France, Cour administrative d'appel de Nantes, 2ème chambre, 16 juillet 2021, 20NT01439

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Nantes, d'une part, d'annuler les titres exécutoires n° 544 et n° 546 émis à son encontre le 5 février 2019 pour avoir paiement des sommes respectives de 435 euros et 457 euros, d'autre part, d'annuler la décision du 1er août 2019 par laquelle le directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire a rejeté les recours formés contre ces titres et, enfin, de prononcer la décharge des obligations de payer résultant de ces mêmes titres.

Par un jugement n° 1910753 du 3 mars 2020, le tribunal administratif de Nantes a annulé ces deux titres de perception, déchargé M. A... de l'obligation de payer la somme de 457 euros mise à sa charge par le titre de perception n° 546 émis le 5 février 2019 et rejeté le surplus des conclusions de sa demande.

Procédure devant la cour :

I°) Par une requête enregistrée sous le n° 20NT01439 le 3 mai 2020 et des mémoires, enregistrés le 3 décembre 2020 et le 22 janvier 2021, M. A..., représenté par Me D..., demande à la cour :

1°) de réformer le jugement du 3 mars 2020 en tant qu'il n'a pas fait droit à ses conclusions tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 1er août 2019 portant rejet de ses recours administratifs et, d'autre part, à la décharge de l'obligation de payer la somme correspondant au titre de perception n° 544 ;

2°) d'annuler la décision du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 1er août 2019 ;

3°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme mise à sa charge par le titres de perception n° 544 ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les titres exécutoires ne sont pas signés, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- il n'est pas justifié de la compétence de l'ordonnateur ;

- il n'a pas sollicité l'autorisation d'occupation temporaire visée par les titres ;

- cette autorisation d'occupation temporaire, dont il n'est pas établi qu'elle lui aurait été régulièrement notifiée ni qu'elle fixerait un montant de redevance, ne constitue pas le fondement juridique des titres exécutoires émis à son encontre ;

- la motivation des titres est insuffisante au regard des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- les arrêtés du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 21 décembre 2016 et du 19 décembre 2017 sont illégaux ;

- la mise à sa charge d'une redevance pour l'utilisation de son bateau n'est pas fondée en droit, méconnaît les règles édictées par le code général de la propriété des personnes publiques ainsi que les principes de liberté d'aller et venir et de proportionnalité.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 juillet 2020 et le 6 janvier 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance demande à la cour :

1°) de rejeter la requête de M. A... ;

2°) de réformer le jugement du 3 mars 2020 en tant qu'il a annulé les titres de perception contestés et déchargé M. A... de l'obligation de payer la somme de 457 euros résultant du titre de perception n° 546 émis le 1er février 2019 ;

3°) de rejeter la demande présentée par M. A... devant le tribunal.

Il soutient que :

- c'est à tort que, pour prononcer la décharge de l'obligation de payer la redevance due pour l'année 2018, le tribunal a accueilli l'exception d'illégalité de l'arrêté du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 19 décembre 2017 alors que cet arrêté a été adopté au terme d'une procédure régulière au regard des dispositions de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;

- les titres exécutoires en litige comportent les nom, prénom et qualité de l'ordonnateur dont il est, par ailleurs, justifié de la compétence tandis que la signature de ce dernier figure sur les états récapitulatifs de créance ;

- les autres moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés.

Par une intervention, enregistrée le 5 mai 2020, l'association Loire Libre demande à la cour de faire droit aux conclusions de la requête de M. A....

Par une ordonnance du 8 décembre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 janvier 2021.

Des mémoires présentés par M. A... ont été enregistrés le 16 juin 2021 et le 1et juillet 2021.

II°) Par une requête, enregistrée le 2 juillet 2020 sous le n° 20NT01858 et un mémoire, enregistré le 5 janvier 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance demande à la cour de réformer le jugement du tribunal administratif de Nantes du 3 mars 2020 en tant qu'il a annulé les titres exécutoires émis à l'encontre de M. A... et déchargé ce dernier de l'obligation de payer la somme de 457 euros mise à sa charge par le titre de perception n° 546 du 1er février 2019.

Il soutient que :

- contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, les dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration n'ont pas été méconnues ;

- l'arrêté du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 19 décembre 2017 est intervenu au terme d'une procédure régulière au regard des dispositions de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;

- les autres moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 décembre 2020 et le 21 janvier 2021, M. A..., représenté par Me D..., demande à la cour :

1°) de rejeter la requête du ministre de l'économie, des finances et de la relance ;

2°) par la voie de l'appel incident, de réformer le jugement du 3 mars 2020 en tant qu'il n'a pas fait droit à ses conclusions tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du directeur départemental des finances publiques du 1er août 2019 portant rejet de ses recours administratifs et, d'autre part, à la décharge de l'obligation de payer la somme de 435 euros correspondant au titre exécutoire n° 544 émis le 5 février 2019 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- en l'absence de justification de la publication régulière d'une délégation de signature au profit de M. G..., la requête devra être rejetée comme irrecevable ;

- les moyens soulevés par le ministre de l'économie, des finances et de la relance ne sont pas fondés ;

- les titres exécutoires ne sont pas signés, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- il n'est pas justifié de la compétence de l'ordonnateur ;

- il n'a pas sollicité l'autorisation d'occupation temporaire visée par les titres ;

- la motivation des titres est insuffisante au regard des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- les arrêtés du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 21 décembre 2016 et du 19 décembre 2017 sont illégaux ;

Par une ordonnance du 8 décembre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 janvier 2021.

Des mémoires présentés par M. A... ont été enregistrés le 16 juin 2021 et le 1er juillet 2021.

Par une lettre du 28 juin 2021, la cour a, sur le fondement des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, invité le ministre de l'économie, des finances et de la relance à produire des pièces en vue de compléter l'instruction.

Par un mémoire enregistré le 1er juillet 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance, en réponse à cette mesure d'instruction, a produit des pièces qui ont été communiquées à M. A... le 2 juillet 2021.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- l'arrêté du 20 décembre 2019 portant organisation de la direction générale des finances publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme F...,

- les conclusions de M. Giraud, rapporteur public,

- et les observations de Me D..., représentant M. A....

Considérant ce qui suit :

1. Par des titres de perception n° 544 et n° 546, émis le 5 février 2019, l'adjoint au directeur de la Direction nationale d'interventions domaniales a mis à la charge de M. A... le paiement de redevances d'occupation du domaine public fluvial pour le stationnement du bateau la Marianne à Montsoreau (Maine-et-Loire), au titre des années 2017 et 2018. La contestation formée contre ces titres par M. A... a été rejetée par une décision du directeur départemental des finances publiques du Maine-et-Loire du 1er août 2019. A la demande du premier, le tribunal administratif de Nantes a, par le jugement attaqué du 3 mars 2020, annulé les deux titres de perception en litige et déchargé M. A... de l'obligation de payer la somme de 457 euros mise à sa charge par le titre de perception n° 546 du 5 février 2019. M. A..., d'une part, le ministre de l'économie, des finances et de la relance, d'autre part, relèvent appel de ce jugement. M. A... a formé un appel incident à l'encontre de ce jugement en tant qu'il n'a pas fait droit à ses conclusions tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du directeur départemental des finances publiques du 1er août 2019 portant rejet de ses recours administratifs et, d'autre part, à la décharge de l'obligation de payer la somme de 435 euros correspondant au titre de perception n° 544 émis le 5 février 2019. Les requêtes n° 20NT1439 et 20NT01858, introduites respectivement par M. A... et le ministre de l'économie, des finances et de la relance, sont dirigées contre un même jugement et présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur l'intervention de l'association Loire Libre dans l'instance n° 20NT01439 :

2. Est recevable à former une intervention devant le juge du fond toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l'objet du litige.

3. L'association Loire Libre a pour objet statutaire, notamment, de " protéger la libre circulation sur le domaine public fluvial " et " de représenter les usagers dans les instances et/ou procédures administratives ". Si cette association indique regrouper " des associations de bateaux traditionnels et de particuliers qui ont découvert la taxe dont s'agit et ont souhaité se fédérer pour faire valoir leurs droits ", elle ne justifie pas d'un intérêt à intervenir dans un litige portant sur le bien-fondé et la régularité formelle de titres exécutoires émis à l'encontre d'un tiers pour avoir paiement de redevances domaniales. Son intervention n'est, par suite, pas admise.

Sur les moyens retenus par les premiers juges :

4. En premier lieu, pour décharger M. A... de l'obligation de payer la somme de 457 euros résultant du titre de perception émis le 5 février 2019 et correspondant à la redevance domaniale due pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2018, le tribunal a accueilli l'exception d'illégalité tirée par le demandeur, à l'encontre de l'arrêté du 19 décembre 2017 par lequel le directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire a fixé le barème des redevances domaniales de l'Etat relatives au domaine public fluvial, de ce que les dispositions de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques ont été méconnues.

5. Aux termes de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " (...), le directeur départemental des finances publiques fixe les conditions financières des titres d'occupation ou d'utilisation du domaine public de l'Etat, après avis du service gestionnaire du domaine public. / Le service gestionnaire dispose d'un délai de deux mois à compter de la demande qui lui est faite par le directeur départemental des finances publiques pour se prononcer sur les conditions financières de l'occupation ou de l'utilisation du domaine public. L'absence de réponse dans ce délai vaut avis favorable. / (...) ".

6. Il résulte de l'instruction que, par un courriel du 30 octobre 2017, les services de la direction départementale des finances publiques de Maine-et-Loire ont adressé à ceux de la direction départementale des territoires de ce même département un projet d'arrêté ainsi qu'un projet de barème en vue de recueillir l'avis de ces services. Le 19 décembre 2017, le préfet de Maine-et-Loire a explicitement émis un avis sur le barème des redevances au titre de l'année 2018 fixant les conditions financières des titres d'occupation ou d'utilisation du domaine public de l'Etat de la Loire non navigable depuis la confluence avec la Maine en aval jusqu'à la limite départementale avec l'Indre-et-Loire en amont. Dès lors, le ministre de l'économie, des finances et de la relance est fondé à soutenir que c'est à tort que, pour accueillir l'exception d'illégalité soulevée par M. A... à l'encontre de l'arrêté du 19 décembre 2017, le tribunal a accueilli le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

7. En second lieu, pour annuler le titre de perception n° 544 du 5 février 2019, le tribunal a fait droit au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration aux termes desquelles : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. / (...) ".

8. Il résulte de l'instruction que les titres de perception n° 544 et n° 546 du 5 février 2019, comportent le nom, le prénom et la qualité de leur auteur, à savoir Mme B... E..., responsable des recettes. Le ministre de l'économie, des finances et de la relance produit, par ailleurs, l'état récapitulatif des créances n° 002771 du 5 février 2019, revêtu de la formule exécutoire et comportant la signature de cette personne. Les titres litigieux sont ainsi conformes aux dispositions précitées de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration. Le ministre de l'économie, des finances et de la relance est, par suite fondé à soutenir que c'est à tort que pour annuler le titre de perception n° 544, le tribunal a accueilli le moyen tiré de leur méconnaissance.

9. Il appartient, toutefois, à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel d'examiner les autres moyens soulevés par M. A... tant en première instance que dans ses écritures d'appel principal et d'appel incident.

Sur l'effet dévolutif :

10. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.

11. Aux termes des dispositions de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous. ". L'article L. 2125-1 du même code dispose : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance (...) ".

12. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que l'occupation ou l'utilisation du domaine public n'est soumise à la délivrance d'une autorisation que lorsqu'elle constitue un usage privatif de ce domaine public, excédant le droit d'usage appartenant à tous, d'autre part, que lorsqu'une telle autorisation est donnée par la personne publique gestionnaire du domaine public concerné, la redevance d'occupation ou d'utilisation du domaine public constitue la contrepartie du droit d'occupation ou d'utilisation privative ainsi accordé.

13. Les titres de perception n° 544 et 546 du 5 février 2019 indiquent que les créances dont le paiement est réclamé consistent en des " redevance[s] domaniale[s] due[s] en contrepartie de l'autorisation d'occupation temporaire délivrée par l'arrêté DDT49/SRGC-ULN/2018-08-015 du 26 juillet 2018 ". M. A... soutient qu'il n'a pas sollicité cette autorisation. Invité à justifier devant la cour d'une demande d'autorisation, le ministre de l'économie, des finances et de la relance a produit un courrier du 5 décembre 2017 par lequel le préfet de Maine-et-Loire a informé M. A... que le stationnement sans titre de son bateau " La Marianne " à la cale de l'Aigle Marine sur le territoire de la commune de Montsoreau constituait une occupation irrégulière du domaine public fluvial et a imparti à l'intéressé un délai de quinze jours pour régulariser sa situation en retournant une demande d'autorisation d'occupation temporaire, sous peine d'établissement d'un procès-verbal d'infraction. Cette seule pièce ne suffit pas à démontrer que l'autorisation d'occupation temporaire délivrée le 26 juillet 2018 à M. A... lui aurait été accordée à sa demande. Dès lors, si l'administration pouvait émettre à l'encontre de M. A... des titres de perception pour avoir paiement d'indemnités pour occupation sans titre du domaine public d'un montant égal à la redevance qui aurait été due pour un stationnement régulier à l'emplacement considéré, majorée, sur le fondement de l'article L. 2125-8 du code général de la propriété des personnes publiques, de 100 %, elle ne pouvait légalement se fonder sur l'arrêté du préfet de Maine-et-Loire du 26 juillet 2018 pour émettre les titres de perception en litige.

14. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer ni sur la fin de non-recevoir opposée à la requête du ministre de l'économie, des finances et de la relance ni sur les autres moyens soulevés par M. A..., que le ministre n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé les titres de perception n° 544 et n° 546 émis le 5 février 2019 et déchargé M. A... de l'obligation de payer la somme de 457 euros mise à sa charge par le titre de perception n° 546. Ce dernier est, en revanche, fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes n'a pas fait droit à ses conclusions tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 1er août 2019 portant rejet de ses recours administratifs et, d'autre part, à la décharge de l'obligation de payer la somme de 435 euros correspondant au titre de perception n° 544.

Sur les frais liés au litige :

15. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'intervention de l'association Loire Libre dans l'instance n° 20NT01439 n'est pas admise.

Article 2 : M. A... est déchargé de l'obligation de payer la somme de 435 euros mis à sa charge par le titre de perception n° 544 émis le 5 février 2019.

Article 3 : La décision du directeur départemental des finances publiques du 1er août 2019 est annulée.

Article 4 : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 3 mars 2020 est réformé en ce qu'il a de contraire aux articles 2 et 3 du présent arrêt.

Article 5 : La requête n° 20NT01858 du ministre de l'économie, des finances et de la relance est rejetée.

Article 6 : Les conclusions présentées par M. A..., dans l'instance n° 20NT01439 et dans l'instance n° 20NT01858, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., au ministre de l'économie, des finances et de la relance et à l'association Loire Libre.

Une copie sera adressée au directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire et au directeur départemental des territoires de Maine-et-Loire.

Délibéré après l'audience du 6 juillet 2021, à laquelle siégeaient :

M. Pérez, président de chambre,

Mme Douet, présidente-assesseure,

Mme F..., première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 juillet 2021.

La rapporteure,

K. F...

Le président,

A. PEREZ

La greffière,

A. LEMEE

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la relance en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°s 20NT01439, 20NT01858

| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 2ème chambre, 16 juillet 2021, 20NT01439

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision