| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 26 janvier 2021, 20NT00240

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. G... C... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 16 janvier 2017 par laquelle le conseil municipal de Locoal-Mendon a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que la décision rejetant le recours gracieux formé contre cette délibération, subsidiairement, d'annuler ces décisions en tant qu'elles imposent des densités de logement trop importantes dans les zones couvertes par les orientations d'aménagement et de programmation, et en ce qu'elles classent en zone urbaine le secteur dit des " Ménèques ".

Par un jugement n° 1703032 du 22 novembre 2019, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 21 janvier, 6 mai et 10 août 2020, M. G... C..., représenté par Me E..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 22 novembre 2019 du tribunal administratif de Rennes ;

2°) d'annuler la délibération du 16 janvier 2017 par laquelle le conseil municipal de Locoal-Mendon a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que la décision rejetant le recours gracieux formé contre cette délibération, subsidiairement, d'annuler ces décisions en tant qu'elles imposent des densités de logement trop importantes dans les zones couvertes par les orientations d'aménagement et de programmation, et en ce qu'elles classent en zone urbaine le secteur dit des " Ménèques " ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Locoal-Mendon une somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier en ce qu'il a omis de répondre aux moyens tirés de l'insuffisance du rapport de présentation et de l'incompatibilité de l'orientation d'aménagement et de programmation dite du " cimetière " avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray ;

- le rapport de présentation est insuffisant en ce qu'il ne comporte pas d'éléments sur les besoins en équipements de la commune ; par suite, la délibération contestée méconnait les dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ;

- l'orientation d'aménagement et de programmation dite du " cimetière ", ne peut légalement fixer des règles de densité de logements par hectare ;

- la densité de 28 logements par hectare, programmée par l'orientation d'aménagement et de programmation dite du " cimetière ", est trop importante et n'est pas compatible avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale en matière de densité de logements ;

- l'orientation d'aménagement et de programmation, dite du " cimetière ", ne peut légalement imposer un désenclavement de la propriété riveraine ;

- le classement en zone urbaine du secteur des " Ménèques " méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme interdisant l'extension de l'urbanisation dans les communes littorales ;

- le règlement écrit de la zone Uc est illégal en ce qu'il prévoit que l'aménagement de tous les secteurs Uc1 devra se faire sous la forme d'opérations d'aménagement d'ensemble.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 février, 13 mai et 13 octobre 2020, la commune de Locoal-Mendon, représentée par Me F..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. C... le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A...,

- les conclusions de M. Mas, rapporteur public,

- et les observations de Me E..., représentant M. C..., et de Me D..., représentant la commune de Locoal-Mendon.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 16 janvier 2017, le conseil municipal de Locoal-Mendon a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, dont l'objectif est notamment de réduire la consommation foncière en réservant les extensions de l'urbanisation, au moyen d'orientations d'aménagement et de programmation au centre-bourg. M. G... C... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler cette délibération, ainsi que la décision rejetant le recours gracieux formé contre celle-ci. Par un jugement du 22 novembre 2019, le tribunal administratif a rejeté la demande. M. C... relève appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. A l'appui de sa demande, M. C... a soulevé un moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation du plan local d'urbanisme approuvé. Le tribunal administratif a visé ce moyen, qui n'était pas inopérant, mais n'y a pas répondu. Dès lors, son jugement a été rendu dans des conditions irrégulières et doit, par suite, être annulé, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen d'irrégularité invoqué.

3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. C... devant le tribunal administratif de Rennes.

Sur la légalité de la délibération du 16 janvier 2017 :

4. La révision du plan d'occupation des sols de la commune de Locoal-Mendon et sa transformation en plan local d'urbanisme, ont été décidées par une délibération de son conseil municipal le 30 juin 2014. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le conseil municipal de la commune aurait décidé, par une délibération expresse, que serait applicable au plan local d'urbanisme en cours d'élaboration l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016. Dès lors, en application du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme, les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015, sont restées applicables au plan local d'urbanisme adopté par la délibération contestée du 16 janvier 2017 du conseil municipal de Locola-Mendon.

En ce qui concerne la légalité externe :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion ".

6. Il ressort des mentions du registre des délibérations du conseil municipal de Locoal-Mendon, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, que les membres du conseil municipal ont été régulièrement convoqués le 9 janvier 2017 à la séance du 16 janvier 2017, lors de laquelle 22 élus étaient présents ou représentés. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les élus n'auraient pas été régulièrement convoqués doit être écarté.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article R. 153-8 du même code : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. ".

8. Si M. C... soutient que le dossier soumis à l'enquête publique est incomplet, il n'assortit pas son moyen des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que la composition du dossier soumis à l'enquête publique n'aurait pas comporté les documents exigés par les dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier soumis à l'enquête publique doit être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement./ Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services./ Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ".

10. En l'espèce, contrairement à ce que soutient le requérant, le rapport de présentation explicite suffisamment les choix retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme. Il comporte précisément des prévisions économiques et démographiques concernant la commune, et mentionne les besoins en matière d'équipements et de services au regard de la question de l'évolution de la population locale. Au demeurant, les dispositions précitées du code de l'urbanisme n'imposent pas aux auteurs du plan local d'urbanisme de faire figurer un inventaire détaillé de tous les équipements publics et services de la commune dans le rapport de présentation. Par suite, le moyen tiré des insuffisances du rapport de présentation doit être écarté.

11. En quatrième lieu, aux termes du II de l'article L. 123-14 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " II. - Au vu des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, la personne responsable du projet, plan ou programme visé au I de l'article L. 123-2 peut, si elle estime souhaitable d'apporter à celui-ci des changements qui en modifient l'économie générale, demander à l'autorité organisatrice d'ouvrir une enquête complémentaire portant sur les avantages et inconvénients de ces modifications pour le projet et pour l'environnement. Dans le cas des projets d'infrastructures linéaires, l'enquête complémentaire peut n'être organisée que sur les territoires concernés par la modification. (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'il est loisible au conseil municipal de modifier le projet de plan local d'urbanisme à l'issue de l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale de celui-ci et, d'autre part, que ces modifications procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

12. La partie 5 du rapport de présentation du plan local d'urbanisme, approuvé le 16 janvier 2017, a pour objet de présenter les modifications apportées au plan local d'urbanisme arrêté, afin de tenir compte du rapport d'enquête publique et des avis des personnes publiques associées. Il ressort de ce document que les changements effectués par les auteurs du plan local d'urbanisme, qui procèdent de l'enquête publique, ont concerné le projet d'aménagement et de développement durables, le règlement écrit et graphique, les opérations d'aménagement et de programmation et enfin le rapport de présentation. Il ne ressort pas de la liste de ces modifications, dressées par le rapport de présentation, que l'économie générale du projet ait été bouleversée, notamment au regard de l'évolution des surfaces des différentes zones retenues. Le requérant ne se prévaut au demeurant d'aucune modification précise susceptible de démontrer que l'économie générale du projet aurait été remise en cause à l'issue de l'enquête publique. Dans ces conditions, M. C... n'est pas fondé à soutenir que le plan local d'urbanisme contesté aurait été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière, en raison des modifications décidées après l'enquête publique.

En ce qui concerne la légalité interne :

13. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques (...) ". Ces dispositions ont pour objet de permettre aux auteurs d'un document d'urbanisme de réserver certains emplacements à des voies et ouvrages publics, le propriétaire concerné bénéficiant en contrepartie de cette servitude d'un droit de délaissement lui permettant d'exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu'elle procède à son acquisition, faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne sont plus opposables. Le propriétaire reste libre de l'utilisation de son terrain sous réserve qu'elle n'ait pas pour effet de rendre ce dernier incompatible avec la destination prévue par la réservation.

14. D'une part, aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe n'exige que le rapport de présentation justifie des emplacements réservés.

15 D'autre part, la création de l'emplacement réservé n°4 d'une superficie de 161 m2, inclus dans l'opération d'aménagement et de programmation dite " du cimetière ", a pour objectif de réaliser des places de stationnement et d'aménager des lieux de rencontre et de liaisons piétonnes dans " une ambiance paysagère de coeur de bourg. ". Cet objectif correspond à la volonté plus générale des auteurs du plan local d'urbanisme de promouvoir les aménagements urbains du centre-bourg, en valorisant les espaces publics existants et en développant des paysages de proximité attractifs et des espaces de convivialité, inscrite au sein du projet d'aménagement et de développement durables et du rapport de présentation. Par ailleurs, le requérant ne conteste pas la réalité de l'intention de la commune de réaliser cet aménagement sur l'emplacement réservé par le plan local d'urbanisme. Par suite, M. C... n'est pas fondé à soutenir que la création de l'emplacement réservé n°4 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

16. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. ". Aux termes de l'article L. 151-7 du même code dans sa rédaction applicable : " Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. ".

17. Contrairement à ce que soutient le requérant, ces dispositions, qui permettent d'intégrer dans le plan local d'urbanisme le projet d'opérations d'aménagement à l'échelle d'un secteur délimité, rendent possible la fixation, dans les orientations d'aménagement s'y rapportant, de règles spécifiques, notamment dans le but de déterminer une densité exprimée en nombre de logements par hectare, dès lors qu'une telle règle s'applique à des programmes d'ensemble. En l'espèce, l'objectif de densité minimale de 28 logements par hectare, dont 20% de logements locatifs sociaux, sur une superficie de 0,36 hectare, soit en l'espèce 10 logements, et de désenclavement de la parcelle située au nord, retenu par l'orientation d'aménagement et de programmation dite " du cimetière ", ne fixe pas les caractéristiques d'une construction déterminée, mais traduit la volonté des auteurs du plan local d'urbanisme, inscrite dans le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables, de renouveler l'urbanisation dans un quartier situé en coeur de bourg et identifié comme stratégique pour le développement de la commune. Dans ces conditions, la commune a défini des orientations d'aménagement et de programmation pour le secteur en litige au sens des dispositions précitées de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme sans commettre ni erreur de droit, ni détournement de pouvoir, ni d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que la présence d'un talus et de plantations, qui peuvent être déplacées en vertu des dispositions de l'article Uc13, n'est pas de nature à compromettre la réalisation de l'objectif d'aménagement .

18. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ". Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

19. Il ressort des pièces du dossier que le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray (SCOT), approuvé le 14 février 2014, mentionne un objectif de " gestion économe de l'espace pour une valorisation patrimoniale ", lequel s'inscrit en faveur " d'une utilisation optimale des espaces artificialisés existants et des secteurs destinés à satisfaire les besoins fonciers nécessaires à la réalisation des objectifs de développement économique et résidentiel et prévoit, en moyenne, la production de 52 % des logements et de 60 % des emplois dans les tissus urbains existants. ". Ce document " fixe des objectifs d'intensité de productions de logements au sein des espaces urbains d'en moyenne 24 logements par hectare sur le Pays ". Le plan local d'urbanisme de la commune de Locoal-Mendon prévoit, quant à lui, une densification du tissu urbain en identifiant les secteurs stratégiques et en intégrant des objectifs de densité au sein des orientations d'aménagement et de programmation. La commune soutient, sans être contredite, qu'un objectif global de 24 logements par hectare est fixé pour les zones urbaines et à urbaniser, lequel est donc compatible avec celui retenu au niveau du pays par le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray. L'objectif particulier de 28 logements par hectare fixé par l'orientation d'aménagement et de programmation " du cimetière " ne permet pas d'apprécier la compatibilité de l'objectif fixé pour l'ensemble du territoire couvert par le plan local d'urbanisme et ne peut donc être utilement invoqué par M. C... pour soutenir que le PLU est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale. En tout état de cause, le programme fixé par cette orientation n'est pas de nature à compromettre la réalisation des objectifs fixés par le plan local d'urbanisme et par le schéma de cohérence territoriale. Par suite, le moyen soulevé par M. C..., tiré de la méconnaissance de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, du fait de l'incompatibilité entre l'orientation d'aménagement et de programmation dite " du cimetière " et les objectifs fixés par le schéma de cohérence territoriale en matière de densité de logements, doit être écarté.

20. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : (...) 5° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des servitudes interdisant, sous réserve d'une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d'interdire les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes. ".

21. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme ont institué, dans le secteur Uc " Route de Belz Ouest ", une servitude d'attente de projet grevant le secteur de l'opération d'aménagement et de programmation " Route de l'Océan ". Cette servitude est justifiée, au sein du rapport de présentation du plan local d'urbanisme, par la nécessité de " requalifier le bâti existant tout en améliorant l'entrée Sud du bourg ". Le document relatif aux opérations d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme, précise en outre, s'agissant de cette servitude, que " les aménagements devront permettre un aménagement qualitatif du front de rue route de Belz. Les constructions devront être implantées de façon à optimiser les apports scolaires. ". Par ailleurs, le règlement littéral concernant la zone Uc 2 apporte des précisions concernant les dispositions règlementaires applicables à ce secteur, s'agissant notamment des travaux et aménagement autorisés. Par suite, et contrairement à ce que soutient M. C..., cette servitude d'attente, qui a pour objet la requalification d'un secteur de la commune en entrée de ville, a été suffisamment justifiée et précisée par les auteurs du plan local d'urbanisme.

22. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement du plan de zonage du plan local d'urbanisme de Locoal-Mendon, que cette servitude d'attente grevant le secteur de l'opération d'aménagement et de programmation " Route de l'Océan " est illustrée par un hachurage brun porté sur une zone Uc1 de couleur jaune. Par suite, l'argument tiré de ce que cette servitude n'apparaît pas sur le règlement graphique manque en fait et doit être écarté.

23. En cinquième lieu, et d'une part, il n'appartient pas aux auteurs des règlements d'urbanisme d'imposer des formalités autres que celles que prévoient les dispositions législatives et réglementaires, ni de modifier les compétences déterminées par celles-ci.

24. D'autre part, aux termes de l'article R. 123-5 repris à l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". Aux termes de l'article R. 123-6, dans sa rédaction applicable au litige : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (...). ".

25. En l'espèce, le règlement littéral du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération du 16 janvier 2017 dispose que " la zone Uc correspond aux secteurs non bâtis à l'intérieur du tissu urbain de la commune. Leur urbanisation, destinée à l'habitat et aux activités compatibles avec l'habitat, se fera sous forme d'opération d'aménagement d'ensemble qui devra respecter les OAP. / La zone est composée des secteurs suivants : - Uc1 : correspondant aux secteurs de densification situées au bourg / - Uc2 : correspondant aux secteurs de densification situés dans les zones Uba / Ces zones Uc devront faire l'objet d'une opération d'ensemble sur la totalité du périmètre, sauf indication contraire figurant aux orientations d'aménagement et de programmation. Cependant, pourront être autorisées : - la création ou l'extension des ouvrages techniques indispensables au fonctionnement des réseaux existants d'utilité publique sous réserve qu'ils ne compromettent pas la qualité et la cohérence de l'aménagement du secteur concerné / - la reconstruction, le changement de destination ou l'extension mesurée des constructions préexistantes à l'urbanisation des secteurs que l'édification d'annexe d'une construction principale située dans la zone (tels que abris de jardin, garage...) sous réserve que ces opérations ne compromettent pas la qualité et la cohérence de l'aménagement du secteur concerné. L'extension ou l'annexe ne devra pas excéder 30% par rapport à l'emprise au sol du bâtiment existant, à la date d'approbation du PLU ".

26. Contrairement à ce que soutient la commune de Locoal-Mendon, ces dispositions prescrivent, pour l'urbanisation de la totalité d'un secteur non bâti classé en zone urbaine, dite " Zone Uc ", l'intervention d'une ou plusieurs opérations d'aménagement d'ensemble devant respecter les orientations d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme. Toutefois, en subordonnant l'urbanisation de ce type de secteur à la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, les auteurs du règlement d'urbanisme n'ont pas imposé de formalités ou de conditions de procédure autres que celles que prévoient les dispositions législatives et réglementaires. Par ailleurs, aucune disposition du code de l'urbanisme n'interdit au plan local d'urbanisme de prévoir des opérations d'aménagement d'ensemble en zone urbaine, en l'espèce dans les " secteurs non bâtis à l'intérieur du tissu urbain de la commune ". Dès lors, et contrairement à ce que soutient M. C..., les dispositions précitées du règlement littéral du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération du 16 janvier 2017 ne sont pas entachées d'erreur de droit.

27. En sixième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres I et II du titre II (...). " Aux termes de l'article L. 131-4 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme (...) sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...) ". Aux termes de l'article L. 131-7 du même code : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme (...) sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 (...) ", c'est-à-dire, notamment, avec les dispositions particulières au littoral.

28. S'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, il résulte des dispositions citées au point précédent que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières.

29. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ". Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

30. Il ressort des pièces du dossier que le schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray, approuvé le 14 février 2014, met en oeuvre les dispositions particulières de la loi Littoral, précisant notamment au titre de l'action 2 des objectifs d'aménagement qui contribuent à la valorisation des espaces littoraux, urbains et ruraux, les modalités d'application de la continuité de l'urbanisation. Ce document considère comme des agglomérations " les ensembles urbains de taille significative (...) disposant d'un coeur d'habitat dense et regroupé comprenant des services, des activités et/ou des équipements ". Il considère comme des villages les ensembles qui combinent les critères non exhaustifs suivants : " présence d'un noyau et d'une trame urbaine traditionnelle ou hiérarchisée (caractère principal), - présence d'un nombre significatif de constructions héritées de la centralité passée du site, - présence d'équipements et de lieux de vie : le site doit alors permettre un développement qui fasse jouer un rôle actif dans le projet communal : il doit s'agir d'un enjeu différent d'une " opportunité de quelques constructions ". Il précise enfin que " les PLU apprécient à leur échelle, les limites externes des agglomérations et villages, en identifiant ce qui peut constituer des ruptures de continuité. ".

31. Le secteur des Ménèques, situé au sud de Locoal-Mendon, est composé d'une cinquantaine de constructions à usages d'habitation, artisanaux et industriels. Il présente un tissu de constructions dont la densité, sans être élevée, reste significative. Ce secteur d'usages pluriels est également ouvert sur de vastes espaces agricoles et boisés mais jouxte également, au nord-ouest, le site de l'entreprise de conserverie Kerlys, dans un secteur classé en zone industrielle Ui et occupé par deux imposantes constructions où travaillent une centaine de salariés. Par ailleurs, le lieu-dit " Les Ménèques " est accessible par la route départementale n° 22 distante de moins de 100 mètres des premières habitations. La majorité des constructions sont desservies par un réseau de voies de circulation, de chemins et de venelles et sont groupées à proximité d'une installation industrielle significative du département. Au regard des dispositions du schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, il en résulte que le classement de ce secteur en zone urbaine, destinée à l'habitat et aux activités compatibles avec l'habitat, n'est pas incompatible avec les dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

32. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 16 janvier 2017 par laquelle le conseil municipal de Locoal-Mendon a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que la décision rejetant le recours gracieux formé contre cette délibération.

Sur les frais liés au litige :

33. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Locoal-Mendon, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demande M. C... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ce dernier le versement d'une somme de 1 000 euros à la commune de Locoal-Mendon.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1703032 du 22 novembre 2019 du tribunal administratif de Rennes est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M. C... devant le tribunal administratif de Rennes, dirigée contre la délibération du 16 janvier 2017 par laquelle le conseil municipal de Locoal-Mendon a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune et la décision rejetant le recours gracieux formé contre cette délibération, ainsi que le surplus des conclusions de la requête d'appel sont rejetées.

Article 3 : M. C... versera à la commune de Locoal-Mendon la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. G... C... et à la commune de Locoal-Mendon.

Délibéré après l'audience du 8 janvier 2021, à laquelle siégeaient :

- M. Célérier, président de chambre,

- Mme B..., présidente-assesseur,

- M. A..., premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 janvier 2021.

Le rapporteur,

A. A...Le président,

T. CELERIER

Le greffier,

C. POPSE

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 20NT00240