| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 03 juillet 2020, 19NT02087,19NT03639

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme H... E..., Mme B... A... épouse M..., Mme N... A... épouse F..., M. U... A..., M. C... K..., Mme T... O... et Mme L... Q... veuve P... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 23 juin 2016 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Plouguerneau.

Par un jugement nos 1603234, 1603268, 1603269, 1603270, 1603759, 1604141 du 29 mars 2019, le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du 23 juin 2016 en tant que les parcelles du secteur de Landevennec sont classées en zone naturelle N et a sursis à statuer sur le surplus des conclusions de chacune des requêtes.

Par un jugement nos 1603234, 1603268, 1603269, 1603270, 1603759, 1604141 du 11 juillet 2019, le tribunal administratif de Rennes, au vu de la délibération du 18 avril 2019 de la communauté de communes du pays des Abers ayant approuvé à nouveau le plan local d'urbanisme de la commune de Plouguerneau afin de régulariser le vice retenu par le tribunal, a rejeté le surplus des conclusions des requêtes de Mme E..., de Mme M..., de Mme F..., de M. A..., de M. K..., de Mme O... et de Mme Q....

Procédure devant la cour :

I. Sous le n° 19NT02087, par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 mai et 17 décembre 2019, Mme L... Q... veuve P..., représentée par Me Vallantin, demande à la cour :

1°) dans le dernier état de ses écritures, d'annuler les jugements des 29 mars 2019 et 11 juillet 2019 du tribunal administratif de Rennes en tant qu'ils ont rejeté sa demande ;

2°) d'annuler la délibération du 23 juin 2016 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Plouguerneau ;

3°) d'enjoindre à la communauté de communes du Pays des Abers de classer son terrain en zone U, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays des Abers la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions du commissaire enquêteur n'étaient pas suffisamment motivées ; il n'a pas formulé d'avis personnel ;

- le classement en zone N de sa parcelle est entaché d'un détournement de pouvoir ;

- le classement en zone N de sa parcelle est entaché d'une erreur de fait, d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnait les dispositions de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 octobre 2019, la communauté de communes du Pays des Abers, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de condamner la requérante à lui verser la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

La commune de Plouguerneau, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, a présenté des observations enregistrées le 29 octobre 2019.

La cour a informé les parties le 14 avril 2020 de ce qu'elle était susceptible de soulever d'office l'inopérance du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme dès lors que le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest faisait écran entre le plan local d'urbanisme et la loi " littoral " (articles L. 131-1 et L. 131-4 du code de l'urbanisme).

En réponse à ce courrier, par un mémoire, enregistré le 27 avril 2020, Mme Q..., représentée par Me Vallantin, soutient que :

- le schéma de cohérence territoriale ne fait pas écran à la loi " littoral " ;

- le classement de sa parcelle en zone N par le plan local d'urbanisme n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale.

Par un mémoire enregistré le 4 mai 2020, la communauté de communes du Pays des Abers, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, fait valoir que :

- à titre principal, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L.121-16 du code de l'urbanisme est inopérant dès lors que le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest fait écran entre le plan local d'urbanisme et la loi " Littoral " ;

- à titre subsidiaire, le plan local d'urbanisme est compatible avec le schéma de cohérence territoriale.

La commune de Plouguerneau, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, a présenté de nouvelles observations qui ont été enregistrées le 4 mai 2020.

II. Sous le n° 19NT03639, par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 septembre et 26 mars 2020, Mme L... Q... veuve P..., représentée par Me Vallantin, demande à la cour :

1°) de joindre les requêtes n°s 19NT02087 et 19NT03639 ;

2°) dans le dernier état de ses écritures, d'annuler les jugements des 29 mars 2019 et 11 juillet 2019 du tribunal administratif de Rennes en tant qu'ils ont rejeté sa demande ;

3°) d'annuler la délibération du 23 juin 2016 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Plouguerneau ;

4°) d'enjoindre à la communauté de communes du Pays des Abers de classer son terrain en zone U dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays des Abers la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a contesté les deux jugements du tribunal administratif de Rennes ;

- les conclusions du commissaire enquêteur n'étaient pas suffisamment motivées ; il n'a pas formulé d'avis personnel ;

- le classement en zone N de sa parcelle est entaché d'un détournement de pouvoir ;

- le classement en zone N de sa parcelle est entaché d'une erreur de fait, d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnait les dispositions de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 février 2020, la communauté de communes du Pays des Abers, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de condamner la requérante à lui verser la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, les moyens soulevés par la requérante concernant les moyens écartés dans le jugement avant dire droit ne sauraient être débattus dans l'instance relative au jugement du 11 juillet 2019 et seront donc écartés ;

- à titre subsidiaire, aucun des moyens soulevés n'est fondé.

La commune de Plouguerneau, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, a présenté des observations enregistrées le 4 février 2020.

Elle fait valoir que :

- elle a intérêt à intervenir ;

- à titre principal, les moyens soulevés par la requérante concernant les moyens écartés dans le jugement avant dire droit ne sauraient être débattus dans l'instance relative au jugement du 11 juillet 2019 et seront donc écartés ;

- à titre subsidiaire, aucun des moyens soulevés n'est fondé.

La cour a informé les parties le 14 avril 2020 de ce qu'elle était susceptible de soulever d'office l'inopérance du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme dès lors que le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest faisait écran entre le plan local d'urbanisme et la loi " littoral " (articles L. 131-1 et L. 131-4 du code de l'urbanisme).

En réponse à ce courrier, par un mémoire, enregistré le 27 avril 2020, Mme Q..., représentée par Me Vallantin, soutient que :

- le schéma de cohérence territoriale ne fait pas écran à la loi " littoral " ;

- le classement de sa parcelle en zone N par le plan local d'urbanisme n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale.

Par un mémoire enregistré le 4 mai 2020, la communauté de communes du Pays des Abers, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, fait valoir que :

- à titre principal, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L.121-16 du code de l'urbanisme est inopérant dès lors que le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest fait écran entre le plan local d'urbanisme et la loi " Littoral " ;

- à titre subsidiaire, le plan local d'urbanisme est compatible avec le schéma de cohérence territoriale.

La commune de Plouguerneau, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, a présenté de nouvelles observations qui ont été enregistrées le 4 mai 2020.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Picquet,

- les conclusions de M. Mas, rapporteur public,

- et les observations de Me Durieux, assistée de Mme S... élève-avocate, représentant la communauté de communes du pays des Abers et la commune de Plouguerneau.

Considérant ce qui suit :

1. Par un jugement du 2 mars 2012, le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du 25 juin 2008 par laquelle le conseil municipal de Plouguerneau a approuvé son plan local d'urbanisme. Par une délibération du 19 avril 2012, le conseil municipal de Plouguerneau a prescrit à nouveau l'élaboration de son plan local d'urbanisme. Par une délibération du 2 juillet 2015, ce même conseil municipal a arrêté son projet de plan local d'urbanisme. La communauté de communes du Pays des Abers, devenue compétente en matière de plan local d'urbanisme depuis un arrêté préfectoral du 21 octobre 2015, a repris la procédure d'élaboration engagée par la commune de Plouguerneau. L'enquête publique a eu lieu du 8 janvier au 10 mars 2016. Après un avis favorable émis, le 22 juin 2016, par délibération du conseil municipal de Plouguerneau, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Plouguerneau par une délibération du 23 juin 2016. Mme Q... et d'autres requérants ont, par des requêtes séparées, demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler cette dernière délibération. Par un premier jugement du 29 mars 2019, le tribunal administratif a annulé la délibération du 23 juin 2016 en tant que les parcelles du secteur de Landevennec étaient classées en zone naturelle N et a, en application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, sursis à statuer sur le surplus des conclusions des demandes, parmi lesquelles celle de Mme Q..., qui est propriétaire d'une parcelle cadastrée à la section BO sous le n° 68, située dans un autre secteur, également classée en zone N, et a enjoint à la communauté de communes du Pays des Abers de régulariser le vice de procédure commis lors de l'approbation de cette délibération résultant de ce que les conseillers communautaires n'ont pas été destinataires de la note explicative de synthèse prévue par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Par un second jugement du 11 juillet 2019, le tribunal, au vu de la délibération du 18 avril 2019 de la communauté de communes du pays des Abers ayant régularisé ce vice de procédure, a rejeté le surplus des conclusions de l'ensemble des demandes. Mme Q... fait appel de ces jugements en tant qu'ils ont rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 23 juin 2016.

2. Les requêtes visées ci-dessus n°s 19NT02087, 19NT03639 sont dirigées contre deux jugements portant sur la même délibération du 23 juin 2016. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur les mémoires " en intervention " de la commune de Plouguerneau :

3. La commune de Plouguerneau a été appelée en cause par la cour, qui lui a communiqué la requête pour observations. Par conséquent, ses écritures doivent être prises en compte en tant que simples observations.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ".

5. Si en l'espèce, le commissaire enquêteur a repris, s'agissant notamment du classement en zone N de la parcelle de Mme Q..., des éléments communiqués par la communauté de communes du Pays des Abers, il doit être regardé comme s'étant approprié ces éléments qu'il estimait de nature à répondre aux interrogations du public. En outre, il ressort des pièces du dossier que ses conclusions étaient suffisamment motivées. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ne peut qu'être écarté.

6. En deuxième lieu, la seule circonstance que le tribunal administratif de Rennes a annulé, dans un jugement du 12 mars 2012 devenu définitif, le classement de la parcelle en cause en zone Ns, laquelle correspondait aux sites et paysages remarquables à protéger en application des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur, n'est pas de nature à entacher la classement de la parcelle appartenant à Mme Q... en zone N d'un détournement de pouvoir, le classement et ses motifs n'étant pas identiques.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

8. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan ont souhaité créer une zone tampon entre le littoral et l'urbanisation, afin d'y figer le développement. Il est constant que la parcelle appartenant à Mme Q... est située dans une bande littorale de 100 mètres et jouxte, au nord, une zone Natura 2000. En outre, cette parcelle peut être rattachée à la vaste zone naturelle située à l'ouest et au sud-ouest. Si elle est voisine de constructions à l'est et au sud-est, les terrains d'assiette de ces constructions ont également été classés en zone naturelle. De plus, les constructions présentes sur sa parcelle sont de faible superficie. Ainsi, eu égard au parti d'urbanisme retenu, alors même qu'elle est desservie par l'ensemble des réseaux, son classement en zone N n'est entaché ni d'une erreur de fait, ni d'une erreur manifeste d'appréciation.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement ". Ne peuvent déroger à l'interdiction de toute construction sur la bande littorale des cent mètres que les projets réalisés dans des espaces urbanisés, caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, à la condition qu'ils n'entraînent pas une densification significative de ces espaces.

10. Ainsi qu'il vient d'être dit, le classement de la parcelle en cause en zone N par le plan local d'urbanisme n'est pas entaché d'illégalité. Par suite, le moyen tiré de ce que ce classement méconnaît les dispositions de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme, lequel prescrit qu'en dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage, ne peut qu'être écarté.

11. En cinquième et dernier lieu, en vertu de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

12. Si le schéma de cohérence territorial du Pays de Brest indique que " tous les centre-bourgs des communes littoral ainsi que " Lilia (Plouguerneau) sont des agglomérations ", il ressort du document graphique du schéma sur la mise en oeuvre de la loi " littoral " que la parcelle est située à l'extérieur du bourg de Lilia. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement de sa parcelle en zone N par le plan local d'urbanisme n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territorial ne peut être accueilli.

13. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité des requêtes, que Mme Q... n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

14. Le présent arrêt n'implique aucune mesure d'injonction. Par suite, les conclusions présentées par Mme Q... à fin d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes du Pays des Abers, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement des sommes que Mme Q... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens de ces dispositions. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme Q... le versement à la communauté de communes du Pays des Abers et, en tout état de cause, à la commune de Plouguerneau des sommes que celles-ci demandent au titre des mêmes frais.

DÉCIDE :

Article 1er : Les requêtes présentées par Mme Q... sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes du Pays des Abers et la commune de Plouguerneau sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme L... Q... veuve P... et à la communauté de communes du Pays des Abers.

Copie en sera adressée à la commune de Plouguerneau et au préfet du Finistère.

Délibéré après l'audience du 19 juin 2020, à laquelle siégeaient :

- Mme Buffet, présidente,

- Mme Picquet, premier conseiller,

- M. Bréchot, premier conseiller.

Lu en audience publique le 3 juillet 2020.

Le rapporteur,

P. Picquet

La présidente,

C. Buffet

Le greffier,

C. POPSE

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N°s 19NT02087, 19NT03639