Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
I. Mme D... C... et M. B... C... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 7 juin 2016 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique sur le territoire de la commune de Vallet, au bénéfice de la communauté de communes de Vallet, le projet d'aménagement de la ZAC du Brochet et de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Vallet.
Par un jugement n° 1606607 du 27 juin 2019, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.
II. Mme D... C... et M. B... C... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 21 octobre 2016 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré immédiatement cessibles, au profit de la communauté de communes Sèvre et Loire, les propriétés nécessaires à la réalisation du projet de la zone d'aménagement concertée (ZAC) du Brochet, ainsi que l'arrêté du 15 décembre 2016 par lequel le préfet a modifié l'état parcellaire.
Par un jugement n° 1700320 du 5 décembre 2019, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
I. Par une requête et des mémoires, enregistrés le 27 août 2019, le 23 janvier 2020, le 2 avril 2020, le 7 janvier 2021, sous le numéro 19NT03504, Mme D... C... et M. B... C..., représentés par Me Tertrais, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 27 juin 2019 ;
2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 7 juin 2016 en tant qu'il déclare d'utilité publique la réalisation de la ZAC du Brochet;
3°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 7 juin 2016 en tant qu'il emporte mise en compatibilité du PLU de la commune de Vallet ;
4°) de mettre solidairement à la charge de l'Etat, de la communauté de communes de Sèvre et Loire et de la SNC Le Brochet le paiement d'une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi qu'aux entiers dépens.
Ils soutiennent que :
- les premiers juges ont commis une erreur en retenant que l'étude d'impact avait présenté de manière exhaustive l'évaluation du trafic routier et le jugement n'est pas suffisamment motivé sur ce point ;
- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure, dès lors que l'enquête publique est affectée de plusieurs irrégularités :
- l'étude d'impact du projet sur l'environnement est insuffisante concernant ses incidences sur le trafic routier et la gestion des eaux ;
- le dossier de mise en comptabilité du plan local d'urbanisme (PLU) est incomplet, faute de comporter un cahier des prescriptions architecturales ;
- le dossier de l'enquête a été modifié après celle-ci, avec un changement de l'identité du bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique ;
- le dossier comporte une appréciation erronée des dépenses ;
- l'avis du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé ;
- l'illégalité de la délibération du 27 janvier 2016 du conseil communautaire, qui est entachée d'une erreur de fait et d'un défaut de base légale, entraîne, par voie d'exception, celle de la décision attaquée ;
- la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit, au regard des dispositions de l'article L. 153-54 du code de l'urbanisme, dès lors que le projet est incompatible avec les dispositions du plan local d'urbanisme de la commune ;
- l'utilité publique du projet n'est pas établie, dès lors que l'opération envisagée est dépourvue d'intérêt général, que le projet est surdimensionné et consommateur de terres agricoles au service d'une offre commerciale superflue, dont la rentabilité sociale et économique a été surévaluée, que le recours à l'expropriation n'était pas nécessaire, et que le bilan coût/avantage n'est pas favorable ;
- la décision attaquée est entachée de détournement de pouvoir ;
- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;
- le SCOT est incompatible avec l'opération objet de la DUP.
Par des mémoires en intervention, enregistrés le 22 janvier 2020 et le 11 février 2020, la SNC Le Brochet, représentée par Me Le Derf-Daniel, demande à la cour :
1°) de déclarer son intervention recevable ;
2°) de rejeter la requête de Mme D... C... et M. B... C...;
3°) de mettre à la charge de Mme D... C... et M. B... C... le paiement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par Mme D... C... et M. B... C... ne sont pas fondés.
Par des mémoires, enregistrés le 23 janvier 2020, le 13 février 2020, le 7 janvier 2021, le 22 janvier 2021, la communauté de communes de Sèvre et Loire, représentée par Me Allioux, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme D... C... et M. B... C... la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par Mme D... C... et M. B... C... ne sont pas fondés.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 janvier 2020 et le 8 janvier 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que les moyens soulevés par Mme D... C... et M. B... C... ne sont pas fondés
L'instruction a été close au 9 février 2021, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.
Un mémoire, présenté par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, a été enregistré le 23 février 2021.
II. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 février 2020 et le 2 avril 2021, sous le numéro 20NT00363, Mme D... C... et M. B... C..., représentés par Me Tertrais, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 5 décembre 2019 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 21 octobre 2016 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré immédiatement cessibles les propriétés nécessaires à la réalisation du projet de la ZAC du Brochet, ainsi que l'arrêté du 15 décembre 2016 par lequel le préfet a modifié l'état parcellaire ;
3°) de mettre solidairement à la charge de l'Etat, de la communauté de communes de Sèvre et Loire et de la SNC Le Brochet le paiement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi qu'aux entiers dépens.
Ils soutiennent que :
- la procédure d'enquête parcellaire est irrégulière dès lors que l'avis du commissaire enquêteur, insuffisamment motivé, méconnaît les dispositions de l'article R. 131-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
- il est illégal, dès lors qu'il n'identifie pas le bénéficiaire de l'expropriation ;
- le tribunal a insuffisamment motivé son jugement sur ces points et entaché son appréciation d'une erreur ;
- l'illégalité de l'arrêté du 7 juin 2016 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique sur le territoire de la commune de Vallet, au bénéfice de la communauté de communes, le projet d'aménagement de la ZAC du Brochet entraîne, par voie d'exception, celle de l'arrêté du 21 octobre 2016 ; l'arrêté du 7 juin 2016 est illégal, dès lors que : - il est entaché de nombreuses irrégularités affectant l'enquête préalable ;
- il a été pris sur la base d'un dossier de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme (PLU) incomplet ;
- il a été pris sur la base d'une appréciation erronée des dépenses ;
- il n'a pas été précédé d'une enquête publique relative à la mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du pays du vignoble nantais ;
- il a été pris en application d'une déclaration de projet irrégulière ;
- il méconnaît les dispositions des articles L. 122-5 du code de l'expropriation, L. 143-44 et L. 153-54 du code de l'urbanisme ;
- l'opération d'aménagement prévue est dépourvue d'utilité publique ;
- il procède d'un détournement de pouvoir ;
- les premiers juges ont insuffisamment motivé leur réponse au moyen tiré du détournement de pouvoir soulevé contre les arrêtés des 21 octobre et 15 décembre 2016 ;
- l'arrêté attaqué est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 27 août 2020, la SNC Le Brochet, représentée par Me Le Derf-Daniel, demande à la cour :
1°) de déclarer son intervention recevable ;
2°) de rejeter la requête de Mme D... C... et M. B... C... ;
3°) de mettre à la charge de Mme D... C... et M. B... C... le paiement d'une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par Mme D... C... et M. B... C... ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 février 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que les moyens soulevés par Mme D... C... et M. B... C... ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mars 2021, la communauté de communes de Sèvre et Loire, représentée par Me Allioux, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme D... C... et M. B... C... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par Mme D... C... et M. B... C... ne sont pas fondés.
L'instruction a été close au 21 mai 2021, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Douet,
- les conclusions de M. Giraud, rapporteur public,
- et les observations de Me Capul, substituant Me Tertrais, représentant M. et Mme C..., les observations de Me Allioux, représentant la communauté de communes Sèvre et Loire, et les observations de Me Lederf-Daniel, représentant la SNC Le Brochet.
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 22 mai 2013, la communauté de communes de Vallet (Loire-Atlantique) a approuvé le dossier de création de la zone d'aménagement concerté (ZAC) du Brochet et sollicité du préfet de la Loire-Atlantique l'ouverture d'une enquête préalable à la déclaration d'utilité publique (DUP) emportant mise en compatibilité du plan local d'urbanisme (PLU) de Vallet et d'une enquête parcellaire. Par une délibération du 26 février 2014, l'aménagement de la ZAC a été concédé à la SNC Le Brochet. La commune de Vallet a donné, par une délibération du 20 janvier 2015, un avis favorable sur le dossier de déclaration d'utilité publique et de mise en compatibilité de son PLU. Les enquêtes publiques se sont déroulées du 5 octobre au 6 novembre 2015, à l'issue desquelles le commissaire enquêteur a rendu, le 26 novembre 2015, un avis favorable, sans réserve, sur l'utilité publique du projet, ainsi qu'un avis favorable sur l'enquête parcellaire. La communauté de communes de Vallet s'est prononcée, par une délibération du 27 janvier 2016, sur l'intérêt général du projet. La commune de Vallet, par une délibération du 28 janvier 2016, a émis un avis favorable à la mise en compatibilité de son PLU avec le projet d'aménagement de la ZAC du Brochet. Par un arrêté du 7 juin 2016, le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique le projet et prononcé la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Vallet. Par un arrêté du 21 septembre 2016, modifié par un arrêté du 15 décembre 2016, le préfet a déclaré cessibles, au profit de la communauté de communes de Vallet, les propriétés nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement de la ZAC du Brochet. M. et Mme C... relèvent appel des jugements nos 1606607 du 27 juin 2019 et 1700230 du 5 décembre 2019 par lesquels le tribunal administratif de Nantes a rejeté leurs requêtes tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 juin 2016 déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement de la ZAC du Brochet et de l'arrêté du 21 octobre 2016 modifié le 15 décembre 2016 par lequel le préfet a déclaré cessibles au profit de la communautés de communes de Vallet les propriétés nécessaires à la réalisation de ce projet.
2. Les requêtes nos 19NT03504 et 20NT00363 présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur l'intervention de la SNC Le Brochet :
3. La SNC Le Brochet a intérêt au maintien de la déclaration d'utilité publique et de de l'arrêté de cessibilité contestés. Ses interventions doivent, par suite, être admises.
Sur la requête n° 19NT03504 portant sur la déclaration d'utilité publique :
Sur la régularité du jugement attaqué :
4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".
5. Pour écarter le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact, les premiers juges ont indiqué, d'une part, au point 5, que le projet de ZAC litigieux s'inscrit dans un secteur peu urbanisé mais comportant déjà un important maillage routier, que l'étude d'impact comporte une analyse du trafic routier qui découle d'une étude détaillée de trafic du 20 juillet 2014 réalisée par le cabinet Mobilitude, qu'elle précise les besoins d'aménagements routiers découlant spécifiquement du projet, une partie des aménagements routiers préconisés étant, par ailleurs, nécessitée par l'augmentation naturelle du trafic. Les premiers juges ont estimé qu'il n'était pas établi que les aménagements routiers complémentaires ainsi préconisés seraient insuffisants. Le jugement relève que l'étude d'impact fait état, contrairement à ce que soutiennent les requérants, d'une augmentation du trafic de poids lourds, en retenant l'hypothèse, pertinente, d'un maintien de la proportion de ce type de véhicules dans le trafic global et qu'enfin, compte tenu de la méthode retenue par l'étude réalisée par le cabinet Mobilitude qui se fonde sur un diagnostic de l'existant et calcule le trafic engendré par le projet ainsi que le trafic supplémentaire lié à l'urbanisation d'autres secteurs et à l'évolution du trafic de fond, il n'est pas établi que l'augmentation globale du trafic ait été sous-estimée. D'autre part, le jugement a suffisamment répondu, au point 6, au moyen tiré du caractère insuffisant de la présentation du traitement des eaux par l'étude d'impact. Par suite, alors que les premiers juges n'avaient pas à répondre à l'ensemble des arguments développés par les requérants, le jugement est suffisamment motivé et n'est pas entaché de l'irrégularité alléguée.
6. En second lieu, par ailleurs, la régularité du jugement attaqué ne dépendant pas du bien-fondé de ses motifs, les requérants ne sauraient utilement alléguer que le jugement attaqué serait entaché d'erreur de droit, de fait ou d'erreur d'appréciation.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne l'irrégularité de la procédure :
S'agissant de l'étude d'impact :
7. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.
Quant à l'analyse de l'évolution du trafic routier :
8. Aux termes de l'article R. 122-5 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au litige : " I. Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. II. L'étude d'impact présente : (...) [...] 2° Une analyse de l'état initial de la zone et des milieux susceptibles d'être affectés par le projet, portant notamment sur la population, la faune et la flore, les habitats naturels, les sites et paysages, les biens matériels, les continuités écologiques telles que définies par l'article L. 371-1, les équilibres biologiques, les facteurs climatiques, le patrimoine culturel et archéologique, le sol, l'eau, l'air, le bruit, les espaces naturels, agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, ainsi que les interrelations entre ces éléments ; 3° Une analyse des effets négatifs et positifs, directs et indirects, temporaires (y compris pendant la phase des travaux) et permanents, à court, moyen et long terme, du projet sur l'environnement, en particulier sur les éléments énumérés au 2° et sur la consommation énergétique, la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses), l'hygiène, la santé, la sécurité, la salubrité publique, ainsi que l'addition et l'interaction de ces effets entre eux.(...) 7° Les mesures prévues par le pétitionnaire ou le maître de l'ouvrage pour : -éviter les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine et réduire les effets n'ayant pu être évités ;-compenser, lorsque cela est possible, les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits. S'il n'est pas possible de compenser ces effets, le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage justifie cette impossibilité. La description de ces mesures doit être accompagnée de l'estimation des dépenses correspondantes, de l'exposé des effets attendus de ces mesures à l'égard des impacts du projet sur les éléments visés au 3° ainsi que d'une présentation des principales modalités de suivi de ces mesures et du suivi de leurs effets sur les éléments visés au 3° (...) ; III. (...) l'étude d'impact comprend, en outre : (...) -une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité. Cette analyse comprendra les principaux résultats commentés de l'analyse socio-économique lorsqu'elle est requise par l'article L. 1511-2 du code des transports ; -une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter ; -une description des hypothèses de trafic, des conditions de circulation et des méthodes de calcul utilisées pour les évaluer et en étudier les conséquences ".
9. Il ressort des pièces du dossier que la ZAC du Brochet est destinée à accueillir un magasin à l'enseigne Hyper U, transféré depuis la zone de Champilambart, ainsi que d'autres activités commerciales et tertiaires.
10. L'étude d'impact indique que " le trafic généré à l'heure de pointe du matin (8h00- 9h00) est faible. En revanche, dès 2017, les trafics sont importants à l'heure de pointe du soir (vers 17h30 - 18h30) en semaine, avec 1378 véhicules entrées et sorties confondues, et le samedi (16h00-17h00), avec 1710 véhicules entrées sorties confondues ". Elle mentionne notamment que " la zone de chalandise est considérée comme stable. ", et que " la situation 2035 simulée ici correspond au scénario le plus défavorable où la zone commerciale est remplie et où la liaison Ancenis-Clisson n'est toujours pas réalisée. L'objectif est de montrer que, moyennant quelques aménagements dont la plupart sont d'ores et déjà justifiés par les évolutions prévisibles au fil de l'eau, les conditions de circulation sur la zone d'études deviennent difficiles, mais sans blocage, malgré le développement de l'important générateur de trafic qu'est la nouvelle ZAC ". Contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'étude mentionne aussi la présence de nouveaux équipements envisagés sur la ZAC du Brochet par rapport au site de Champilambart à savoir un restaurant, un pôle automobile, une station-service et une zone tertiaire. Elle émet l'hypothèse d'un maintien de la proportion de poids lourds dans le trafic par rapport à la situation existante, soit 8 % sur la route départementale RD 763 aux heures de pointe mais mentionne les risques de congestion ponctuels du réseau dans l'hypothèse la plus défavorable. Si les requérants soutiennent que cette étude n'est pas exhaustive car elle n'aborde pas l'impact cumulé du projet avec les opérations d'extensions de la zone industrielle des Dorices et de la zone des tuileries, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces projets soient dans un état suffisamment avancé pour être pris en compte. En outre, les pièces du dossier ne permettent pas de considérer que l'hypothèse retenue par l'étude d'impact, quant à la proportion de véhicules de livraison en lien avec le projet, serait erronée. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'étude d'impact ne présente pas de manière exhaustive l'évaluation du trafic routier.
Quant à l'analyse de l'impact du projet sur la gestion des eaux :
11. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'étude d'impact évoque l'impact du projet sur le traitement des eaux pluviales et indique que trois bassins de régulation des eaux pluviales sont prévus afin de compenser les effets négatifs de l'urbanisation du site sur l'infiltration des eaux et la diminution des possibilités de ruissèlement vers la rivière la Goulaine. S'agissant des eaux usées, le projet litigieux a fait l'objet, le 14 juin 2016, d'une autorisation au titre de la loi sur l'eau, qui prescrit un traitement des eaux usées par la station d'épuration de Vallet-Mouzillon. Il ressort de l'étude d'impact que les eaux usées seront collectées par un réseau séparatif. Si les requérants soutiennent que l'évacuation des eaux usées se fera nécessairement par le réseau situé au sud-est du périmètre de la ZAC et que cette situation n'a pas fait l'objet d'une analyse dans l'étude d'impact, en tout état de cause, cette omission n'a pas été de nature à nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération, ni à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. Le moyen tiré des insuffisances affectant l'étude d'impact doit être écarté.
S'agissant du dossier de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme (PLU) :
12. Aux termes de l'article L. 153-54 du code de l'urbanisme : " Une opération faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique [...], et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence " et aux termes de l'article L. 311-6 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " (...) Les cessions ou concessions d'usage de terrains à l'intérieur des zones d'aménagement concerté font l'objet d'un cahier des charges qui indique le nombre de mètres carrés de surface de plancher dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée. Le cahier des charges peut en outre fixer des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées pour la durée de la réalisation de la zone. (...) ".
13. Il résulte des dispositions de l'article L. 311-6 du code de l'urbanisme que le cahier des charges de cessions des terrains, lequel peut, le cas échéant, comporter des prescriptions architecturales, s'impose aux acquéreurs des terrains compris dans la zone d'aménagement concerté. Toutefois, ces dispositions ne prévoient pas que le cahier des charges comportant les prescriptions architecturales soit joint au dossier de mise en compatibilité du PLU. Par suite, le moyen tiré de ce que le dossier de mise en compatibilité du PLU de la commune de Vallet ne comportait pas ce cahier est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.
S'agissant du changement de bénéficiaire au cours de la procédure de déclaration d'utilité publique :
14. La circonstance que la procédure d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique de la ZAC a été engagée au profit de la SNC Le Brochet ne fait pas obstacle à ce que le préfet lui substitue ultérieurement la commune de Vallet comme unique bénéficiaire de l'expropriation. Par ailleurs, l'article R. 311-10 du code de l'urbanisme prévoit que les immeubles expropriés peuvent être cédés de gré à gré par l'expropriant à l'aménageur à un prix au moins égal au prix d'achat, majoré des frais exposés par l'expropriant. Dès lors, et alors que la communauté de communes fait valoir que les relations financières entre la collectivité publique et l'aménageur sont définies par un traité de concession, M. et Mme C... ne sont pas fondés à soutenir que le changement de bénéficiaire emporterait des conséquences financières telles qu'il constituerait une modification substantielle du projet nécessitant qu'il soit procédé à une nouvelle enquête publique.
S'agissant du dossier d'enquête publique :
Quant à l'appréciation des dépenses :
15. Aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur : "Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L'appréciation sommaire des dépenses. ". Dans le cas de la création d'une zone d'aménagement concerté, l'appréciation sommaire des dépenses doit inclure les dépenses nécessaires à l'aménagement et à l'équipement des terrains et, le cas échéant, le coût de leur acquisition. En revanche, les dépenses relatives aux ouvrages qui seront ultérieurement construits dans le périmètre de la zone n'ont pas à être incluses.
16. Le dossier soumis à enquête publique comportait un tableau sommaire des dépenses estimant le coût total à 9 668 700 euros dont 6 120 000 euros de travaux. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'étude d'impact, que des travaux d'aménagement du giratoire au sud de la RN 249, bien que non cités dans le schéma d'orientation d'aménagement de la ZAC ni dans le plan général des travaux, sont recommandés. En admettant même que ces travaux puissent être regardés comme nécessaires à l'équipement des terrains objet de la DUP en litige, leur coût est évalué à 1,65 % du coût global de l'opération. Dans ces conditions, la circonstance que ce coût n'ait pas été intégré dans le tableau sommaire des dépenses est sans incidence sur la régularité du dossier.
17. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le coût des fouilles archéologiques initialement estimé à 95 000 euros s'élèvera à une somme nettement supérieure, au vu du diagnostic de l'INRAP formulé le 27 juin 2018 et des fouilles complémentaires ordonnées par arrêté préfectoral du 22 février 2019. Toutefois, ces circonstances sont sans influence sur la légalité de la décision attaquée dès lors qu'il ne ressort pas des pièces versées au dossier que l'estimation initiale ait été entachée d'erreurs au regard des connaissances disponibles sur l'intérêt archéologique du périmètre de la zone.
Quant à la motivation de l'avis du commissaire enquêteur :
18. Si le commissaire enquêteur n'est pas, en principe, tenu de répondre à chacune des observations formulées durant l'enquête publique, il lui appartient en revanche d'analyser ces observations et de motiver de façon suffisante son avis.
19. Le commissaire enquêteur a résumé les arguments avancés par les adversaires de l'opération et y a répondu, avant d'exposer les motifs justifiant selon lui la réalisation de l'opération constituant l'objet de la révision simplifiée du plan local d'urbanisme. Il a ainsi suffisamment exposé les raisons qui déterminent le sens de l'avis favorable qu'il a rendu le 26 novembre 2015.
20. Si le commissaire enquêteur a mentionné, dans ses conclusions, une étude rédigée par un bureau d'études à la demande du propriétaire de l'Hyper U, il ne s'est pas approprié les conclusions de celle-ci et a, pour évaluer le projet de zone commerciale, tenu compte des autres éléments de l'enquête.
21. Par suite, l'avis est suffisamment motivé et ne révèle pas un manque d'impartialité.
En ce qui concerne le moyen tiré de l'illégalité des délibérations des 27 et 28 janvier 2016 du conseil communautaire de la communauté de communes de Vallet et du conseil municipal de la commune de Vallet :
22. Aux termes de l'article L.122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " La déclaration d'utilité publique des opérations susceptibles d'affecter l'environnement relevant de l'article L. 123-2 du code de l'environnement est soumise à l'obligation d'effectuer la déclaration de projet prévue à l'article L. 126-1 du code de l'environnement./ Si l'expropriation est poursuivie au profit d'une collectivité territoriale, d'un de ses établissements publics ou de tout autre établissement public, l'autorité compétente de l'Etat demande, au terme de l'enquête publique, à la collectivité ou à l'établissement intéressé de se prononcer, dans un délai qui ne peut excéder six mois, sur l'intérêt général du projet dans les conditions prévues à l'article L. 126-1 du code de l'environnement. Après transmission de la déclaration de projet ou à l'expiration du délai imparti à la collectivité ou à l'établissement intéressé pour se prononcer, l'autorité compétente de l'Etat décide de la déclaration d'utilité publique. / Lorsque l'opération est déclarée d'utilité publique, la légalité de la déclaration de projet ne peut être contestée que par voie d'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre la déclaration d'utilité publique. Les vices qui affecteraient la légalité externe de cette déclaration sont sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique. ". Aux termes de l'article L. 126-1 du même code : " Lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages a fait l'objet d'une enquête publique en application du chapitre III du présent titre, l'autorité de l'Etat ou l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général de l'opération projetée. La déclaration de projet mentionne l'objet de l'opération tel qu'il figure dans le dossier soumis à l'enquête et comporte les motifs et considérations qui justifient son caractère d'intérêt général. La déclaration de projet prend en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public. Elle indique, le cas échéant, la nature et les motifs des principales modifications qui, sans en altérer l'économie générale, sont apportées au projet au vu des résultats de l'enquête publique. ".
23. Par un acte de déclaration de projet du 27 janvier 2016, le conseil communautaire de la communauté de communes de Vallet a déclaré l'intérêt général de la ZAC du Brochet en application de l'article L. 126-1 du code de l'environnement. Cette déclaration de projet indique que la croissance de la communauté de communes de Vallet est dynamique et que la ZAC du Brochet répond à des objectifs de maintien d'activités commerciales, d'anticipation de la saturation du site de Champilambart, de volonté d'offrir une qualité d'accueil au secteur commercial et tertiaire et de participer à l'attractivité et au développement du territoire. Elle ajoute que le site de la ZAC est pertinent en raison de sa situation à l'entrée de Vallet, en bordure de la RN 249, et que le projet répond aux orientations du schéma de cohérence territoriale (SCOT). Elle précise que l'étude d'impact a été complétée par une étude technique du trafic routier soumise à enquête publique pour les points modifiés.
24. M. et Mme C... ne contestent pas sérieusement les motifs retenus par la communauté de communes de Vallet pour se prononcer sur le caractère d'utilité publique du projet mais se bornent à soutenir que la déclaration comporterait une erreur dès lors que les aménagements des équipements de transport n'étaient, à la date de la déclaration de projet, pas encore décidés par le département, seul compétent en matière de voirie. Enfin, ils ne peuvent utilement soutenir que la déclaration de projet reposerait sur des faits inexacts en ce qui concerne la mise en comptabilité du PLU pour les motifs énoncés au point 12.
En ce qui concerne la compatibilité de la DUP avec les dispositions du PLU :
25. Aux termes de l'article L.153-54 du code de l'urbanisme : " Une opération faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique, d'une procédure intégrée en application de l'article L. 300-6-1 ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, d'une déclaration de projet, et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : 1° L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. Le maire de la ou des communes intéressées par l'opération est invité à participer à cet examen conjoint. ".
26. Une DUP ne peut être regardée comme compatible avec un PLU qu'à la double condition de ne pas compromettre le parti d'aménagement retenu par la commune au travers de ce plan et de ne pas méconnaître les dispositions du règlement de la zone du plan dans laquelle sa réalisation est prévue.
27. L'article 1AUez 13 du règlement du PLU prévoit l'instauration d'un coefficient d'espaces libres ou d'espaces non imperméabilisés de 20 %. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement comprend 9,4 ha de surfaces destinées à des commerces, 1,17 ha de surfaces destinées à un parc de stationnement, 2,24 ha consacrés à la voirie, 0,4 ha consacré à des cheminements piétions, 0,38 ha de parvis et 3,8 ha d'espaces verts. Par suite, la proportion d'espaces verts, qui s'élèvent à 22 % environ de la superficie totale (17 ha) de la zone d'aménagement concertée ne méconnaît pas les dispositions du PLU ni ne compromet le parti d'aménagement de la commune.
En ce qui concerne la compatibilité de la DUP avec le schéma de cohérence territoriale :
28. Aux termes de l'article L. 143-44 du code de l'urbanisme : " Une opération faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique, d'une procédure intégrée en application de l'article L. 300-6-1 ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, d'une déclaration de projet, et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un schéma de cohérence territorial ne peut intervenir que si : 1° L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du schéma qui en est la conséquence ;/ 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du schéma ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public prévu à l'article L. 143-16, et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-8. ".
29. Le document d'orientation et d'objectif du schéma de cohérence territoriale comporte en application de l'article L. 122-1-9 du code de l'urbanisme un document d'aménagement commercial (DACOM) prévoyant une zone d'aménagement commercial. Le SCOT prévoit ainsi la réalisation d'un parc commercial à Vallet dont le périmètre est défini, dans l'objectif de constituer le pôle commercial structurant destiné à l'accueil d'équipements commerciaux permettant notamment les achats occasionnels, " à l'échelle pays ", dans la limite de 8 000 m² de surface de plancher par équipement, compte tenu de la proximité métropolitaine.
30. D'une part, ni la notice explicative à la déclaration d'utilité publique ni le programme prévisionnel des constructions ne mentionnent la surface des équipements. A cet égard, le " tableau des surfaces projetées " de la ZAC du Brochet, produit par les requérants, a été établi postérieurement à la décision attaquée, le 31 juillet 2019, dans le cadre d'une procédure distincte. D'autre part, la circonstance que, selon ce document, la surface projetée du lot n° 1 " alimentaire ", dont les requérants soutiennent qu'il concerne le magasin Hyper U, serait supérieure à la limite de 8 000 m², ne traduit pas une incompatibilité avec les orientations fondamentales du SCOT. L'opération faisant l'objet de la déclaration d'utilité publique est, en conséquence, compatible avec le parti d'aménagement retenu par le SCOT.
En ce qui concerne l'absence d'utilité publique du projet :
31. Il appartient au juge administratif, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.
32. Les requérants soutiennent que le projet envisagé est surdimensionné et consommateur de terres agricoles au service d'une offre commerciale superflue, dont la rentabilité sociale et économique a été surévaluée, que le recours à l'expropriation n'était pas nécessaire, et que le bilan coûts/avantages n'est pas favorable.
33. Il ressort des pièces du dossier que la superficie de la ZAC du Brochet représente le triple de la surface commerciale antérieure. La population de la zone de chalandise a augmenté de 36 % entre 1999 et 2014. L'étude d'impact indique que la zone commerciale existante est saturée, interdisant toute possibilité d'extensions et souffrant de difficultés de stationnement pour la clientèle. La surface du magasin Hyper U de Vallet est passée de 611m² en 1996 à 4 412m² en 2011 et les requérants font valoir que la communauté de communes de Vallet est entourée de plusieurs zones commerciales existantes ou en cours de création ou d'extension, situées entre 10 et 30 km de la ZAC en litige, ce qui représenterait une offre commerciale suffisante. Cependant, le projet prévoit, en sus du transfert de l'Hyper U, un équipement hôtelier et un restaurant, un pôle automobile et des activités tertiaires, la communauté de communes soutenant sans être sérieusement contestée que n'existe aucune zone permettant un tel accueil. La notice explicative du dossier indique ainsi que les enseignes implantées dans la zone de Champilambart sont toutes à l'étroit ce qui entraîne de fortes contraintes d'exploitation et de mauvaises conditions d'accès pour la clientèle. Par ailleurs, l'emprise actuelle de la zone commerciale de Champilambart, qui fait l'objet d'une orientation d'aménagement, est destinée à être transformée en zone d'habitat, restructurant ainsi des liens directs entre les quartiers d'habitation du nord de Vallet et le centre-ville. La cohérence de ce projet n'est ni sérieusement contestée ni contredite par les pièces du dossier. Si les requérants soutiennent qu'existait une alternative à la ZAC du Brochet, dès lors que la communauté de communes dispose de 9 hectares au sein de la zone d'activité des Dorices, cette circonstance ne permet pas de conclure à l'absence d'utilité publique du projet litigieux, alors que la zone des Dorices a vocation à accueillir des activités artisanales et industrielles.
34. Si l'opération litigieuse, en tant qu'elle a pour but le transfert d'un magasin Hyper U existant, procure à la société propriétaire et exploitante de ce magasin un avantage direct et certain, elle a également pour objet de répondre aux besoins de la communauté de communes, en ce qui concerne, notamment, son développement commercial et le logement de ses habitants. Elle ne tend donc pas à servir exclusivement les intérêts de personnes privées. Bien que l'environnement de deux propriétés privées situées en bordure de la zone d'aménagement concerté soit nécessairement affecté par le projet litigieux, cette circonstance ne constitue ni une atteinte à la propriété privée ni un inconvénient d'ordre social ou économique excessif eu égard à l'intérêt de l'opération d'utilité publique. Il en va de même, faute pour les requérants d'assortir leur moyen de plus de précisions, du coût du projet, estimé à 9 000 000 d'euros et à la consommation de terres arables.
35. Eu égard à ce qui précède, les moyens tirés du défaut d'utilité publique du projet et du caractère défavorable du bilan coûts/avantages doivent être écartés.
Sur la requête n° 20NT03504 portant sur l'arrêté de cessibilité :
Sur la régularité du jugement attaqué:
36. Pour écarter le moyen tiré de l'irrégularité et de l'insuffisante motivation de l'avis du commissaire enquêteur, les premiers juges, après avoir cité les textes dont ils ont fait application, indiquent qu'en émettant, à l'issue de l'enquête parcellaire, un avis favorable à la cessibilité des terrains en cause, le commissaire enquêteur a implicitement mais nécessairement émis un avis sur le périmètre des acquisitions d'immeubles nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement. Par ailleurs, pour écarter le moyen tiré du détournement de pouvoir ils indiquent que la seule circonstance que le projet est de nature à bénéficier aussi à des intérêts privés ne permet pas d'établir le détournement de pouvoir allégué. Il suit de là, alors que la régularité d'un jugement ne dépend pas du bien fondé de ses motifs, que le moyen tiré de l'insuffisante motivation du jugement attaqué doit être écarté en toutes ses branches.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
37. En premier lieu, aux termes de l'article R. 131-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés, dans le délai prévu par le même arrêté, et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l'éclairer. Pour cette audition, le président peut déléguer l'un des membres de la commission. ".
38. Il résulte de ces dispositions que l'avis du commissaire enquêteur ne doit pas concerner chaque parcelle mais seulement le périmètre et que l'absence d'avis sur le périmètre des parcelles à exproprier prive d'une garantie les personnes expropriées.
39. Il ressort des conclusions du commissaire enquêteur que ce dernier a examiné le dossier concernant l'enquête parcellaire et que ce dossier comportait des cartes. Il a également pris en compte les observations de Mme C... et de Mme A.... En émettant, à l'issue de l'enquête, un avis favorable à l'enquête parcellaire concernant la ZAC du Brochet, il a implicitement mais nécessairement émis un avis sur le périmètre des parcelles à exproprier.
40. En deuxième lieu, le moyen tiré de l'absence de désignation du bénéficiaire de l'expropriation doit être écarté par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 5 de leur jugement.
41. En troisième lieu, le moyen tiré par voie d'exception de l'illégalité de l'arrêté du 7 juin 2016 portant déclaration d'utilité publique doit être écarté pour les motifs exposés aux points 7 à 35 du présent arrêt.
42. En quatrième lieu, compte tenu de ce qui a dit aux points 31 à 35 notamment sur l'utilité publique du projet, la seule circonstance qu'il soit de nature à bénéficier aussi à des intérêts privés ne permet pas d'établir le détournement de pouvoir allégué.
43. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leurs demandes.
Sur les frais liés au litige :
44. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de M. et Mme C... la somme de 1 000 euros à verser à la communauté de communes de Vallet sur le fondement de ces mêmes dispositions.
45. Par ailleurs, la SNC Le Brochet n'étant pas partie à la présente instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme C... la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens et à la charge de la SNC Le Brochet la somme que demandent ces derniers au même titre.
DECIDE :
Article 1er : Les interventions de la SNC Le Brochet dans les requêtes nos 19NT03504 et 20NT00363 sont admises.
Article 2 : Les requêtes nos 19NT03504 et 20NT00363 sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions de la SNC Le Brochet tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : M. et Mme C... verseront la somme de 1 000 euros à la communauté de communes de Sèvre et Loire.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C..., à Mme D... C..., au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, à la communauté de communes de Sèvre et Loire et à la SNC Le Brochet.
Une copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Loire-Atlantique.
Délibéré après l'audience du 5 octobre 2021, à laquelle siégeaient :
- M. Pérez, président de chambre,
- Mme Douet, présidente assesseure,
- Mme Bougrine, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 octobre 2021.
La rapporteure,
H. DOUET
Le président,
A. PÉREZ
La greffière,
K. BOURON
La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N°s 19NT03504,20NT00363 2
