont pour l'essentiel non construites, à l'exception de quelques hangars dans leur partie nord, dont la communauté d'agglomération soutient d'ailleurs sans être contredite qu'ils ont été réalisés sans autorisation d'urbanisme. Ces parcelles s'ouvrent à l'ouest et au sud sur de vastes secteurs agricoles, ainsi qu'à l'est sur une exploitation agricole, elle-même située en continuité avec la frange sud-ouest du bourg de la commune. Si ces parcelles s'ouvrent au nord sur une zone 1AU qui a vocation à accueillir la seconde phase du lotissement du Pré Romain, cette zone 1AU était encore vierge de toute construction à la date de l'approbation du plan local d'urbanisme litigieux. Les parcelles en cause se situent donc en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune. Si les requérants soutiennent que ces parcelles seraient " sans intérêt agricole ", ils ne versent aucune pièce au dossier de nature à venir au soutien de cette allégation, alors que l'ensemble des parcelles limitrophes, d'ailleurs elles aussi classées en zone A par l'ancien plan local d'urbanisme, font ou ont fait l'objet d'une exploitation agricole. Enfin, et en tout état de cause, il ressort du projet d'aménagement et de développement durables et du rapport de présentation du plan local d'urbanisme que ses auteurs se sont fixés pour objectifs, ainsi qu'il a été dit, de limiter la consommation de terres agricoles en contenant l'extension de l'urbanisation et de permettre un accroissement mesuré de la population en favorisant la densification urbaine et en ouvrant de nouvelles zones d'urbanisation en continuité avec le bourg. Ce parti d'urbanisme a conduit les auteurs du plan local d'urbanisme à identifier trois zones à urbaniser dites 1AU en continuité avec le bourg au nord-ouest, au sud-ouest et au sud-est de celui-ci, ainsi qu'une zone à urbaniser par voie de modification du plan local d'urbanisme, dite 2AU. Si les parcelles des requérants jouxtent au nord la zone 1AU située au sud-ouest du bourg, elles en sont séparées par une haie identifiée comme étant à conserver et sont entourées sur les trois autres côtés par des parcelles classées en zone A, avec lesquelles elles forment un ensemble cohérent. Dès lors, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du plan local d'urbanisme ont classé en zone agricole les parcelles cadastrées section F nos 59, 733 et 735, détenues par les consorts C....

En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompatibilité entre le plan local d'urbanisme litigieux et le schéma de cohérence territoriale de Caen Métropole :

20. En vertu de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige, les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale. L'article L. 101-2 de ce code énumère les objectifs que l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre. L'article L. 141-5 du même code, dans sa rédaction applicable au litige, dispose que " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : / 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; / 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; / 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. / Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines. "

21. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

22. Il ressort du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de Caen Métropole, approuvé le 18 octobre 2019, qu'il fixe notamment pour orientation 1.1 " un développement urbain polarisé fondé sur une armature urbaine hiérarchisée " et pour objectif d'" organiser le développement urbain futur sur la base de la typologie des communes telle qu'elle figure sur la carte n° 1 ". Les communes côtières telles que celle d'Hermanville-sur-Mer ont ainsi " vocation à maintenir le dynamisme de leur développement résidentiel ", bien que de façon moindre que les " pôles relais ", les " pôles principaux " ou les autres communes proches du centre urbain métropolitain. Les orientations 1.4 relatives aux communes littorales sont à la fois de préserver des espaces agricoles au sein des espaces littoraux et d'organiser " la fonction résidentielle en polarisant le développement sur les communes de Ouistreham et de Courseulles-sur-Mer, tout en permettant un développement raisonné des communes identifiées comme littorales ", afin de permettre de " répondre aux besoins des populations actuelles et à venir ". L'orientation 1.5 relative à " la poursuite de l'effort de réduction de la consommation d'espace agricole et naturel ", placée par le schéma " au premier rang de ses objectifs ", " exige de renforcer les centralités, de donner une large part au renouvellement urbain et d'assurer une meilleure gestion des extensions urbaines ". Il est ainsi prévu de limiter la consommation annuelle d'espace à un maximum de 94 hectares par an à l'horizon 2040, soit une nouvelle diminution de 37% par rapport au précédent schéma de cohérence territoriale approuvé en 2011 qui la plafonnait à 150 hectares par an. À cette fin, des objectifs chiffrés sont prévus sur 20 ans pour chaque établissement public de coopération intercommunale. Au sein de la communauté urbaine de Caen La Mer, l'objectif est de porter, sur l'habitat, l'effort de réduction de la consommation d'espaces naturels ou agricoles, " en limitant l'extension urbaine à un maximum de 45 hectares par an. Pour atteindre cet objectif, Caen La Mer doit intensifier la production de logements en tissus urbains existants, soit par utilisation d'espaces urbains vacants (friches ou " dents creuses "), soit par opérations de renouvellement urbain, (...). Enfin, dans un souci de promotion de la ville des courtes distances, un enjeu consiste à consommer l'espace prévu au plus près de la zone urbaine centrale, en contenant l'extension urbaine dans les espaces périurbains, ruraux et littoraux. " Afin de garantir cet objectif de réduction de la consommation d'espace fixé à l'échelle du schéma de cohérence territoriale, celui-ci prévoit de " répartir l'enveloppe foncière annuelle moyenne pour l'habitat " dans le cadre d'un plan local d'urbanisme intercommunal ou d'un plan local de l'habitat, ou à défaut par des délibérations concordantes des collectivités compétentes, " de manière cohérente en fonction de l'armature urbaine, et selon le principe de polarisation recherché par le schéma de cohérence territoriale et les autres dispositions du document d'orientation et d'objectifs. " L'orientation 2.5.1 consistant à " assurer une production de logements renforçant la polarisation et la sobriété énergétique " se traduit par l'objectif de produire environ 52 000 logements entre 2020 et 2040. Parmi les grands principes guidant la localisation de l'habitat, il est prévu, d'une part, afin de conforter le poids de la communauté urbaine de Caen, d'y construire 40 000 logements, correspondant à plus de 75 % de la production neuve prévue, d'autre part, d'appliquer le principe de polarisation au sein de chaque établissement public de coopération intercommunale et, enfin, d'augmenter la densité et de réutiliser prioritairement le foncier au sein du tissu urbain existant. Au sein de la communauté urbaine de Caen La Mer, il est ainsi prévu, à un horizon de 20 ans, de construire 28 400 logements au sein du centre urbain métropolitain et de sa couronne urbaine, 6 800 logements au sein des " pôles " et 4 800 logements au sein de la couronne périurbaine proche, des communes côtières et des espaces ruraux ou périurbains. Concernant les opérations en extension et en tissu urbain existant, un objectif prévoit que " les extensions urbaines pour accueillir de l'habitat devront se faire en cohérence et en continuité avec le tissu urbain déjà constitué, afin d'assurer une urbanisation économe en espace ", ainsi qu'une densité minimale de logement fixée à 20 par hectare au sein des communes côtières. Une orientation 4.2 vise enfin à " mettre en valeur les entrées de ville ".

23. Le plan local d'urbanisme litigieux prévoit, ainsi qu'il a été dit, la construction d'environ 450 logements à l'horizon 2045 sur une surface de 17,5 hectares environ, dont 3 à 4 hectares par la densification de zones déjà urbanisées. Ce plan prévoit la création de quatre zones à urbaniser, à savoir une zone 1AUm de 5 hectares située en entrée de ville au sud-est du bourg (destinée à une mixité fonctionnelle, incluant des activités économiques), une zone 1AUe de 2,5 hectares située en entrée de ville à l'ouest du bourg (destinée à accueillir principalement des équipements et services), une zone 1AU de 6 hectares située au sud-ouest du bourg et une zone 2AU de 3,3 hectares située à l'est - ces deux dernières zones étant destinées principalement à l'habitat. Au total, ce sont donc 16,8 hectares de terres non urbanisées qui seront ouvertes à l'urbanisation, dont environ 14 hectares pour la construction de logements ou la réalisation d'équipements et services ou de locaux destinés à l'activité économique. Si cette consommation d'espace agricole et naturel est importante en valeur absolue, il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation du plan litigieux, que les auteurs de celui-ci ont, d'une part, défini les zones à urbaniser après avoir pris en compte le potentiel de densification des zones déjà urbanisées, et, d'autre part, cherché à limiter la consommation de terres agricoles de façon notable par rapport à la consommation constatée au cours de la décennie précédente - ce qui les a d'ailleurs conduit, pour tenir compte de l'avis de l'État et de celui de l'autorité environnementale sur un premier projet de plan arrêté, à réduire les zones à urbaniser, passées de 19,8 hectares à 16,8 hectares entre le premier projet arrêté et le second finalement adopté. En outre, le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale fixe pour objectif une limitation de l'extension urbaine à un maximum de 45 hectares par an pour la construction de logements, soit 945 hectares à son échéance, au sein de la communauté urbaine de Caen La Mer, composée de 49 communes. Ces prescriptions prévoient donc, sur une période de vingt ans, une moyenne d'extension urbaine de 0,9 hectare par an pour chacune de ces communes. Or la commune d'Hermanville-sur-Mer a ouvert à l'urbanisation, pour la construction de logements, une superficie d'environ 13,5 hectares pour toute la durée de son plan local d'urbanisme, soit une moyenne d'environ 0,5 hectare par an sur la période 2019-2045 et d'environ 0,67 hectare ou 0,9 hectare par an si l'on ramène cet objectif, respectivement, à une durée de vingt ans conformément à l'objectif du schéma de cohérence territoriale ou à une durée de quinze ans correspondant à une durée plus habituelle d'application d'un plan local d'urbanisme. Ces moyennes sont ainsi inférieures ou égales à la moyenne d'extension prévue annuellement pour chaque commune de la communauté urbaine en vertu du schéma de cohérence territoriale. Le plan litigieux est ainsi compatible tant avec l'orientation 1.5 relative à " la poursuite de l'effort de réduction de la consommation d'espace agricole et naturel " qu'avec le principe de " polarisation " retenu par l'orientation 1.1 du schéma de cohérence territoriale, ainsi qu'avec l'orientation 1.4 tendant à permettre un développement raisonné des communes littorales. Par ailleurs, la production de 450 logements au sein de la commune à l'horizon 2045, avec une densité minimale de logement par hectare fixée à environ 20 par hectare, n'apparaît pas incompatible avec l'orientation 2.5.1 du même schéma et l'objectif de construire 4 800 logements au sein de la couronne périurbaine proche, des communes côtières et des espaces ruraux ou périurbains, alors que le programme local de l'habitat prévoit déjà une production neuve totale de 162 logements à Hermanville-sur-Mer entre 2019 et 2024. De même, la délimitation des zones 1AUm et 1AUe ainsi que les orientations d'aménagement et de programmation applicables à ces entrées de ville " sud " et " ouest " n'apparaissent pas incompatibles avec l'orientation 4.2 qui vise à " mettre en valeur les entrées de ville ".

24. Dès lors, à supposer même que le plan litigieux, en tant qu'il prévoit une création de logements susceptibles de favoriser l'accroissement de la circulation automobile en vue de rejoindre l'agglomération de Caen, lieu de travail de la majorité des hermanvillais, contrarierait l'orientation 3.2 relative à " la priorité donnée aux mobilités alternatives à l'automobile individuelle ", notamment par la promotion de la " ville à courtes distances ", il ne ressort pas des pièces du dossier que, à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert, le plan local d'urbanisme litigieux serait incompatible avec les orientations et objectifs du schéma de cohérence territoriale de Caen Métropole.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme :

25. Aux termes de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres I et II du titre II (...). " Aux termes de l'article L. 131-4 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme (...) sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...) ". Aux termes de l'article L. 131-7 du même code : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme (...) sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 (...) ", c'est-à-dire, notamment, avec les dispositions particulières au littoral.

26. S'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, il résulte des dispositions citées au point précédent que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières.

27. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / (...) " Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

28. Il ressort de la carte no 3 du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de Caen Métropole que celle-ci identifie comme une agglomération, c'est-à-dire comme une zone urbanisée, l'ensemble du bourg d'Hermanville-sur-Mer. Si les requérants soutiennent que la zone 1AUe et la zone 1AUm, en sa partie située à l'ouest de la route départementale no 60, ne figurent pas dans la partie " orangée " de cette carte, c'est-à-dire parmi les zones identifiées comme étant déjà urbanisées, cette circonstance est sans incidence sur la légalité du classement des parcelles en cause en zone à urbaniser dès lors qu'elles se situent en continuité avec des zones urbanisées de la commune, caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En particulier, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la zone classée 1AUm se trouve en continuité avec la zone urbanisée existante située de part et d'autre de la route départementale no 35, laquelle ne constitue pas à cet endroit une rupture d'urbanisation.

29. Dès lors, le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme litigieux méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme doit être écarté.

30. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté urbaine de Caen La Mer, que les consorts C... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

31. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté urbaine de Caen La Mer, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les consorts C... demandent au titre des frais exposés par eux à l'occasion du litige soumis au juge.

32. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des consorts C... la somme globale de 1 500 euros à verser à la communauté urbaine de Caen La Mer au titre des frais liés à l'instance.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme C... et autres est rejetée.

Article 2 : Mme C... et autres verseront solidairement la somme globale de 1 500 euros à la communauté urbaine de Caen La Mer au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... C..., Mme F... C... épouse A... et M. B... C... et à la communauté urbaine de Caen La Mer.

Délibéré après l'audience du 21 juin 2022, à laquelle siégeaient :

- Mme Douet, présidente de la formation de jugement,

- M. Bréchot, premier conseiller,

- Mme Bougrine, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 juillet 2022.

Le rapporteur,

F.-X. D...La présidente,

H. Douet

La greffière,

A. Lemée

La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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No 21NT02536