France, Cour administrative d'appel de Nantes, 2ème chambre, 16 juillet 2021, 20NT01436

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme G... I... a demandé au tribunal administratif de Nantes, d'une part, d'annuler les titres exécutoires n° 5269, n° 512 et n° 1733 émis à son encontre le 15 novembre 2018, le 1er février 2019 et le 5 avril 2019 pour avoir paiement des sommes respectives de 413 euros, 433 euros et 433 euros, d'autre part, d'annuler la décision du 1er août 2019 par laquelle le directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire a rejeté les recours formés contre ces titres et, enfin, de prononcer la décharge des obligations de payer résultant de ces mêmes titres.

Par un jugement n° 1910657 du 3 mars 2020, le tribunal administratif de Nantes a annulé ces trois titres de perception, déchargé Mme I... de l'obligation de payer la somme de 433 euros mise à sa charge par le titre de perception n° 512 émis le 1er février 2019 et rejeté le surplus des conclusions de sa demande.

Procédure devant la cour :

I°) Par une requête enregistrée sous le n° 20NT01436 le 3 mai 2020 et des mémoires, enregistrés le 3 décembre 2020 et le 22 janvier 2021, Mme I..., représentée par Me C..., demande à la cour :

1°) de réformer le jugement du 3 mars 2020 en tant qu'il n'a pas fait droit à ses conclusions tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 1er août 2019 portant rejet de ses recours gracieux et, d'autre part, à la décharge de l'obligation de payer les sommes correspondant aux titres exécutoires émis le 11 février 2019 et le 4 avril 2019 ;

2°) d'annuler la décision du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 1er août 2019 ;

3°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer les sommes mises à sa charge par les titres exécutoires émis le 15 novembre 2018 et le 5 avril 2019 ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à son conseil d'une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ou, à défaut, lui verser une somme du même montant sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les titres exécutoires ne sont pas signés, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- il n'est pas justifié de la compétence de l'ordonnateur ;

- elle n'a pas sollicité l'autorisation d'occupation temporaire visée par les titres ;

- cette autorisation d'occupation temporaire, dont il n'est pas établi qu'elle lui aurait été régulièrement notifiée ni qu'elle fixerait un montant de redevance, ne constitue pas le fondement juridique des titres exécutoires émis à son encontre ;

- la motivation des titres est insuffisante au regard des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- les arrêtés du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 21 décembre 2016 et du 19 décembre 2017 sont illégaux ;

- la mise à sa charge d'une redevance pour l'utilisation de son bateau n'est pas fondée en droit, méconnaît les règles édictées par le code général de la propriété des personnes publiques ainsi que les principes de liberté d'aller et venir et de proportionnalité.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 juillet 2020 et le 6 janvier 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance demande à la cour :

1°) de rejeter la requête de Mme I... ;

2°) de réformer le jugement du 3 mars 2020 en tant qu'il a annulé les trois titres de perception contestés et déchargé Mme I... de l'obligation de payer la somme de 433 euros résultant du titre de perception n° 512 émis le 1er février 2019 ;

3°) de rejeter la demande présentée par Mme I... devant le tribunal.

Il soutient que :

- c'est à tort que, pour prononcer la décharge de l'obligation de payer la redevance due pour l'année 2018, le tribunal a accueilli l'exception d'illégalité de l'arrêté du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 19 décembre 2017 alors que cet arrêté a été adopté au terme d'une procédure régulière au regard des dispositions de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;

- les titres exécutoires en litige comportent les nom, prénom et qualité de l'ordonnateur dont il est, par ailleurs, justifié de la compétence tandis que la signature de ce dernier figure sur les états récapitulatifs de créance ;

- les autres moyens soulevés par Mme I... ne sont pas fondés.

Par une intervention, enregistrée le 5 mai 2020, l'association Loire Libre demande à la cour de faire droit aux conclusions de la requête de Mme I....

Par une ordonnance du 8 décembre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 janvier 2021.

Des mémoires présentés par Mme I... ont été enregistrés le 16 juin 2021 et le 1er juillet 2021.

II°) Par une requête, enregistrée le 15 juillet 2020 sous le n° 20NT02163 et un mémoire enregistré le 5 janvier 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance demande à la cour de réformer le jugement du tribunal administratif de Nantes du 3 mars 2020 en tant qu'il a annulé les titres exécutoires émis à l'encontre de Mme I... et déchargé cette dernière de l'obligation de payer la somme de 433 euros mise à sa charge par le titre de perception n° 512 du 1er février 2019.

Il soutient que :

- contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, les dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration n'ont pas été méconnues ;

- l'arrêté du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 19 décembre 2017 est intervenu au terme d'une procédure régulière au regard des dispositions de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;

- les autres moyens soulevés par Mme I... ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 décembre 2020 et le 21 janvier 2021, Mme I..., représentée par Me C..., demande à la cour :

1°) de rejeter la requête du ministre de l'économie, des finances et de la relance ;

2°) par la voie de l'appel incident, de réformer le jugement du 3 mars 2020 en tant qu'il n'a pas fait droit à ses conclusions tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du directeur départemental des finances publiques 1er août 2019 portant rejet de ses recours gracieux et, d'autre part, à la décharge de l'obligation de payer les sommes correspondant aux titres exécutoires émis le 15 novembre 2018 et le 5 avril 2019 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à son conseil d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ou, à défaut, lui verser une somme du même montant sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- en l'absence de justification de la publication régulière d'une délégation de signature au profit de M. F..., la requête devra être rejetée comme irrecevable ;

- les moyens soulevés par le ministre de l'économie, des finances et de la relance ne sont pas fondés ;

- les titres exécutoires ne sont pas signés, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- il n'est pas justifié de la compétence de l'ordonnateur ;

- elle n'a pas sollicité l'autorisation d'occupation temporaire visée par les titres ;

- la motivation des titres est insuffisante au regard des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- les arrêtés du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 21 décembre 2016 et du 19 décembre 2017 sont illégaux ;

Par une ordonnance du 8 décembre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 janvier 2021.

Des mémoires présentés par Mme I... ont été enregistrés le 16 juin 2021 et le 1er juillet 2021.

Par une lettre du 28 juin 2021, la cour a, sur le fondement des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, invité le ministre de l'économie, des finances et de la relance à produire des pièces en vue de compléter l'instruction.

Par un mémoire enregistré le 1er juillet 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance, en réponse à cette mesure d'instruction, a produit des pièces qui ont été communiquées à Mme I... le 2 juillet 2021.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- l'arrêté du 20 décembre 2019 portant organisation de la direction générale des finances publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E...,

- les conclusions de M. Giraud, rapporteur public,

- et les observations de Me C..., représentant Mme I....

Considérant ce qui suit :

1. Par des titres de perception n° 5629, 512 et 1733, émis, respectivement, le 15 novembre 2018, le 1er février 2019 et le 5 avril 2019, l'adjoint au directeur de la Direction nationale d'interventions domaniales (DNID) a mis à la charge de Mme I... le paiement de redevances d'occupation du domaine public fluvial pour le stationnement du bateau l'Herminette au Thoureil (Maine-et-Loire), au titre des années 2017, 2018 et 2019. La contestation formée contre ces titres par Mme I... a été rejetée par une décision du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 1er août 2019. A la demande de la première, le tribunal administratif de Nantes a, par le jugement attaqué du 3 mars 2020, annulé les trois titres de perception en litige et déchargé Mme I... de l'obligation de payer la somme de 433 euros mise à sa charge par le titre de perception n° 512 du 1er février 2019. Mme I..., d'une part, le ministre de l'économie, des finances et de la relance, d'autre part, relèvent appel de ce jugement. Mme I... a formé un appel incident à l'encontre de ce jugement en tant qu'il n'a pas fait droit à ses conclusions tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du directeur départemental des finances publiques du 1er août 2019 portant rejet de ses recours gracieux et, d'autre part, à la décharge de l'obligation de payer les sommes correspondant aux titres exécutoires émis le 15 novembre 2018 et le 5 avril 2019. Les requêtes n° 20NT1436 et 20NT02163, introduites respectivement par Mme I... et le ministre de l'économie, des finances et de la relance, sont dirigées contre un même jugement et présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur l'aide juridictionnelle :

2. Aux termes de l'article 20 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique : " (...), l'admission provisoire à l'aide juridictionnelle peut être prononcée soit par le président du bureau ou de la section compétente du bureau d'aide juridictionnelle, soit par la juridiction compétente ou son président ".

3. Eu égard aux circonstances de l'espèce, il y a lieu de prononcer, en application des dispositions précitées, l'admission provisoire de Mme I... au bénéfice de l'aide juridictionnelle dans l'instance n° 20NT01436 et dans l'instance n° 20NT02163.

Sur l'intervention de l'association Loire Libre dans l'instance n° 20NT01436 :

4. Est recevable à former une intervention devant le juge du fond toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l'objet du litige.

5. L'association Loire Libre a pour objet statutaire, notamment, de " protéger la libre circulation sur le domaine public fluvial " et " de représenter les usagers dans les instances et/ou procédures administratives ". Si cette association indique regrouper " des associations de bateaux traditionnels et de particuliers qui ont découvert la taxe dont s'agit et ont souhaité se fédérer pour faire valoir leurs droits ", elle ne justifie pas d'un intérêt à intervenir dans un litige portant sur le bien-fondé et la régularité formelle de titres exécutoires émis à l'encontre d'un tiers pour avoir paiement de redevances domaniales. Son intervention n'est, par suite, pas admise.

Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête du ministre de l'économie, des finances et de la relance enregistrée sous le n° 20NT02163 :

6. Aux termes de l'article R. 811-10 du code de justice administrative : " (...) les ministres intéressés présentent devant la cour administrative d'appel les mémoires et observations produits au nom de l'Etat. / Les ministres peuvent déléguer leur signature dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur ".

7. Aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / (...) / 2° Les (...) sous-directeurs (...) ".

8. En vertu de l'article 2 de l'arrêté du 20 décembre 2019 portant organisation de la direction générale des finances publiques, la sous-direction " administration et valorisation de l'immobilier de l'Etat " définit les conditions d'administration des biens domaniaux ainsi que de la valorisation du domaine de l'Etat et traite le contentieux domanial.

9. M. H... B... a été, par un arrêté du ministre de l'action et des comptes publics du 9 juin 2020, régulièrement publié, nommé, à compter du 1er juillet 2020, sous-directeur " administration et valorisation de l'immobilier de l'Etat " au sein de la direction de l'immobilier de l'Etat de la Direction générale des finances publiques. La requête d'appel signée par M. B... a ainsi été régulièrement formée par le ministre de l'économie, des finances et de la relance au nom de l'Etat.

Sur les moyens retenus par les premiers juges :

10. En premier lieu, pour décharger Mme I... de l'obligation de payer la somme de 433 euros résultant du titre de perception émis le 1er février 2019 et correspondant à la redevance domaniale due pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2018, le tribunal a accueilli l'exception d'illégalité tirée par Mme I..., à l'encontre de l'arrêté du 19 décembre 2017 par lequel le directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire a fixé le barème des redevances domaniales de l'Etat relatives au domaine public fluvial, de ce que les dispositions de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques avaient été méconnues.

11. Aux termes de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " (...), le directeur départemental des finances publiques fixe les conditions financières des titres d'occupation ou d'utilisation du domaine public de l'Etat, après avis du service gestionnaire du domaine public. / Le service gestionnaire dispose d'un délai de deux mois à compter de la demande qui lui est faite par le directeur départemental des finances publiques pour se prononcer sur les conditions financières de l'occupation ou de l'utilisation du domaine public. L'absence de réponse dans ce délai vaut avis favorable. / (...) ".

12. Il résulte de l'instruction que, par un courriel du 30 octobre 2017, les services de la direction départementale des finances publiques de Maine-et-Loire ont adressé à ceux de la direction départementale des territoires de ce même département un projet d'arrêté ainsi qu'un projet de barème en vue de recueillir l'avis de ces services. Le 19 décembre 2017, le préfet de Maine-et-Loire a explicitement émis un avis sur le barème des redevances au titre de l'année 2018 fixant les conditions financières des titres d'occupation ou d'utilisation du domaine public de l'Etat de la Loire non navigable depuis la confluence avec la Maine en aval jusqu'à la limite départementale avec l'Indre-et-Loire en amont. Dès lors, le ministre de l'économie, des finances et de la relance est fondé à soutenir que c'est à tort que, pour accueillir l'exception d'illégalité de l'arrêté du 19 décembre 2017 soulevée par Mme I..., le tribunal a accueilli le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

13. En second lieu, pour annuler les titres de perception n° 5269 et n° 1733 du 15 novembre 2018 et du 5 avril 2019, le tribunal a fait droit au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration aux termes desquelles : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. / (...) ".

14. Il résulte de l'instruction que les titres de perception n° 5269 et n° 1733 du 15 novembre 2018 et du 5 avril 2019, de même que le titre de perception n° 512 du 1er février 2019, comportent le nom, le prénom et la qualité de leur auteur, à savoir Mme A... D..., responsable des recettes. Le ministre de l'économie, des finances et de la relance produit, par ailleurs, pour chacun de ces trois titres, l'état récapitulatif correspondant, revêtu de la formule exécutoire et comportant la signature de cette personne. Les titres litigieux sont ainsi conformes aux dispositions précitées de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration. Le ministre de l'économie, des finances et de la relance est, par suite fondé à soutenir que c'est à tort que pour annuler les titres du 15 novembre 2018 et du 5 avril 2019, le tribunal a accueilli le moyen tiré de leur méconnaissance.

15. Il appartient, toutefois, à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel d'examiner les autres moyens soulevés par Mme I... tant en première instance que dans ses écritures d'appel principal et d'appel incident.

Sur les autres moyens :

16. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.

En ce qui concerne le bien-fondé des créances :

S'agissant de l'illégalité invoquée par voie d'exception des arrêtés du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 21 décembre 2016 et du 19 décembre 2017 :

17. En premier lieu, les arrêtés du 21 décembre 2016 et du 19 décembre 2017 par lesquels le directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire a fixé, le barème des redevances d'occupation du domaine public fluvial de l'Etat dans le département ne sont pas, en raison de leur caractère réglementaire, au nombre des décisions administratives dont l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et les administrations exige la motivation. Aucun autre texte législatif ou réglementaire ni aucune règle générale de procédure ne soumet ces actes à une obligation de motivation. Le moyen tiré de leur insuffisance de motivation doit, dès lors, être écarté comme inopérant.

18. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction, en particulier de la signature du directeur départemental des territoires de Maine-et-Loire apposée le 15 décembre 2016 sur le barème annexé à l'arrêté contesté du 21 décembre 2016, que le directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire a, préalablement à l'édiction de l'arrêté en litige, consulté le service gestionnaire du domaine public sur les conditions financières de l'occupation ou de l'utilisation de ce domaine. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions, citées au point 11 du présent arrêt, de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques doit être écarté.

19. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 2125-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 commence à courir, soit à compter de la date de notification de l'autorisation, soit à compter de la date de l'occupation du domaine public si elle est antérieure. ". L'article R. 2125-3 du même code dispose : " La révision des conditions financières des titres d'occupation ou d'utilisation du domaine public de l'Etat a lieu selon les modalités prévues par l'article R. 2125-1. / Sur le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, la révision des conditions financières peut intervenir à l'expiration de chaque période fixée pour le paiement de la redevance. / Lorsque la redevance a été payée d'avance, ces dispositions sont applicables pour la part de la redevance correspondant à la période restant à courir. / La redevance nouvelle entre en vigueur un mois après le jour où elle a été notifiée au titulaire de l'autorisation, sauf si le titre d'occupation en dispose autrement. ".

20. Si l'arrêté du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 21 décembre 2016 prévoit que la modification du barème des redevances domaniales au titre de l'année 2016 " s'applique dès sa publication au recueil des actes administratifs " tandis que le barème au titre de l'année 2017 " s'appliquera quant à lui aux autorisations d'occupation temporaire accordées ou renouvelées à compter du 1er janvier 2017 ", ces dispositions relatives à l'entrée en vigueur des nouvelles conditions tarifaires arrêtées par voie réglementaire n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de faire obstacle à l'application, dans le calcul des redevances dues individuellement par chaque occupant, des dispositions précitées de l'article R. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques. Dès lors, les moyens tirés de ce que l'arrêté du 21 décembre 2016 aurait une portée rétroactive et qu'il méconnaîtrait les dispositions de cet article doivent être écartés.

21. En quatrième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous. ". L'article L. 2125-1 du même code dispose : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance (...) " et prévoit les cas dans lesquels, par dérogation à ce principe, " l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement ". Aux termes de l'article L. 2125-3 de ce code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation. ".

22. Il résulte de la combinaison de ces dispositions, d'une part, que l'occupation ou l'utilisation du domaine public n'est soumise à la délivrance d'une autorisation que lorsqu'elle constitue un usage privatif de ce domaine public, excédant le droit d'usage appartenant à tous, d'autre part, que lorsqu'une telle autorisation est donnée par la personne publique gestionnaire du domaine public concerné, la redevance d'occupation ou d'utilisation du domaine public constitue la contrepartie du droit d'occupation ou d'utilisation privative ainsi accordé.

23. D'une part, les arrêtés du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire, dont les barèmes figurant en annexe prévoient, dans leur partie relative aux " constructions à caractère permanent ", l'assujettissement à redevance des occupations du domaine par des " embarcations (bateau et établissement flottant) ", ne soumettent au paiement d'une redevance domaniale ni la détention d'un bateau, ni la simple navigation ni même l'arrêt momentané des embarcations. Seule l'occupation privative du domaine par ces dernières, laquelle excède le droit d'usage appartenant à tous, donne lieu au paiement d'une telle redevance. La circonstance que le stationnement prenne la forme d'un ancrage en mouillage forain ne prive pas, par elle-même, l'occupation ainsi faite du domaine public de son caractère privatif. Dès lors, les moyens tirés de ce que ces arrêtés porteraient atteinte à la liberté d'aller et venir et de ce qu'ils assujettiraient au versement d'une redevance domaniale le simple droit d'usage reconnu à tous les usagers du domaine public en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques doivent être écartés.

24. D'autre part, si l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit les cas dans lesquels, par dérogation au principe du caractère onéreux de l'occupation privative du domaine public, l'autorité gestionnaire du domaine public a la faculté de délivrer gratuitement une autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public, la circonstance que les arrêtés considérés ne visent ni ne reprennent ces dispositions législatives ne fait pas obstacle à l'usage de cette faculté par l'autorité compétente lors de la délivrance des autorisations d'occupations temporaires. Le moyen tiré de l'erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 2125-1 doit, dès lors, être écarté.

25. En cinquième lieu, lorsqu'elle détermine ou qu'elle révise le tarif d'une redevance d'occupation domaniale, l'autorité compétente doit tenir compte des avantages de toute nature que le titulaire de l'autorisation est susceptible de retirer de l'usage privatif du domaine public. Cette fixation ou cette révision du tarif ne saurait aboutir à ce que le montant de la redevance atteigne un niveau manifestement disproportionné au regard de ces avantages.

26. De première part, d'abord, les barèmes contestés, lesquels distinguent les occupations dites " économiques " des occupations " non économiques ", tiennent compte de la différence de situation entre les professionnels et les non-professionnels et, par suite, des avantages différents susceptibles d'être retirés par les uns et les autres. Ensuite, l'avantage spécifique que constitue le fait d'être autorisé à jouir d'une façon privative d'une partie du domaine public justifie, alors même que l'occupant ne retirerait aucun avantage commercial ou économique, l'assujettissement au paiement d'une redevance. De même, le directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire pouvait, au regard de cet avantage, fixer des minimums de perception. Ni l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, ni aucune autre disposition n'imposaient à cette autorité de prévoir des cas de gratuité. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction que la redevance prévue pour l'amarrage des bateaux d'une longueur supérieure à cinq mètres ne présenterait pas pour les intéressés, compte tenu de la taille de l'embarcation qu'ils sont autorisés à stationner sur le domaine, un avantage supérieur à celui retiré par les occupants des bateaux de moindre capacité ni, par suite, qu'elle revêtirait un caractère discriminatoire. Il ne résulte pas davantage de l'instruction que les barques de pêche d'une longueur égale ou inférieure à 9 mètres retirent, eu égard à leur destination et à leur taille, des avantages de nature et de niveau comparables aux autres embarcations assujetties aux redevances n° 2111 et 2211. Dès lors, Mme I... n'est pas fondée à invoquer une rupture d'égalité devant les charges publiques.

27. De seconde part, si Mme I... fait état, pour démontrer le caractère disproportionné du montant des redevances fixé par les arrêtés du 21 décembre 2016 et du 19 décembre 2017, du montant des redevances exigées par d'autres gestionnaires du domaine public fluvial et des avantages bien supérieurs dont ces redevances seraient la contrepartie, elle n'apporte aucune justification de nature à étayer ces affirmations. Par ailleurs, si les augmentations observées entre les montants exigés au titre de l'année 2017 et ceux exigés au titre de l'année 2018 sont supérieures au taux d'inflation, cette circonstance ne suffit pas à démontrer le niveau manifestement disproportionné des redevances considérées. Enfin, Mme I... soutient que les montants des minimums de perception sont disproportionnés sans apporter le moindre élément de nature à étayer cette assertion.

28. Il suit de là que les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation dont seraient entachées les conditions tarifaires fixées par les arrêtés du 21 décembre 2016 et du 19 décembre 2017 doivent être écartés.

29. En dernier lieu, les sommes en litige correspondent à des redevances domaniales dues en contrepartie du droit d'occupation accordé par l'autorisation d'occupation temporaire délivrée par l'arrêté du préfet de Maine-et-Loire n° DDT49/SRGC-ULN/2017-07-03. Elles n'ont pas la nature d'indemnités pour occupation irrégulière du domaine public. Mme I... ne peut ainsi utilement invoquer, par voie d'exception, l'illégalité des dispositions du barème prévoyant que l'indemnité due en cas d'occupation sans titre du domaine public est égale à au moins trois fois le montant minimal de la redevance qui aurait dû être acquittée en cas d'occupation irrégulière. Dès lors, les moyens tirés de ce que ces dispositions méconnaîtraient l'article L. 2125-8 du code général de la propriété des personnes publiques et auraient pour objet d'instituer illégalement une pénalité doivent être écartés.

S'agissant des autres moyens relatifs au bien-fondé des créances :

30. En premier lieu, Mme I... entend soulever les mêmes moyens que ceux articulés au soutien de l'exception d'illégalité des arrêtés du 21 décembre 2016 et du 19 décembre 2017. D'une part, il résulte de l'instruction que les redevances domaniales dont le recouvrement est poursuivi par les titres de perception en litige ne sont pas la contrepartie de la détention par Mme I... d'un bateau ni de sa navigation sur la Loire mais la contrepartie du droit, qui s'attache à cette autorisation d'occupation temporaire, de stationner ce bateau sur le domaine public fluvial. Ce stationnement constitue, contrairement à ce que soutient Mme I..., un usage privatif de ce domaine excédant le droit d'usage appartenant à tous quand bien même l'intéressée ne bénéficierait pas d'un emplacement fixe ni d'un dispositif d'amarrage, l'ancrage forain n'étant pas, en soi, insusceptible de constituer un usage privatif du domaine. Au demeurant, il n'est pas démontré qu'il ne lui serait pas possible d'amarrer alors que l'article 3 de l'arrêté préfectoral mentionné précédemment prévoit que le " bateau devra être amarré solidement pour éviter tout déplacement " et que le montant de la redevance a été fixé en tenant compte d'un forfait d'amarrage. D'autre part, il ne résulte pas de l'instruction ni même n'est allégué que les sommes dont le paiement est réclamé à Mme I... n'auraient pas été calculées conformément, d'une part, au barème fixé par les arrêtés du 21 décembre 2016 et du 19 décembre 2017, dont l'illégalité n'est pas établie et d'autre part, aux conditions financières fixées dans l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public au regard des caractéristiques de son bateau et de la nature non économique de l'occupation du domaine. Pour le surplus, les moyens doivent être écartés pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux points 17 à 29 du présent arrêt.

31. En second lieu, Mme I... affirme que les titres qu'elle conteste sont dépourvus de base légale dans la mesure où le ministre de l'économie, des finances et de la relance ne démontre pas que lui aurait été notifié l'arrêté du préfet de Maine-et-Loire l'autorisant à occuper de manière temporaire le domaine public fluvial ni qu'elle aurait sollicité la délivrance d'une telle autorisation. Toutefois, d'une part, il résulte des visas de l'arrêté portant autorisation d'occupation temporaire que celui-ci fait suite à une demande formée par Mme I..., d'autre part, l'article 10 et l'annexe de cet arrêté fixent les conditions financières d'occupation et, enfin, il résulte de l'instruction, notamment du courrier que le préfet de Maine-et-Loire a adressé le 19 décembre 2017 à Mme I..., que cette dernière a, le 8 septembre 2017 sollicité des informations sur l'autorisation d'occupation temporaire qui lui avait été consentie de sorte que l'intéressée ne saurait sérieusement alléguer qu'elle ne lui aurait pas été notifiée. Par suite, Mme I... n'est pas fondée à soutenir que les titres de perception en litige seraient privés de base légale.

En ce qui concerne la régularité des titres de perception :

32. En premier lieu, par un arrêté du 28 décembre 2017, publié au Journal officiel de la République Française du 31 décembre 2017, le ministre de l'action et des comptes publics a institué l'adjoint au directeur de la direction nationale d'interventions domaniales (DNID), chargé des missions comptables, ordonnateur secondaire et lui a consenti, à ce titre, délégation de pouvoirs pour l'engagement, la liquidation et l'ordonnancement des recettes et des dépenses relatives à l'activité de cette direction. Par un arrêté de délégation de signature en matière d'ordonnancement secondaire du 2 janvier 2018, publié au BOFIP-RHO-18-0515 du 4 janvier 2018, Mme A... D..., inspectrice divisionnaire des finances publiques, a reçu de l'adjointe au directeur de la DNID délégation à l'effet de signer en son nom tous les actes d'ordonnancement relatifs au centre de services partagés de la DNID. Dès lors, Mme D... a pu compétemment émettre les titres de perception en litige.

33. En deuxième lieu, pour les raisons énoncées au point 14 du présent arrêt, le titre de perception n° 512 du 1er février 2019 n'est pas irrégulier au regard des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration.

34. En troisième lieu, d'une part, un état exécutoire n'entre dans aucune des catégories d'actes devant être obligatoirement motivés sur le fondement de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Dès lors, Mme I... ne saurait utilement invoquer la méconnaissance des dispositions de cet article. D'autre part, aucune disposition ni aucun principe n'impose à l'auteur du titre de perception d'énoncer les considérations sur lesquelles s'est fondée l'autorité compétente soit, en l'espèce, le directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire, pour fixer, par voie réglementaire, les tarifs de redevances domaniales. Par suite, Mme I... ne saurait davantage utilement se prévaloir de ce que " les titres querellés ne comportent qu'un détail de calcul de la redevance sans pour autant justifier des fondements dudit calcul ".

35. En revanche, il résulte des dispositions combinées de l'article R. 2321-1 du code général de la propriété des personnes publiques et de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique que les titres de recettes émis pour le recouvrement de redevances domaniales doivent indiquer les bases de la liquidation. Il s'ensuit qu'une personne publique ne peut mettre une somme à la charge d'un tiers sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels ce titre se fonde.

36. Il résulte de l'instruction que les titres de recettes critiqués indiquent concerner la redevance domaniale due en contrepartie de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public dont la référence est précisée. Les titres rappellent en outre que cette autorisation porte sur l'occupation non économique du domaine public fluvial par le bateau l'Herminette au Thoureil, quai des mariniers. Chacun fait état de la période d'occupation. Enfin, les mentions de ces titres précisent que le montant de la redevance correspond à une somme forfaitaire au titre de l'amarrage, à laquelle s'ajoute le produit de la surface du bateau de Mme I... et du prix au mètre carré. Dans ces conditions, la motivation des titres en litige doit être regardée comme répondant aux exigences des dispositions de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012.

37. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'économie, des finances et de la relance est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé les titres exécutoires émis à l'encontre de Mme I... et a déchargé cette dernière de l'obligation de payer la somme de 433 euros mise à sa charge par le titre de perception n° 512 du 1er février 2019. Par ailleurs, Mme I... n'est pas fondée, par voie d'appel principal ou d'appel incident, à demander la réformation du jugement du 3 mars 2020 en tant qu'il n'a pas fait droit à ses conclusions tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du directeur départemental des finances publiques du 1er août 2019 portant rejet de ses recours gracieux et, d'autre part, à la décharge de l'obligation de payer les sommes correspondant aux titres exécutoires émis le 15 novembre 2018 et le 5 avril 2019.

Sur les frais liés au litige :

38. L'Etat n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante. Dès lors, les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Mme I... est admise, à titre provisoire, au bénéfice de l'aide juridictionnelle.

Article 2 : L'intervention de l'association Loire Libre dans l'instance n° 20NT01436 n'est pas admise.

Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 3 mars 2020 est annulé en tant qu'il a annulé les titres exécutoires émis à l'encontre de Mme I... et déchargé cette dernière de l'obligation de payer la somme de 433 euros mise à sa charge par le titre de perception n° 512 du 1er février 2019.

Article 4 : La requête n° 20NT01436 de Mme I... ainsi que, dans l'instance n° 20NT02163, ses conclusions présentées par la voie de l'appel incident et celles tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme G... I..., au ministre de l'économie, des finances et de la relanceet à l'association Loire Libre.

Une copie sera adressée au directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire et au directeur départemental des territoires de Maine-et-Loire.

Délibéré après l'audience du 6 juillet 2021, à laquelle siégeaient :

M. Pérez, président de chambre,

Mme Douet, présidente-assesseure,

Mme E..., première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 juillet 2021.

La rapporteure,

K. E...

Le président,

A. PEREZ

La greffière,

A. LEMEE

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la relance en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°s 20NT01436, 20NT02163

| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 2ème chambre, 16 juillet 2021, 20NT01436

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision