| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 6ème chambre, 04 mars 2022, 21NT01507

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif d'Orléans, d'une part, d'annuler les décisions portant retenues sur son traitement, pour des montants de 160 170,92 euros et de 23 000 euros, ainsi que la décision par laquelle le président de l'université d'Orléans a rejeté son recours préalable contre ces décisions et, d'autre part, de condamner l'Université d'Orléans à lui verser, en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis, la somme de 388 170,92 euros à titre de dommages et intérêts.

Par un jugement n° 1402398 du 16 mai 2017, le tribunal administratif a rejeté sa demande.

Par un arrêt n° 17NT02176 du 29 octobre 2018, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par M. A... contre ce jugement.

Par une décision n° 426699 du 1er juin 2021, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt n°17NT02176 du 29 octobre 2018 et renvoyé à la cour l'affaire, qui porte désormais le n°21NT01507.

Par un courrier du 4 juin 2021, les parties ont été informées de la reprise de l'instance devant la cour.

Procédure devant la cour :

Par des mémoires et des pièces enregistrées les 22 septembre, 22 octobre et 26 novembre 2021, M. A..., représenté par la SCP d'avocats Piwnica et Molinié, conclut à ce qu'il soit enjoint à l'université d'Orléans de lui restituer les sommes indument prélevées sur ses traitements et à ce que la somme de 6 000 euros soit mise à la charge de cet établissement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'université ne peut se prévaloir de l'absence de service fait dès lors qu'elle était informée au plus tard le 27 août 2007 de ce que ses fonctions au sein de l'observatoire national des métiers de l'animation et du sport avaient pris fin ; en l'absence d'arrêté de mutation à Grenoble, il restait en effet rattaché à l'université d'Orléans, qui devait lui assigner un service d'enseignement ; la répétition de son traitement pour la période de 2007 à 2011 est donc illégale ; en outre, en vertu des dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, les créances résultant de paiement indus effectués par les personnes publiques pour la rémunération de leurs agents sont prescrites au-delà de deux ans ;

- si l'université soutenait en première instance que ses conclusions dirigées contre le titre exécutoire étaient tardives, il n'est pas établi que la décision litigieuse lui ait été notifiée de sorte qu'il ne peut lui être opposé l'absence de contestation de cette décision dans un " délai raisonnable " ;

- il n'est pas davantage établi qu'il a reçu le rappel du 9 octobre 2012, qui ne mentionne pas les voies et délais de recours et dont la preuve de dépôt est illisible ; le délai de recours contre ce titre exécutoire n'avait donc pas commencé à courir à la date de son recours gracieux du 18 février 2014 ;

- en le laissant sans affectation l'université a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; à cet égard, il s'en réfère à ses écritures de première instance ;

- la substitution de motif sollicitée par l'université, tirée de la violation de l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983, ne peut être acceptée dès lors que ses fonctions de gérant ne lui procuraient aucun salaire et ne constituaient pas une activité lucrative dont le cumul aurait été prohibé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 octobre 2021 et un mémoire enregistré le 03 décembre 2021 (non communiqué), l'université d'Orléans, représentée par Me Leeman, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les conclusions de M. A..., qui ne peut contester la décision litigieuse au-delà d'un délai raisonnable, sont forcloses et par suite irrecevables ;

Elle sollicite une substitution de motifs tiré du non-respect de l'interdiction de cumul d'activités publique et privée prévu à l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983.

Elle soutient en outre que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 3 décembre 2021, le ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation conclut au rejet de la requête présentée par M. A....

Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

-la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

-le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

-le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gélard,

- les conclusions de Mme Malingue, rapporteure publique,

- et les observations de Me Leeman représentant l'Université d'Orléans.

Considérant ce qui suit :

1. M. A..., titularisé en qualité de maître de conférences à l'université d'Orléans à compter du 1er septembre 1996, a bénéficié entre les mois de septembre 1999 et de juillet 2006 d'une décharge totale d'enseignement pour occuper des fonctions au sein de l'observatoire national des métiers de l'animation et du sport. Durant cette période, l'université d'Orléans, qui demeurait son établissement de rattachement, a continué à lui verser ses traitements. A la fin de sa mission en qualité de secrétaire général de cet observatoire, au mois d'août 2006, M. A... ne s'est vu attribuer aucune fonction d'enseignement ou de recherche. Ce n'est que par un courrier du 22 juillet 2011 que l'université d'Orléans lui a demandé de reprendre son poste ou de solliciter une mise en disponibilité. Le versement des traitements a cessé à compter du 1er août 2011. M. A... a repris effectivement un service d'enseignement au cours du mois de janvier 2012 et le paiement de sa rémunération a été rétabli. Le 7 décembre 2011, le président de l'université d'Orléans a informé M. A... qu'il allait faire procéder à la répétition des traitements qu'il avait indûment perçus pour la période du 1er janvier 2007 au 31 juillet 2011. Le 15 juin 2012, un titre exécutoire d'un montant de 160 170,92 euros a été émis à l'encontre de M. A.... Le 10 février 2014, l'intéressé a saisi l'université d'Orléans d'une réclamation préalable tendant au versement de la somme de 388 170,92 euros en réparation des différents préjudices qu'il estime avoir subis. Le 22 avril 2014, l'université a rejeté sa demande. Le 17 juin 2014, M. A... a saisi le tribunal administratif d'Orléans d'une demande tendant, d'une part, à l'annulation des décisions portant retenues sur son traitement ainsi que de la décision par laquelle le président de l'université d'Orléans a rejeté sa réclamation préalable et, d'autre part, à la condamnation de l'université d'Orléans à lui verser, en réparation de ses préjudices, la somme globale de 388 170,92 euros. Par un jugement du 16 mai 2017, le tribunal a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 17NT02176 du 29 octobre 2018, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par M. A... contre ce jugement. Cet arrêt a toutefois été annulé par une décision du Conseil d'Etat du 1er juin 2021, lequel a renvoyé l'affaire devant la cour pour y être jugée.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Le tribunal administratif d'Orléans a jugé que M. A... n'était pas recevable à demander à la fois l'annulation des ordres de reversement et la condamnation de l'université au paiement des mêmes sommes. Il en a déduit que la requête de l'intéressé devait être regardée comme tendant exclusivement à l'indemnisation de ses préjudices, lesquels comprenaient notamment les retenues sur traitements opérées en exécution du titre exécutoire émis le 15 juin 2012. Dans ses écritures d'appel, M. A... sollicite de nouveau l'annulation de ce titre exécutoire, et soutient que c'est à tort que le tribunal administratif a estimé que son recours présentait uniquement un caractère indemnitaire. Contrairement à ce que soutient l'université d'Orléans, il conteste expressément l'irrecevabilité opposé par les premiers juges.

3. Le destinataire d'un ordre de versement est recevable à contester, à l'appui de son recours contre cet ordre de versement, et dans un délai de deux mois suivant la notification de ce dernier, le bien-fondé de la créance correspondante, alors même que la décision initiale constatant et liquidant cette créance est devenue définitive, comme le prévoient au demeurant, pour les dépenses de l'Etat, les articles 117 et 118 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ou, pour les dépenses des collectivités locales, l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales.

4. Contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, M. A... était recevable à solliciter à la fois l'annulation du titre exécutoire litigieux, décision dont l'objet est purement pécuniaire, et la condamnation de l'université d'Orléans à l'indemniser des préjudices résultant de la gestion fautive de sa situation administrative. En conséquence, il y a lieu d'annuler le jugement attaqué en tant qu'il concerne les conclusions présentées par M. A... tendant à l'annulation du titre exécutoire émis à son encontre et de statuer sur ces conclusions, par la voie de l'évocation, et, sur ses conclusions indemnitaires, par l'effet dévolutif de l'appel.

Sur les conclusions dirigées contre le titre exécutoire :

5. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative alors en vigueur : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ". Par ailleurs, aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ". Il résulte de ces dispositions que lorsque la notification ne comporte pas les mentions requises, ce délai n'est pas opposable.

6. Toutefois, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. S'agissant des titres exécutoires, sauf circonstances particulières dont se prévaudrait son destinataire, le délai raisonnable ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle le titre, ou à défaut, le premier acte procédant de ce titre ou un acte de poursuite a été notifié au débiteur ou porté à sa connaissance.

7. La règle énoncée ci-dessus, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d'un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs. Il appartient dès lors au juge administratif d'en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance.

8. L'université d'Orléans ne justifie pas davantage en appel qu'en première instance de la notification à M. A... du titre exécutoire litigieux, ni même du fait que ce dernier aurait préalablement été informé qu'elle allait procéder à la répétition des salaires indument versés. Elle se prévaut en revanche de l'accusé de réception de l'envoi à l'intéressé d'un courrier de relance en date du 9 octobre 2012, premier acte procédant de ce titre, et soutient que ce pli lui a été retourné sans avoir été retiré, ce qui est confirmé par l'avis de réception produit et portant la mention " objet non réclamé-Retour à l'envoyeur ". La notification de ce courrier est réputée avoir été régulièrement accomplie à la date à laquelle ce pli a été présenté à l'adresse de l'intéressé, le 10 octobre 2012. Par suite, et alors même que l'université n'a procédé aux retenues sur le traitement de l'intéressé qu'à compter du mois de mars 2013, cette dernière est fondée à soutenir qu'en saisissant, le 17 juin 2014, le tribunal administratif d'Orléans d'une demande tendant à l'annulation du titre exécutoire litigieux, le requérant n'a pas introduit son recours dans un délai raisonnable. La fin de non-recevoir opposée par l'université d'Orléans et tirée de la tardiveté de la demande sur ce point doit dès lors être accueillie, sans qu'il soit besoin d'examiner la substitution de motifs qu'elle sollicite, à titre subsidiaire, en faisant valoir qu'en créant sa propre entreprise de vente de voitures à Grenoble à compter du 4 juin 2007 sans solliciter l'autorisation préalable prévue à l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 2013, M. A... s'est exposé à ce qu'elle lui demande de procéder au reversement des sommes indûment perçues.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne les fautes :

9. L'expiration du délai permettant d'introduire un recours en annulation contre une décision expresse dont l'objet est purement pécuniaire fait obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée. Il en résulte que M. A... ne peut rechercher la responsabilité de l'université d'Orléans à raison de l'illégalité du titre exécutoire émis à son encontre le 15 juin 2012, pour un montant de 160 170,92 euros.

10. En revanche, sous réserve de dispositions statutaires particulières, tout fonctionnaire en activité tient de son statut le droit de recevoir, dans un délai raisonnable, une affectation correspondant à son grade. Le droit de tout agent à percevoir son traitement ne pouvant cesser que si l'absence d'accomplissement de son service résulte de son propre fait, il appartient en conséquence au juge de rechercher si l'absence de service fait par un agent ne résulte pas de la méconnaissance, par l'administration, de l'obligation qui est la sienne de placer ses agents dans une situation régulière et de les affecter, dans un délai raisonnable, sur un emploi correspondant à des fonctions effectives.

11. Il n'est pas contesté que M. A... a cessé ses fonctions au sein de l'observatoire national des métiers de l'animation et du sport à la fin du mois de juillet 2006. Par un courrier adressé le 27 août 2007 au président de l'université de Grenoble, à laquelle il pensait être rattaché, M. A... a sollicité un rendez-vous afin qu'un service d'enseignement lui soit attribué. Une copie de ce courrier a alors été adressée au président de l'université d'Orléans. Ce n'est toutefois que par un courrier du 22 juillet 2011 que ce dernier lui a demandé de reprendre son poste ou de présenter une demande de mise en disponibilité. M. A... n'a repris effectivement ses fonctions qu'au mois de janvier 2012, lorsqu'une affectation lui a été assignée. Par suite, M. A... est fondé à soutenir que l'absence d'accomplissement de son service ne résulte pas de son propre fait mais de l'abstention de son employeur à l'affecter à un service d'enseignement ou de recherche universitaire conforme à son grade. Par suite, M. A... est fondé à rechercher la responsabilité de l'Université à raison de cette faute.

12. Toutefois, en alertant l'Université sur sa situation à la fin du mois d'août 2007, plus d'un an après la fin de sa mission au sein de l'observatoire national des métiers de l'animation et du sport, et en laissant perdurer cette situation pendant plus de cinq ans, M. A... doit être regardé comme ayant contribué à la réalisation des dommages dont il sollicite la réparation. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'exonérer l'université d'Orléans à hauteur de 25 % de sa responsabilité. En revanche, M. A... n'ayant retrouvé une affectation qu'à compter du mois de janvier 2012, l'Université n'est pas fondée à opposer la prescription des créances litigieuses.

En ce qui concerne les préjudices :

13. M. A... sollicite, en premier lieu, une indemnité réparant la perte de rémunération entraînée par la faute précitée. Si, en principe, un fonctionnaire n'a droit à sa rémunération qu'après service fait, cette règle ne peut être opposée à l'intéressé, à qui l'absence de service fait n'est pas, pour l'essentiel, imputable dans la période de responsabilité de l'administration ci-dessus définie. Toutefois, ainsi qu'il a été rappelé au point 9 ci-dessus, l'expiration du délai permettant d'introduire un recours en annulation contre une décision expresse dont l'objet est purement pécuniaire fait obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée.

14. Il est constant que M. A... a été rémunéré entre le 1er janvier 2007 et le 31 juillet 2011 mais qu'un titre exécutoire correspondant au montant des sommes perçues à tort a été émis à son encontre en vue de la restitution des sommes indûment perçues pour un montant de 160 170,92 euros. Des retenues sur ses salaires ont été opérées entre les mois de mars 2013 et de septembre 2021, de sorte que le titre exécutoire a été entièrement exécuté. Toutefois, ce titre exécutoire est devenu définitif à défaut d'avoir été contesté par M. A... dans le délai raisonnable d'un an à compter du 10 octobre 2012, date à laquelle lui a été notifié ou a été porté à sa connaissance le premier acte procédant de ce titre. En outre, entre le 1er août 2011 et le 16 janvier 2012, l'université a procédé à la suspension des traitements de M. A.... Le requérant évalue ce préjudice à 23 000 euros. Cependant, par une ordonnance du 28 mars 2013 non contestée, le président du tribunal administratif d'Orléans a rejeté la demande présentée par M. A... tendant à l'annulation de cette décision, ainsi devenue définitive. Ces deux décisions étant devenues définitives, le requérant qui, de surcroît, a créé une entreprise de vente de voitures, dont il était le gérant jusqu'au 15 décembre 2011, et dont il a pu retirer des revenus, n'est pas fondé à solliciter le reversement des salaires qu'il aurait dû percevoir entre le 1er août 2006 et le 15 janvier 2012.

15. En deuxième lieu, M. A... a choisi de déménager à Grenoble avec sa famille, alors qu'il restait rattaché à l'université d'Orléans. Par suite, le requérant ne peut utilement soutenir qu'il aurait été contraint de vendre, dans la précipitation, le bien qu'il occupait à Grenoble pour revenir exercer ses fonctions à Orléans à l'issue de ses fonctions au sein de l'observatoire national des métiers de l'animation et du sport. Ses conclusions tendant à ce que l'université lui verse une somme de 135 000 euros en réparation de ce préjudice ne peuvent dès lors qu'être rejetées.

16. En troisième lieu, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence subis par M. A... en lui accordant, compte tenu de la durée pendant laquelle il est resté sans affectation et de sa propre faute exonératoire rappelée au point 12, une indemnité qui sera fixée à 8 000 euros.

17. Il résulte de tout ce qui précède, que M. A... est fondé, dans la limite de la somme de 8 000 euros, à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté ses conclusions indemnitaires.

S'agissant des intérêts :

18. M. A... a droit, ainsi qu'il le demande, à ce que la somme mentionnée au point précédent du présent arrêt porte intérêts au taux légal à compter de la réception de sa réclamation préalable en date du 21 février 2014.

Sur les frais liés au litige :

19. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'université d'Orléans le versement à M. A... d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, les dispositions précitées font obstacle à la demande de l'université présentée sur le même fondement.

DÉCIDE :

Article 1er : L'université d'Orléans versera à M. A... une somme de 8 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa réclamation préalable en date du 10 février 2014.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif d'Orléans en date du 16 mai 2017 est annulé en tant qu'il est contraire au présent arrêt.

Article 3 : L'université d'Orléans versera à M. A... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A... est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de l'université d'Orléans tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à l'université d'Orléans et au ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation.

Délibéré après l'audience du 7 janvier 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président de chambre,

- M. Coiffet, président-assesseur,

- Mme Gélard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 4 mars 2022.

La rapporteure,

V. GELARDLe président,

O. GASPON

La greffière,

I. PETTON

La République mande et ordonne au ministre l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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