| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 4ème chambre, 13 février 2020, 18NT02767

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

I. La société Enedis a demandé au tribunal administratif de Nantes, d'une part, d'annuler le titre de recettes exécutoire n° 4129 émis le 22 décembre 2015 par Nantes Métropole afin d'obtenir le paiement de la somme de 412 444 euros correspondant à la part " R2 " de la redevance due au titre des contrats de concession du service public de la distribution de l'énergie électrique pour l'année 2015 et de la décharger de l'obligation de payer cette somme, d'autre part, d'annuler les titres exécutoires n° 1852 et n° 1853 émis le 10 mai 2016 par Nantes Métropole afin d'obtenir le paiement des sommes de 381 594 euros et 26 104 euros correspondant à une fraction de la part " R2 " de la redevance de concession due au titre de l'année 2014 et de la décharger de l'obligation de payer ces sommes.

Par un jugement nos 1601453-1605771 du 23 mai 2018, le tribunal administratif de Nantes a annulé ces titres de recettes exécutoires des 22 décembre 2015 et 10 mai 2016 en tant que le montant de la part " R2 " de la redevance dont il s'agit a été calculé sans prendre en compte le montant des taxes communales sur la consommation finale d'électricité recouvrées sur le territoire des communes de Nantes, Rezé et Indre (article 1er), a déchargé, dans la mesure exigée par cette annulation, la société Enedis de l'obligation de payer les sommes mises à sa charge par ces titres exécutoires (article 2) et a mis à la charge de Nantes Métropole le versement à la société Enedis de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative (article 3).

II. La société Enedis a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler le titre de recettes exécutoire n° 5460 émis le 22 décembre 2016 par Nantes Métropole afin d'obtenir le paiement de la somme de 346 328 euros correspondant à une fraction de la part " R2 " de la redevance de concession due au titre de l'année 2016 et de la décharger de l'obligation de payer cette somme.

Par un jugement n° 1704462 du 6 février 2019, le tribunal administratif de Nantes a annulé ce titre de recettes exécutoire en tant que le montant de la part " R2 " de la redevance dont il s'agit a été calculé sans prendre en compte le montant des taxes communales sur la consommation finale d'électricité recouvrées sur le territoire des communes de Nantes, Rezé et Indre (article 1er), a déchargé, dans la mesure exigée par cette annulation, la société Enedis de l'obligation de payer la somme mise à sa charge par ce titre exécutoire (article 2) et a mis à la charge de Nantes Métropole le versement à la société Enedis de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative (article 3).

III. La société Enedis a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler le titre de recettes exécutoire n° 5461 émis le 22 décembre 2016 par Nantes Métropole afin d'obtenir le paiement de la somme de 42 671 euros correspondant à une fraction de la part " R2 " de la redevance de concession due au titre de l'année 2016 et de la décharger de l'obligation de payer cette somme.

Par un jugement n° 1704465 du 6 février 2019, le tribunal administratif de Nantes a annulé ce titre de recettes exécutoire en tant que le montant de la part " R2 " de la redevance dont il s'agit a été calculé sans prendre en compte le montant des taxes communales sur la consommation finale d'électricité recouvrées sur le territoire des communes de Nantes, Rezé et Indre (article 1er), a déchargé, dans la mesure exigée par cette annulation, la société Enedis de l'obligation de payer la somme mise à sa charge par ce titre exécutoire (article 2) et a mis à la charge de Nantes Métropole le versement à la société Enedis de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative (article 3).

Procédure devant la cour :

I. Par une requête, enregistrée sous le n° 18NT02767 le 20 juillet 2018, et un mémoire, enregistré le 2 janvier 2019, Nantes Métropole, représentée par Me Labayle-Pabet, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement nos 1601453 et 1605771 du 23 mai 2018 du tribunal administratif de Nantes ;

2°) de rejeter la demande de première instance de la société Enedis ;

3°) de mettre à la charge de la société Enedis la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé dès lors que les premiers juges n'ont pas justifié l'interprétation qu'ils ont retenue du principe de continuité des contrats en cours à la date d'un transfert de compétence, issu de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales ;

- le tribunal administratif a inexactement interprété l'article 2 de l'annexe 1 du cahier des charges de la concession ; contrairement à ce qu'il a jugé, le montant de la redevance " R2 " doit être calculé en ne prenant pas en compte le produit des taxes communales sur la consommation finale d'électricité recouvrées sur le territoire des communes de Nantes, Rezé et Indre ; en effet, d'une part, les stipulations de l'article 2 de l'annexe 1 du cahier des charges définissent le terme " T ", dont dépend le montant de la redevance " R2 ", uniquement par rapport aux taxes municipales sur l'électricité ayant fait l'objet de titres de recettes de l'autorité concédante, or tel n'a pas été le cas en l'espèce dès lors que, en dépit du transfert de compétence en matière de distribution d'électricité opéré au profit de Nantes Métropole en 2002, les communes membres ont conservé le produit de ces taxes et que seules ces communes, qui n'avaient depuis 2002 plus la qualité d'autorité concédante, ont émis des titres de recettes visant à recouvrer le produit de ces taxes ; d'autre part, si le cahier des charges prévoit que le terme " T " " ne peut (...) être inférieur au produit net des taxes municipales sur l'électricité sur le territoire des communes rurales de la concession ", cette réserve ne s'applique qu'aux communes rurales de Nantes métropole et non à Indre, Rezé et Nantes, qui relèvent de la même unité urbaine que Nantes ;

- tandis que l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que les contrats en cours à la date d'un transfert de compétence sont, sauf accord contraire, exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, le tribunal administratif a estimé que la condition ainsi posée tenait à ce que l'équilibre économique des contrats en cours ne soit pas affecté par le transfert de compétences ; ce faisant, il a commis une erreur de droit ; en effet, d'une part, cet article prévoit, en cas de transfert, le maintien de l'application des contrats en cours, mais n'impose pas le maintien, après le transfert de compétence, des rapports économiques existant entre les parties à ces contrats avant ce transfert ; d'autre part, en décidant qu'un montant arrêté par rapport au produit des taxes communales sur la consommation finale d'électricité perçues par les communes, et non par l'autorité concédante, devait être pris en compte dans le calcul de la redevance " R2 " alors même qu'aucune stipulation des conventions de concession ne le prévoyait expressément, le jugement attaqué a eu pour effet de modifier l'équilibre économique des concessions en faveur du concessionnaire d'une manière qui n'était pas prévue dans le contrat de concession initiale et qui n'est pas conforme à l'essence même d'un contrat de concession ;

- il convient d'interpréter le contrat de concession conformément au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales et de leur groupement, ce que n'a pas fait le tribunal administratif, car l'interprétation qu'il a retenue a pour effet de contraindre ou à tout le moins d'inciter les communes de Nantes Métropole à transférer à cette dernière le produit des taxes municipales sur l'électricité ;

- conformément à l'économie générale de l'accord conclu entre EDF et la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies en 2007, et en application de l'article 2.3. de l'annexe 1 des cahiers des charges des concession, il convient de prendre en compte les seules recettes dont Nantes Métropole a effectivement la disposition pour financer les dépenses d'investissement sur le réseau concédé à savoir, celles qui ont fait l'objet d'un titre de perception émanant de cette dernière ; ainsi, en l'absence de tout titre de recettes émis par Nantes métropole, le terme " T " est nul ;

- à titre subsidiaire, il convient de noter que de 2007 à 2014, Enedis a accepté de régler la redevance " R2 " alors que le terme " T " était nul ; le compte-rendu d'une réunion en date du 11 décembre 2006 révèle également qu'un représentant d'Enedis a accepté que le terme " T " soit nul ; ainsi, Enedis et Nantes Métropole se sont en tout état de cause accordés sur ce point.

Par des mémoires, enregistrés les 5 octobre 2018 et 9 janvier 2019, la société Enedis, représentée par Me Frêche et Me Dourlens, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Nantes Métropole une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

II. Par une requête, enregistrée sous le n° 19NT01276 le 1er avril 2019, et un mémoire, enregistré le 8 octobre 2019, Nantes Métropole, représentée par Me Labayle-Pabet, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1704462 du 6 février 2019 du tribunal administratif de Nantes ;

2°) de rejeter la demande de première instance de la société Enedis ;

3°) de mettre à la charge de la société Enedis la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle invoque, au soutien de ces conclusions, les mêmes moyens que ceux présentés à l'appui de la requête n° 18NT02767.

Par des mémoires, enregistrés les 25 septembre 2019 et 24 octobre 2019, la société Enedis, représentée par Me Frêche et Me Dourlens, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Nantes Métropole une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

III. Par une requête, enregistrée sous le n° 19NT01277 le 1er avril 2019, et un mémoire, enregistré le 8 octobre 2019, Nantes Métropole, représentée par Me Labayle-Pabet, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1704465 du 6 février 2019 du tribunal administratif de Nantes ;

2°) de rejeter la demande de première instance de la société Enedis ;

3°) de mettre à la charge de la société Enedis la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle invoque, au soutien de ces conclusions, les mêmes moyens que ceux présentés à l'appui de la requête n° 18NT02767.

Par des mémoires, enregistrés les 25 septembre 2019 et 24 octobre 2019, la société Enedis, représentée par Me Frêche et Me Dourlens, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Nantes Métropole une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la Constitution ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jouno, rapporteur,

- les conclusions de M. Besse, rapporteur public,

- et les observations de Me Labayle, représentant Nantes Métropole, et de Me Gauthier-Lucas, représentant la société Enedis.

Des notes en délibéré, présentées pour Nantes Métropole, ont été enregistrées le 30 janvier 2020 dans les trois dossiers.

Des notes en délibéré, présentées pour la société Enedis, ont été enregistrées le 4 février 2020 dans les trois dossiers.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes de Nantes Métropole visées ci-dessus présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

2. Les communes de Nantes, Indre et Rezé ont, par des conventions respectivement signées les 14 octobre 1994, 24 avril 1995 et 22 septembre 1995, concédé le service public de la distribution de l'énergie électrique à Electricité de France (EDF), aux droits de laquelle est venue la société Electricité réseau distribution France, elle-même devenue la société Enedis. Le cahier des charges de ces concessions prévoyait le versement, par le concessionnaire, au concédant d'une redevance annuelle en contrepartie des dépenses supportées par l'autorité concédante au bénéfice du service public concédé, comprenant une part dite " de fonctionnement ", dénommée " R1 ", et une part dite " d'investissement ", dénommée " R2 ". En janvier 2002, soit postérieurement à la création de la communauté urbaine de Nantes, les trois communes précitées ont transféré leur compétence d'autorité organisatrice de la distribution d'électricité à cette communauté urbaine, devenue Nantes Métropole en 2015. Cette dernière a émis à l'encontre de la société Enedis, d'une part, un titre exécutoire le 22 décembre 2015 pour obtenir le paiement de la somme de 412 444 euros correspondant à la part " R2 " de la redevance de concession due au titre de l'année 2015, d'autre part, deux titres exécutoires le 10 mai 2016 pour les montants de 381 594 euros et 26 104 euros afin d'avoir paiement d'une fraction de la part " R2 " de la redevance due au titre de l'année 2014 et, enfin, deux titres exécutoires, le 22 décembre 2016, portant sur les sommes de 346 328 euros et 42 671 euros dues pour l'année 2016 au titre également de la part " R2 ".

3. Par trois jugements distincts, du 23 mai 2018 et du 6 février 2019, le tribunal administratif de Nantes, faisant droit à la demande présentée devant lui par la société Enedis, a, en premier lieu, annulé ces titres de recettes exécutoires en tant que le montant de la part " R2 " de la redevance de concession avait été déterminé, par Nantes Métropole, en tenant pour nul le montant des taxes communales sur la consommation finale d'électricité recouvrées sur le territoire des communes de Nantes, Rezé et Indre et, en second lieu, déchargé, dans la mesure exigée par cette annulation, la société Enedis de l'obligation de payer les sommes mises à sa charge par ces titres exécutoires. Nantes Métropole relève appel devant la cour de ces jugements.

Sur le bien-fondé des jugements attaqués :

4. D'une part, le a) de l'article 4 des cahiers des charges des concessions mentionnées au point 2 ci-dessus stipule que : " En contrepartie des financements que l'autorité concédante supporte au titre d'installations dont elle est maître d'ouvrage et intégrées dans la concession, ou de la propre participation de cette autorité à des travaux dont le concessionnaire est maître d'ouvrage ou de toute dépense effectuée par l'autorité concédante pour le service public faisant l'objet de la présente concession, le concessionnaire versera à l'autorité concédante une redevance déterminée comme indiqué dans l'annexe 1 au présent cahier des charges. ". L'article 2.1 de l'annexe 1 à ces cahiers des charges stipule que la part " R2 " de la redevance " représente, chaque année N, une fraction de la différence, si elle est positive, entre certaines dépenses d'investissement effectuées et certaines recettes perçues par l'autorité concédante durant l'année N-2 " et son article 2.3. énonce qu'elle est calculée en application de la formule suivante " (A + 0,74 B + 0,30 E - 0,5 T) x (1 + PC/ PD) x (0,005 D + 0,125) ", dans laquelle " A ", " B " et " E " représentent le montant des travaux financés par l'autorité concédante et " T " correspond au " produit net de la taxe municipale sur l'électricité sur le territoire de la concession, ayant fait l'objet de titres de recettes de l'autorité concédante l'année pénultième ". Il en résulte que plus " T " est faible, plus la part " R2 " de la redevance est élevée.

5. D'autre part, en vertu des deux derniers alinéas de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales, lorsque des communes transfèrent à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont elles sont déjà membres une compétence, celui-ci est substitué de plein droit, à la date de ce transfert, à ces communes " dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes " et les contrats sont " exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties ", cette disposition précisant que " La substitution de personne morale aux contrats conclus par les communes n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. (...) ". Il résulte des termes de ces dispositions que, postérieurement à un transfert de compétence d'une commune au profit de l'EPCI dont elle est membre, les contrats conclus précédemment par la commune pour l'exercice de cette compétence demeurent .applicables dans les mêmes conditions, c'est-à-dire dans les mêmes termes, à l'égard, d'une part, de l'EPCI, qui se substitue à la commune et, d'autre part, du cocontractant initial de la commune Ces dispositions ne peuvent être regardées comme faisant obstacle à l'application littérale de stipulations contractuelles claires, alors même que des circonstances extérieures au contrat modifieraient le contexte de son exécution.

6. En l'espèce, faute de modification de l'autorité bénéficiaire du produit des taxes communales sur la consommation finale d'électricité concomitante avec le transfert de compétences mentionné au point 2 ci-dessus, ce transfert a eu pour effet une dissociation entre, d'une part, le bénéficiaire de ces taxes et, d'autre part, l'" autorité concédante " au sens des stipulations du cahier des charges de la concession. Or, cette dissociation a impliqué, conformément à la lettre des stipulations contractuelles, que la variable " T ", dont dépend la part " R2 " de la redevance, est nulle. Elle a ainsi induit une altération de l'équilibre économique des conventions liant originellement les communes de Nantes, Indre et Rezé à EDF. Toutefois, cette altération de l'équilibre économique des conventions résulte directement, non pas du transfert de compétences dont il s'agit, mais de la décision des communes de Nantes, Indre et Rezé qui, après le transfert de compétences mentionné au point 2, ont continué de percevoir le produit des taxes communales sur la consommation finale d'électricité, en sorte que ces taxes n'ont pu donner lieu à l'émission de titres de recettes par " l'autorité concédante ", au sens des stipulations des conventions. Ainsi, Nantes Métropole était fondée, en l'absence de taxes de cette nature perçues par elle, à donner une valeur nulle au terme " T ".

7. Il résulte de tout ce qui précède que Nantes Métropole est fondée à soutenir que c'est à tort qu'accueillant l'intégralité des moyens soulevés devant lui, le tribunal administratif de Nantes a fait droit, par les jugements attaqués, aux demandes de la société Enedis concernant le terme " T " de la part " R 2 " de la redevance mise à la charge du concessionnaire. Il s'ensuit que les jugements attaqués doivent être annulés, sans qu'il soit besoin d'examiner leur régularité, et que les demandes de première instance de la société Enedis, y compris les conclusions relatives aux frais exposés et non compris dans les dépens, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Enedis le versement à Nantes Métropole d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que Nantes Métropole verse à leur titre une somme à la société Enedis.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement nos 1601453-1605771 du 23 mai 2018 et les jugements n° 1704462 et n° 1704465 du 6 février 2019 du tribunal administratif de Nantes sont annulés.

Article 2 : Les demandes présentées par la société Enedis devant le tribunal administratif de Nantes sont rejetées.

Article 3 : La société Enedis versera à Nantes Métropole une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Nantes Métropole et à la société Enedis.

Délibéré après l'audience du 28 janvier 2020, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Rivas, président assesseur,

- M. Jouno, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 13 février 2020.

Le rapporteur,

T. JounoLe président,

L. Lainé

Le greffier,

M. B...

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 18NT02767, 19NT01276, 19NT01277

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