Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. C... a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 13 novembre 2017 par laquelle la commune de Guérande a approuvé la révision du plan local d'urbanisme.
Par un jugement n° 1800395 du 30 juin 2020, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 août 2020 et le 3 mai 2021, M. C..., représenté par Me Halgand, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 30 juin 2020 ;
2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Guérande du 13 novembre 2017 portant approbation de la révision du plan local d'urbanisme ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Guérande le paiement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les premiers juges n'ont pas répondu au moyen, qui n'était pas inopérant, tiré de la méconnaissance des dispositions des articles R. 123-9 et R. 123-11 du code de l'environnement en ce que l'avis d'enquête publique ne comprenait pas les indications mentionnées par ces articles, ainsi qu'au moyen tiré de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement du Domaine de Bissin parmi les espaces jardinés à constructibilité limitée des ensembles pavillonnaires peu denses ;
- la décision attaquée a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière au regard des exigences des articles R. 123-9 et R. 123-11 du code de l'environnement ;
- le classement du Domaine de Bissin parmi les espaces jardinés à constructibilité limitée des ensembles pavillonnaires peu denses est entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation ;
- le classement des parcelles YX1, 2, 94, 104, 131, 216 et 257 en zone A est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 20 avril 2021 et le 11 juin 2021, la commune de Guérande conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par M. C... ne sont pas fondés.
L'instruction a été close au 30 juin 2021, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Douet,
- les conclusions de M. Giraud, rapporteur public,
- et les observations de Me Halgand, représentant M. C..., et les observations de Me Messéant, substituant Me Rouhaud représentant la commune de Guérande.
Considérant ce qui suit :
1. M. C... est propriétaire sur le territoire de la commune de Guérande des parcelles cadastrées section n°1, 2, 94, 104, 131, 139, 216 et 257. Il relève appel du jugement du 30 juin 2020 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 13 novembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Guérande a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU).
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, les premiers juges, en estimant au point 2 de leur jugement, après avoir cité les dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement qui renvoient à celles de l'article R. 123-9 qu'" il n'est pas contesté que l'avis comportait les indications requises par ces dispositions et permettait ainsi une information suffisante du public ", ont répondu au moyen, en toutes ses branches, tiré de l'irrégularité de l'avis d'enquête publique en ce qu'il ne comportait pas mention de l'objet de l'enquête et notamment des caractéristiques principales du projet. Par suite, le tribunal administratif n'a pas omis de répondre à ce moyen.
3. Si le requérant soutient également que le jugement attaqué est entaché d'une autre irrégularité en ce qu'il n'aurait pas répondu aux moyens tirés de l'erreur de droit au regard de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme et de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement du domaine de Bissin parmi les " espaces jardinés à constructibilité limitée des ensembles pavillonnaires peu denses ", les premiers juges ont visé ces moyens et les ont écartés aux points 12 et 13 de leur jugement en indiquant notamment, d'une part, que les auteurs du PLU ont identifié et localisé, sur le fondement des dispositions de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, les " espaces jardinés " et les végétaux qui participent à la qualité visuelle du cadre de vie, en le préservant d'une densification excessive et que le classement en zone UD, qui repose sur la nécessité de maintenir, dans ce secteur, une urbanisation aérée et agrémentée de jardins, n'est entaché ni d'erreur de droit ni d'erreur manifeste d'appréciation et, d'autre part, que les orientations générales du plan d'aménagement et de développement durables (PADD) qui privilégient " le renouvellement urbain, l'utilisation des dents creuses et la densification des tissus bâtis ", ne sauraient avoir pour effet de faire échec à l'application des dispositions de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. En écartant ainsi ces moyens, ils n'ont pas entaché leur jugement d'irrégularité.
4. En second lieu, la régularité d'un jugement ne dépend pas de son bien-fondé. Par suite, le requérant ne saurait utilement soutenir que le jugement serait irrégulier en raison des erreurs de droit ou d'appréciation dont il serait entaché.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
5. En premier lieu, l'article R. 123-9 du code de l'environnement dans sa version applicable au litige dispose que l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise notamment par arrêté l'objet de l'enquête et les caractéristiques principales du projet, plan ou programme.
6. La méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.
7. Il ressort des pièces du dossier que, par avis d'enquête publique, le maire de Guérande a informé le public de l'ouverture d'une enquête publique portant à la fois sur la révision du plan local d'urbanisme de Guérande et sur la transformation de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager en aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP). Cet avis indique que la " révision du PLU a pour objet de définir le développement de la commune à l'horizon de 10 à 20 ans en conciliant l'accueil de nouvelles populations, la préservation de l'environnement et le dynamisme économique ; tout en intégrant les dernières évolutions législatives. ". L'avis décrit ainsi suffisamment les caractéristiques du projet. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été prise au terme d'une procédure irrégulière, au motif que l'avis d'enquête publique n'aurait pas comporté les informations prévues au 1° de l'article R. 123-9 du code de l'environnement, doit être écarté.
8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés " il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres ". / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ".
9. Cet article, issu de l'ancien article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, permet au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi.
10. Le règlement graphique identifie le quartier pavillonnaire dit Domaine de Bissin comme des " espaces jardinés à constructibilité limitée des ensembles pavillonnaires peu denses ". Y sont applicables les dispositions de l'article UD 2. 3. 3, aux termes desquelles " Au moins 50% des espaces jardinés, franges et cœur de hameau à préserver doivent demeurer en espace vert de pleine terre. L'emprise au sol admissible au sein des espaces jardinés, franges et cœur de hameau à préserver est limitée à 5% de la surface repérée de cette manière sur l'unité foncière, même si le règlement de la zone permet une emprise au sol supérieure. Celles-ci devront s'inscrire au mieux dans l'enveloppe du groupement bâti où elles prennent place. Elles devront également, ainsi que les éventuels aménagements de sol, être conçues pour permettre la conservation des végétaux les plus intéressants d'un point de vue biologique, environnemental et paysager, arbres de haut jet en particulier. ".
11. Il ressort des pièces du dossier que le Domaine de Bissin est un espace loti au sud-est de l'agglomération guérandaise, caractérisé par des parcelles relativement grandes, des densités plus faibles que dans les autres secteurs de la commune et une proportion importante d'espaces jardinés ou boisés. Les auteurs du PLU ont entendu conserver l'aspect aéré de cet ensemble pavillonnaire.
12. Si le requérant soutient que les parcelles du Domaine de Bissin ne présentent aucun enjeu environnemental particulier et qu'en réalité l'objectif, comme il est d'ailleurs précisé dans le rapport de présentation, n'est pas de poursuivre un motif écologique et notamment maintenir une continuité écologique mais de restreindre les possibilités de construction, il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que les parcelles du Domaine de Bissin, marquées par l'importance des végétaux et l'existence de jardins d'agrément de qualité, présentent un intérêt, notamment quant à la qualité visuelle du cadre de vie et du paysage urbain. Par suite, les auteurs du PLU pouvaient sans erreur de droit délimiter ce secteur en l'identifiant comme des éléments de paysage à préserver au sens de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, lequel n'exclut nullement la délimitation de secteurs à protéger dans un secteur urbanisé et dont l'application n'est pas réservée à des secteurs déjà protégés au titre d'une autre réglementation.
13. Les dispositions de l'article UD 2. 3. 3 du règlement du PLU, applicables notamment au secteur du Domaine de Bissin, qui n'ont pas pour effet d'édicter une inconstructibilité générale, mais visent à préserver le secteur d'une densification excessive, à maintenir une urbanisation aérée et agrémentée de jardins et d'espace boisés apparaissent proportionnées au but recherché et nécessaires à celui-ci. Ainsi, au regard des objectifs poursuivis et de la portion modérée de la surface du territoire communal concernée par ces dispositions, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'une erreur manifeste d'appréciation aurait été commise par les rédacteurs du plan local d'urbanisme.
14. Il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
15. Le rapport de présentation expose que la zone UD correspond aux extensions récentes des hameaux sous la forme de constructions pavillonnaires diffuses ou de petits lotissements. Elle a une vocation essentiellement résidentielle. Le renforcement du bâti doit y rester très mesuré, en cohérence avec les orientations de développement des hameaux. Le PADD distingue l'agglomération centrale, censée accueillir l'essentiel du développement urbain, de même que les bourgs équipés de la Madeleine et de Saillé, les autres villages présentant un noyau historique et une taille significative qui peuvent être renforcés à l'intérieur et en frange de l'enveloppe urbanisée, les hameaux présentant un noyau historique et une continuité du bâti pouvant connaitre un renforcement mesuré et enfin les écarts et les constructions diffuses pour lesquels seule l'évolution du bâti existant est permise.
16. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement du secteur du Domaine de Bissin en zone UD et en " espaces jardinés à constructibilité limitée des ensembles pavillonnaires peu denses " tel que prévu le règlement serait contraire aux objectifs du projet d'aménagement et de développement durable. Dès lors, le moyen tiré de ce que le règlement du plan local d'urbanisme ne serait pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables doit être écarté.
17. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".
18. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Il résulte, par ailleurs, des dispositions citées au point précédent, qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.
19. Il ressort des pièces du dossier, en particulier, du projet d'aménagement et de développement durables, que les auteurs du plan ont, notamment, pour objectif de préserver et valoriser un socle naturel et agricole remarquable qui a subi une pression urbaine, vingt-et-un hectares ayant été artificialisés par an entre 1999 et 2009 et ont entendu, à cette fin, " modérer la consommation de terres agricoles, à travers un urbanisme raisonné et économe en espace ".
20. Les parcelles litigieuses constituent de larges espaces non bâtis. Si elles jouxtent le quartier urbain du Domaine de Bissin, et qu'une partie d'entre elles est bordée à l'est par le village de Bézans, précédemment classé en zone Uh et désormais en zone Ah, elles sont également bordées au nord et au sud par un vaste espace agricole. Il ressort en outre des pièces du dossier que certaines de ces parcelles font l'objet d'une exploitation effective. Les circonstances qu'elles ne fassent pas partie du périmètre de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PEAN) et soient desservies par les réseaux existants sont sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée. Par suite, eu égard au parti d'urbanisme retenu par la commune, et alors même que les parcelles en cause étaient précédemment classées en zone Aa, UD et 2AUh selon le règlement du plan local d'urbanisme antérieur, les auteurs du plan local d'urbanisme litigieux ont pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, les classer en zone agricole.
21. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Guérande qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de M. C... une somme globale de 1 200 euros à verser à la commune de Guérande sur le fondement de ces mêmes dispositions.
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. C... est rejetée.
Article 2 : M. C... versera la somme de 1 200 euros à la commune de Guérande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et à la commune de Guérande.
Une copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Loire-Atlantique.
Délibéré après l'audience du 7 septembre 2021, à laquelle siégeaient :
- M. Pérez, président de chambre,
- Mme Douet, présidente assesseur,
- Mme Bougrine, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 septembre 2021.
La rapporteure,
H. DOUET
Le président,
A. PÉREZ
La greffière,
K. BOURON
La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N° 20NT02650
