Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. C... B... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 17 décembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Dinard a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que la décision du 14 avril 2019 portant rejet de son recours gracieux formé contre cette délibération.
Par un jugement n°1903088 du 5 mai 2021, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 5 juillet et 10 novembre 2021, M. C... B..., représenté par Mes Prieur et Maccario, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 5 mai 2021 ;
2°) d'annuler la délibération du 17 décembre 2018 du conseil municipal de Dinard, ainsi que la décision du 14 avril 2019 portant rejet de son recours gracieux formé contre cette délibération ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Dinard la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement est irrégulier en ce qu'il n'a pas suffisamment motivé sa réponse au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ;
- le tribunal administratif a commis une erreur en examinant la situation d'une parcelle non concernée par la demande, et en écartant le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation quant au classement des parcelles AH 119 et AH 120 du seul fait de la présence d'arbres de haute tige et de leur situation au sein du site inscrit de " l'estuaire de la Rance " ;
- l'adoption du plan local d'urbanisme a méconnu les dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ;
- la délibération contestée méconnaît les dispositions des articles L. 121-4 et L. 123-6 du code de l'urbanisme ; il n'est pas établi que la commune aurait notifié la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme à l'autorité compétente en matière de transport non plus qu'au président de l'organisme de gestion du parc naturel régional ;
- la délibération contestée méconnaît les dispositions de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme en ce qui concerne le classement en espaces boisés significatifs de la totalité de la parcelle AH n°120 et d'une partie de la parcelle AH n°119 ; les dispositions du schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Malo sont permissives quant à l'identification des espaces boisés ; les parcelles se situent dans un secteur urbanisé de la commune ; la quasi-totalité des parcelles concernées n'est pas boisé ;
- le classement des mêmes parcelles en zone NL méconnaît les dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de leur " vocation constructible ", de leur insertion dans un espace urbanisé et des autorisations de construire délivrées à proximité ; un tel classement et ne peut être apprécié au regard des dispositions du schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Malo dont les orientations et objectifs sont incompatibles avec ces mêmes dispositions législatives particulières au littoral ;
- le classement en zone NL des mêmes parcelles n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 septembre et 23 novembre 2021, la commune de Dinard, représentée par Me Le Derf-Daniel, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B... le versement de la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...,
- les conclusions de M. Mas, rapporteur public,
- et les observations de Me Maccario, représentant M. B..., et Me Hipeau substituant Me Le Derf-Daniel, représentant la commune de Dinard.
Une note en délibéré, produite le 31 mai 2022, a été présentée pour M. B....
Considérant ce qui suit :
1. M. C... B... relève appel du jugement du 5 mai 2021 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 17 décembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Dinard a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, ainsi que de la décision du 14 avril 2019 portant rejet de son recours gracieux formé contre cette délibération.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Rennes a expressément répondu aux moyens que comportaient les mémoires produits par M. B.... En particulier le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de répondre au moyen tiré de ce que la décision méconnaissait les dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, moyen qu'il a visé et écarté par des motifs suffisamment précis, en droit et en fait, aux points 3 à 7 du jugement attaqué. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité sur ce point.
3. En second lieu, le moyen tiré de ce que tribunal administratif a commis une erreur en examinant la situation d'une parcelle non concernée par la demande, et en écartant le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation quant au classement des parcelles AH 119 et AH 120 du seul fait de la présence d'arbres de haute tige et de leur situation au sein du site inscrit de " l'estuaire de la Rance ", se rattache au bien-fondé du jugement attaqué, et est sans incidence sur sa régularité.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la légalité externe du plan local d'urbanisme :
4. En premier lieu, il y a lieu d'écarter par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, le moyen tiré de ce que la régularité des convocations adressées aux conseillers municipaux en vue des séances du conseil municipal du 15 décembre 2014 (prescription de l'élaboration du PLU), des 30 mai 2016 et 18 septembre 2017 (débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables), et des 26 mars 2018 (bilan de la concertation et l'arrêt du projet de PLU) et 17 décembre 2018 (approbation finale du PLU) n'est pas démontrée au regard des dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dès lors que le requérant réitère ce moyen en appel sans apporter de précisions nouvelles.
5. En second lieu, aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil départemental et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre, au syndicat d'agglomération nouvelle et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4. ". Aux termes de l'article L. 121-4 du même code alors en vigueur : " I. - L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III (...) Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. ".
6. En l'espèce, M. B... ne contredit pas sérieusement les allégations de la commune selon lesquelles, à la date de la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme du 15 décembre 2014, d'une part, la commune ne relevait d'aucune autorité compétente en matière de transports urbains et, d'autre part, aucun parc naturel régional ne couvrait son territoire. Par suite, et en l'absence de précision sur l'autorité compétente en matière de transport urbain et sur le représentant d'organisme de gestion d'un parc régional qui auraient dû recevoir notification de la délibération du 15 décembre 2014, le moyen tiré de ce que l'élaboration du PLU contesté a méconnu les dispositions des articles L. 123-6 et L. 121-4 du code de l'urbanisme doit être écarté.
En ce qui concerne la légalité interne du plan local d'urbanisme :
7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements ". Il résulte de ces dispositions qu'un classement en espace boisé n'est subordonné ni à la valeur du boisement existant, ni même à l'existence d'un tel boisement.
8. Aux termes de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme classe en espaces boisés, au titre de l'article L. 113-1, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ". La protection instituée par ces dispositions ne s'applique qu'au travers du classement en espace boisé, par les plans locaux d'urbanisme, des parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs. À ce titre, l'obligation de classement prévue par ces dispositions impose d'examiner si les boisements en cause font partie des parcs et ensembles boisés les plus significatifs à l'échelle du territoire couvert par le plan local d'urbanisme.
9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de définir, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
10. En l'espèce, et contrairement à ce que soutient M. B..., il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient classé les séquences boisées du secteur de la Vicomté, où se situent notamment la totalité de la parcelle AH n°120 et une partie de la parcelle AH n°119, au titre de la protection instituée par les dispositions citées au point 8. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que les terrains appartenant à M. B..., classés en espaces boisés, comportent des arbres de haute tige et jouxtent une " forêt fermée à mélange de feuillus ", incluse dans une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique type II de l'estuaire de la Rance et qu'ils participent à la continuité du " linéaire " boisé en formant une unité paysagère en surplomb des bords de Rance. Les circonstances que ces terrains seraient partiellement bâtis et ne feraient pas l'objet d'une protection au titre de la zone de protection du patrimoine, architectural, urbain et paysager de Dinard, créée en 2000 et devenue de plein droit site patrimonial remarquable depuis la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, ne font pas obstacle à leur classement en espaces boisés, lequel a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de Saint-Malo, dans sa version applicable issue de la révision approuvée le 8 décembre 2017, comporte un axe dénommé " Composer un projet de développement favorable à la biodiversité " et une action consistant à " Protéger et renforcer l'armature naturelle du territoire ". L'objectif 89 de ce même document indique que : " Les autorités compétentes en matière de document d'urbanisme local assurent la préservation de ces milieux par des dispositions édictées à cette fin. Par ailleurs, les autorités compétentes en matière de document d'urbanisme local assurent la préservation de leurs éléments constitutifs (surface boisée, haies, mares...) en fonction de leur valeur écologique et par le biais de mode de préservation adaptés. Pour préserver ces secteurs, les autorités compétentes en matière de document d'urbanisme local peuvent notamment identifier des Espaces Boisés Classés ou des éléments de paysage à protéger pour des motifs écologiques. ". L'objectif 91 prévoit que pour " Favoriser la restauration des corridors écologiques ", " les autorités compétentes en matière de document d'urbanisme local prennent en compte la restauration des corridors dégradés via les outils disponibles (ex : emplacements réservés, EBC à créer, OAP sectorielles...) ou par le biais de la mise en œuvre d'actions incitatives de restauration des milieux naturels, au premier rang desquels figure le programme Breizh Bocage. ". L'objectif 92 tend à " Favoriser la présence de la nature en ville " et " les autorités compétentes en matière de document d'urbanisme local identifient les secteurs privilégiés pouvant faire l'objet d'un développement de la biodiversité en milieu bâti. ". Le schéma de cohérence territoriale comporte en outre une carte délimitant les réservoirs de biodiversité et les corridors écologiques au sein desquels le secteur de la Vicomté se trouve, dans le but, notamment de " Favoriser la nature en ville ". Par suite, et alors que le classement en litige est ainsi compatible avec les objectifs fixés par le SCOT, le requérant n'est fondé à soutenir ni que le classement de la totalité de la parcelle AH n°120 et d'une partie de la parcelle AH n°119 méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme, ni qu'il serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 113-1 du même code.
11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L. 151-4 du même code : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; (...) / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. ". Aux termes du I de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".
12. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
13. Le requérant soutient que le classement en zone naturelle N de la totalité de la parcelle AH n°120 et d'une partie de la parcelle AH n°119, qui ne présentent selon lui aucun intérêt significatif, serait incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme en litige, lequel fixe notamment pour objectif la mise en valeur du patrimoine balnéaire bâti et paysager dans le secteur de la Vicomté, qualifié de " quartier pavillonnaire périphérique " par le rapport de présentation. Toutefois, cette volonté de mise en valeur de ce secteur n'implique pas que les auteurs du PLU auraient souhaité densifier le secteur de la Vicomté, dont " l'ourlet boisé " de la falaise est par ailleurs qualifié d'espace d'intérêt majeur caractérisé par un double intérêt écologique et paysager. Par ailleurs, le projet d'aménagement et de développement durables du PLU contesté fixe également pour objectif de " Limiter l'urbanisation à proximité du rivage en dehors du centre urbain dense, pour assurer des continuités de nature à préserver les vues, notamment sur les parcelles à proximité du rivage : les abords de la plage de Port Blanc et de la pointe de la Roche Pelée, de la plage de Saint-Enogat, de la pointe de la Malouine et de la frange littorale du quartier de la Vicomté. ". Ces orientations ont été reportées sur un plan graphique illustrant une frange d'espaces naturels littoraux appartenant au secteur de la Vicomté comprenant les parcelles de M. B.... Le même projet d'aménagement et de développement durables mentionne en outre la " bande boisée côtière " de la Vicomté au titre des continuités de nature en ville à préserver. Dans ces conditions, le classement en zone naturelle des parcelles de M. B... n'apparaît pas de nature à compromettre les objectifs fixés par le plan d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme.
14. Il résulte des développements qui précèdent que le moyen tiré de ce que le classement par le plan local d'urbanisme des parcelles du requérant ne serait pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables, ou avec le rapport de présentation du PLU contesté, ne peut qu'être écarté.
15. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. ". Aux termes de l'article R. 121-4 du même code : " (...) sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : (...) ".
16. S'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, il résulte des dispositions citées au point précédent, que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un SCOT, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières.
17. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des plans et photographies produits, que les parcelles en litige cadastrées à la section AH sous les n°s 119 et 120 sont situées au sein d'un espace proche du rivage, et pour partie, au sein de la bande des 100 mètres, sur le territoire de la commune de Dinard. Les terrains sont situés en bordure du secteur de la Vicomté, composé de plusieurs zones bâties aux densités variables, et jouxtent au nord le lotissement du même nom, dont ils sont toutefois séparés par l'avenue de la Rance. Les parcelles s'ouvrent à l'est sur une vaste parcelle triangulaire non bâtie et laissée à l'état naturel, au sud sur le chemin de ronde qui sillonne l'estuaire de la Rance, et à l'ouest sur un large secteur comprenant cinq constructions éparses. Le secteur situé au sud de l'avenue de la Rance, s'il est occupé par plusieurs constructions imposantes, est fragmenté par des enclaves à caractère naturel qui, agrégées les unes aux autres, constituent une large trame végétale le long de l'estuaire de La Rance. Le site présente un intérêt esthétique significatif, caractéristique du patrimoine du littoral. Ainsi qu'il a été dit au point 10, les parcelles comportent des arbres de haute tige et sont situées en continuité d'une forêt fermée couverte par une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de type II dite de l'estuaire de la Rance et participent à la continuité du " linéaire " boisé en formant une unité paysagère en surplomb des bords de Rance. La circonstance que les terrains appartenant à M. B... sont situés à proximité d'une voie de desserte et de plusieurs habitations ne fait pas obstacle à la qualification du secteur en espace remarquable. Par ailleurs, l'objectif n° 118 du document d'orientation et d'objectifs du SCOT du Pays de Saint-Malo, dans sa version applicable à la présente espèce, indique que " la localisation et l'étendue des secteurs potentiels pouvant comprendre des espaces remarquables littoraux sont définies à l'échelle du SCoT par la cartographie présentée en annexe 3-C du présent document d'orientation et d'objectifs ". La cartographie jointe au document d'orientation et d'objectifs, annexe 3C, illustre sous forme d'une trame discontinue de couleur rose les secteurs du Pays de Saint-Malo susceptibles de comporter des espaces remarquables au sens des dispositions particulières au littoral, incluant notamment les parcelles en litige appartenant à M. B.... Dans ces conditions, et alors que le requérant se borne à soutenir que le SCOT est insuffisamment précis et est " permissif " concernant la qualification d'espace remarquable, il ne ressort des pièces du dossier ni que ce document ferait obstacle au classement contesté, ni qu'il serait incompatible avec les dispositions applicables au littoral. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient inexactement appliqué les dispositions précitées du code de l'urbanisme, en classant en zone naturelle, au titre des espaces remarquables, les parcelles cadastrées à la section AH n°s 119 et 120, conformément à leur souhait d'assurer la préservation des espaces naturels et emblématiques du littoral. Par ailleurs la circonstance que la commune aurait légalement pu retenir un autre classement, à la supposer établie, ne peut être utilement invoquée à l'encontre du classement contesté.
18. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Dinard, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans dépens.
20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Dinard au titre des frais liés à l'instance.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.
Article 2 : M. B... versera une somme de 1 500 euros à la commune de Dinard au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... et à la commune de Dinard.
Délibéré après l'audience du 20 mai 2022, à laquelle siégeaient :
- M. Francfort, président de chambre,
- Mme Buffet, présidente-assesseure,
- M. Frank, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 juin 2022.
Le rapporteur,
A. A...Le président,
J. FRANCFORT
Le greffier,
C. GOY
La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 21NT01875
