| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 22 mars 2022, 20NT02749

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... D... et Mme C... B... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 2 janvier 2017 par lequel le maire de Guissény (Finistère) a refusé de leur délivrer un permis de construire sur un terrain cadastré section AP n° 214, situé au lieudit " Trérohant ", et de de condamner la commune de Guissény à leur verser la somme de 158 201,02 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis en raison de renseignements d'urbanisme erronés concernant la constructibilité des terrains cadastrés à la section AP sous le n° 214 et n° 215 situés au lieudit " Trérohant ".

Par un jugement n°s 1702856, 1702859, 1702860 du 3 juillet 2020, le tribunal administratif de Rennes a condamné la commune de Guissény à verser à M. D... et Mme B... la somme de 144 019, 20 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 février 2017, avec capitalisation des intérêts, et rejeté le surplus de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 septembre 2020 et 12 octobre 2021, la commune de Guissény, représentée par Mes Prieur et Moreau-Verger, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 3 juillet 2020 en tant qu'il l'a condamnée à verser à M. D... et Mme B... la somme de 144 019, 20 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 février 2017, avec anatocisme ;

2°) de rejeter la demande de première instance de M. D... et Mme B... tendant à la condamnation de la commune à réparer les préjudices qu'ils estiment avoir subis en raison de renseignements d'urbanisme erronés concernant la constructibilité des terrains cadastrés à la section AP sous le n° 214 et n° 215 situés au lieudit " Trérohant " ;

3°) de mettre à la charge de M. D... et Mme B... une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il n'a pas suffisamment répondu au moyen de défense tiré de ce que le comportement de la victime était susceptible d'exonérer sa responsabilité ;

- l'acquisition du terrain par M. D... et Mme B... n'a pas fait suite à la délivrance du certificat d'urbanisme positif illégal du 26 juillet 2007 ; un compromis de vente avait été signé dès le 6 avril 2007 ;

- les fautes de M. D... et Mme B..., tirées de ce qu'ils ont été imprudents à la date d'acquisition de leur parcelle et de ce qu'ils ont différé les travaux pendant plusieurs années, sont susceptibles de l'exonérer de sa responsabilité ;

- le préjudice lié à la perte de valeur vénale du terrain litigieux ne peut être estimé à hauteur de la différence entre la valeur du terrain constructible et la valeur du terrain agricole ; une partie du terrain était classé, à la date d'acquisition, en zone naturelle ; compte tenu de la proximité avec le rivage, l'usage de la parcelle comme terrain de loisirs ou d'agrément demeure parfaitement possible ;

- le préjudice tiré des frais notariés ne correspond pas à la somme de 8 774 euros ;

- l'existence du préjudice moral n'est pas établie.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 septembre et 21 octobre 2021, M. D... et Mme B..., représentés par Me Rouhaud, concluent :

1°) au rejet de la requête de la commune de Guissény ;

2°) par la voie de l'appel incident, à ce que la condamnation prononcée à l'encontre de la commune de Guissény, au titre des préjudices subis en raison de la délivrance par les services d'urbanisme de la commune de renseignements erronés concernant la constructibilité du terrain qu'ils ont acquis, soit portée à la somme totale de 156 324, 30 euros ;

3°) à ce soit mis à la charge de la commune de Guissény, le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé ;

- les préjudices subis, qui sont en lien direct avec les fautes commises par la commune de Guissény, sont tirés de la perte de valeur vénale de leur terrain, des frais de vente comprenant les honoraires du notaire, mais aussi de cotisations de taxe foncière acquittées depuis 2008 pour 2 059 euros, qui doivent être prises en compte, ainsi que d'un préjudice moral, qui doit être réévalué à 10 000 euros ; ils doivent être estimés globalement à la somme de de 156 324, 30 euros.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frank,

- les conclusions de M. Mas, rapporteur public,

- et les observations de Me Le Baron, représentant la commune de Guissény, et de Me Oueslati substituant Me Rouhaud, représentant M. D... et Mme B....

Une note en délibéré, enregistrée le 15 mars 2022, a été présentée pour la commune de Guissény.

Considérant ce qui suit :

1. Par un acte authentique du 25 septembre 2007, M. A... D... et Mme C... B... ont acquis deux parcelles situées sur le territoire de la commune de Guissény, cadastrées à la section AP sous les n°s 214 et 215, situées au lieu-dit " Trérohant ". Préalablement à la signature de cet acte, le 26 juillet 2007, la commune de Guissény a délivré aux intéressés un certificat d'urbanisme opérationnel attestant que les parcelles étaient partiellement situées dans la zone UHd du plan local d'urbanisme, et pouvaient, à ce titre, être en partie utilisés pour l'implantation de constructions. M. D... et Mme B... ont ensuite obtenu, concernant ces mêmes terrains, d'une part un permis de construire pour trois maisons individuelles le 13 janvier 2009, d'autre part, une décision de non-opposition à déclaration préalable pour la création de deux lots à bâtir le 29 juillet 2015, et enfin deux certificats d'urbanisme positifs au titre des dispositions de l'article L. 410-1 b) du code de l'urbanisme les 29 avril et 23 août 2016, pour la construction d'habitations. Le 10 novembre 2016, M. D... et Mme B... ont présenté deux nouvelles demandes de permis de construire pour deux maisons à usage d'habitation, rejetées par deux arrêtés du 2 janvier 2017 du maire de Guissény. Ils ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler ces arrêtés ainsi que de condamner la commune de Guissény à leur verser la somme de 158 201,02 euros en raison des fautes commises par les services de l'urbanisme concernant la constructibilité de son terrain. Par un jugement du 3 juillet 2020, le tribunal a condamné la commune de Guissény à verser à M. D... et Mme B... la somme de 144 019, 20 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 février 2017, avec anatocisme, et a rejeté le surplus de la demande. La commune relève appel de ce jugement en tant qu'il l'a condamnée à verser cette somme. Par la voie de l'appel incident, M. D... et Mme B... demandent l'annulation de ce jugement en tant qu'il n'a pas fait entièrement droit à leur demande indemnitaire.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Rennes a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits par la commune de Guissény. En particulier, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de répondre au moyen de défense tiré de ce que le comportement de la victime était susceptible d'exonérer la commune de sa responsabilité, moyen qu'il a écarté par des motifs suffisamment précis, en droit et en fait, aux points 13 du jugement attaqué. Le jugement attaqué ne soufre dès lors pas d'insuffisance de motivation.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

Sur le principe de la responsabilité de la commune de Guissény :

En ce qui concerne la faute imputable à la commune de Guissény :

3. L'illégalité d'une décision administrative est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration à l'égard de son destinataire s'il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain.

4. Aux termes du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, alors applicable : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (...) ". Aux termes du II du même article : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage [...] doit être justifiée et motivée, dans le plan d'occupation des sols, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. (...) ". Aux termes du III du même article : " En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eaux intérieurs désignés à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986. (...) ".

5. Il résulte de ces dispositions, sous réserve des exceptions qu'elles prévoient, notamment pour les activités agricoles, que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées, dans les zones situées en dehors des espaces déjà urbanisés, que les constructions réalisées en continuité, soit avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Ne peuvent déroger à l'interdiction de toute construction sur la bande littorale des cent mètres que les projets réalisés dans des espaces urbanisés, caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, à la condition qu'ils n'entraînent pas une densification significative de ces espaces.

6. Il résulte de l'instruction, et notamment des plans et photographies produits, que le lieu-dit " Trérohant ", où est localisé le terrain appartenant à M. D... et Mme B..., comporte une vingtaine de constructions diffuses, réparties le long d'une même voie de circulation et se situe à environ un kilomètre au nord-ouest du centre-bourg de la commune de Guissény. Ce terrain, dont une partie est distante de moins de cent mètres de la limite haute du rivage, borde au nord un espace vierge ouvert sur la mer. Il est entouré de parcelles non bâties, à l'exception de l'une d'entre elles située à l'ouest, et ne s'inscrit dans la continuité d'aucun secteur urbanisé. Dans ces conditions, les parcelles de M. D... et Mme B... ne se situent pas en continuité avec une agglomération ou un village existant. Par suite, c'est par une inexacte application des dispositions précitées du code de l'urbanisme que la commune de Guissény a délivré aux intéressés le 26 juillet 2007 un certificat d'urbanisme opérationnel déclarant partiellement constructible les terrains que M. D... et Mme B... souhaitaient acquérir. Cette illégalité constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Guissény à l'égard de M. D... et Mme B.... Ces derniers peuvent, dès lors, prétendre à la réparation des conséquences dommageables de cette illégalité fautive, sous réserve de justifier d'un préjudice direct et certain.

En ce qui concerne la faute de la victime :

7. D'une part, contrairement à ce que soutient la commune, il ne résulte pas de l'instruction que M. D... et Mme B... auraient commis une imprudence en s'abstenant de réaliser les projets de construction autorisés en 2009 et en 2015, lesquels auraient au demeurant méconnu la loi du 3 janvier 1986, dite " Littoral " pour les raisons exposées aux points 5 et 6. En tout état de cause, une telle imprudence serait sans lien avec les préjudices subis par M. D... et Mme B..., tirés de l'achat de parcelles inconstructibles.

8. D'autre part, il ne résulte pas de l'instruction que M. D... et Mme B... auraient commis une imprudence en signant, le 6 avril 2007, une promesse de vente des parcelles concernées, dès lors notamment qu'il résulte de l'instruction que cet accord comportait une condition suspensive tenant à la délivrance du certificat d'urbanisme, autorisant la construction de trois maisons, dont la délivrance constitue le fait générateur de la responsabilité de la commune de Guissény.

9. Il résulte de ce qui précède que la commune n'est pas fondée à soutenir que des imprudences fautives imputables à M. D... et Mme B... seraient susceptibles de l'exonérer, même partiellement, de sa responsabilité.

Sur les préjudices :

10. En premier lieu, il résulte de l'instruction que M. D... et Mme B... ont acquis leur terrain, d'une superficie de 4 665 m², au prix de 135 000 euros. Le barème indicatif de la valeur vénale moyenne des terres agricoles en 2017 dans le Finistère, pour la pénéplaine bretonne nord, mentionne un prix de 5 610 euros par hectare. La commune fait valoir que les parcelles des intéressés présentent une valeur supérieure à ce barème, dès lors notamment qu'elles pourraient servir de lieu d'agrément et qu'elles sont situées à proximité du rivage. Toutefois, elle n'établit pas la réalité de son allégation, dès lors notamment que le plan local d'urbanisme de la commune interdit, sur les terrains classés en zone naturelle, les formes d'occupation et d'utilisation du sol correspondant à des activités " nuisantes ou incompatibles avec la vocation principale de la zone ", notamment " les terrains de camping, de caravanage et les parcs résidentiels de loisirs ". Si la commune se prévaut par ailleurs de l'existence de mutations de terres agricoles récemment intervenues sur le territoire communal, pour des prix supérieurs au barème indicatif, les documents produits, qui ne comportent aucune référence cadastrale, ne permettent pas de justifier de ce que le prix au mètre carré des terrains appartenant à M. D... et Mme B... serait supérieur au prix fixé par le barème indicatif. Dans ces conditions il sera fait une juste appréciation de la valeur vénale des parcelles de M. D... et Mme B... à hauteur de 2 612,40 euros. Par suite, le préjudice financier subi par les intéressés, en raison de la différence entre le prix d'achat et le prix réel du terrain, lequel est directement en lien avec les fautes commises par la commune de Guissény, peut être évalué à la somme de 132 387, 60 euros.

11. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que M. D... et Mme B... ont acquitté la somme de 9 600 euros au titre des frais d'acquisition, lesquels incluent les honoraires du notaire et les frais d'enregistrement. Par suite, le préjudice financier subi par les intéressés en raison de ces frais peut être justement évalué à cette somme.

12. En troisième lieu, les requérants soutiennent qu'ils ont acquitté des taxes foncières sur les terrains litigieux pour un montant de 2 059 euros. La circonstance invoquée par la commune que les taxes foncières sont calculées sur la valeur du terrain conformément aux règles fiscales en vigueur ne fait pas obstacle à ce que soient indemnisées ces dépenses, qui n'auraient pas été exposées si les requérants avaient été informés de l'absence de constructibilité de leur terrain. Toutefois, M. D... et Mme B... ne justifient avoir engagés de tels frais qu'à hauteur de 208 euros. Par suite, le préjudice financier subi par les intéressés en raison des taxes foncières qu'ils ont acquittées doit être limité à cette somme.

13. En quatrième lieu, il résulte de l'instruction que M. D... et Mme B... ont acquitté le 30 mai 2008 des frais d'étude pour le projet d'assainissement individuel, d'un montant de 357,60 euros. Il n'est pas sérieusement contesté qu'ils ont également exposé des frais de constitution de dossiers de demandes de permis de construire pour un montant de 2 000 euros. Ces dépenses sont en lien avec la faute commise par la commune mentionnée au point 5. Dans ces conditions, le préjudice financier subi par les intéressés au titre des frais divers d'étude peut être évalué à la somme de 2 357,60 euros.

14. En cinquième lieu, il résulte de l'instruction que M. D... et Mme B... n'auraient pas acheté le terrain s'ils avaient eu connaissance de son caractère inconstructible, et alors même qu'ils établissent avoir eu un projet de construction sur ces parcelles. En l'espèce, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par les intéressés du fait du manquement fautif imputable à la commune, en le fixant à la somme globale de 1 000 euros.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Guissény doit être condamnée à verser à M. D... et Mme B... la somme de 145 553, 20 euros en réparation des préjudices qu'ils ont subis en raison des fautes commises par la commune.

Sur les intérêts et la capitalisation de ces intérêts :

16. M. D... et Mme B... ont droit aux intérêts au taux légal sur la somme de 145 553, 20 euros à compter du 28 février 2017, date de réception de leur demande préalable par la commune de Guissény.

17. En application de l'article 1343-2 du code civil, M. D... et Mme B... ont droit à la capitalisation des intérêts à compter du 28 février 2018, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d'intérêts, ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de M. D... et Mme B..., lesquels ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par la commune de Guissény et non compris dans les dépens.

19. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Guissény le versement à M. D... et Mme B... E... la somme globale de 1 000 euros au titre des frais de même nature qu'ils ont exposés.

DÉCIDE :

Article 1er : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Rennes du 3 juillet 2020 est réformé comme suit : " La commune de Guissény est condamnée à verser à M. D... et Mme B... la somme de 145 553, 20 euros avec intérêts au taux légal à compter du 28 février 2017. Les intérêts échus à la date du 28 février 2018 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts ".

Article 2 : La requête d'appel de la commune de Guissény et le surplus des conclusions incidentes de M. D... et Mme B... sont rejetées.

Article 3 : La commune de Guissény versera à M. D... et Mme B... la somme globale de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Guissény, à M. A... D... et à Mme C... B....

Délibéré après l'audience du 7 mars 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Francfort, président de chambre,

- Mme Buffet, présidente-assesseure,

- M. Frank, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 mars 2022.

Le rapporteur,

A. FRANKLe président,

J. FRANCFORT

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au préfet du Finistère, en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 20NT02749