| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 22 octobre 2018, 17NT00612

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. J...et trois autres requérants ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération adoptée le 31 janvier 2014 par le conseil municipal de Lannion portant approbation de la révision du plan local d'urbanisme communal.

Par un jugement n° 1401437 du 16 décembre 2016, le tribunal administratif de Rennes a partiellement fait droit à leur demande en annulant le plan local d'urbanisme communal en tant que celui-ci a défini aux lieux-dits Coz Plas, Le Carbont, Keradrivin Bihan, Kerfons et Roz an Dour un zonage méconnaissant les dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme et, d'autre part, a défini une zone urbaine UYp en bordure de la route de Guingamp destinée à accueillir une centrale photovoltaïque.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 16 février, 17 août et 14 septembre 2017, M. J... et les autres requérants, représentés par MeE..., demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 16 décembre 2016 ;

2°) d'annuler en totalité le plan local d'urbanisme adopté lors de la délibération du 31 janvier 2014 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Lannion et de la communauté d'agglomération Lannion-Trégor-Communauté une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. J...et les autres requérants soutiennent que :

- c'est à tort que le tribunal a prononcé une annulation partielle dès lors que les illégalités qu'il a relevées remettent en cause, par leur importance, le parti d'aménagement choisi par les auteurs du plan local d'urbanisme ;

- les zonages annulés remettent en cause le parti d'aménagement tel qu'il a été défini par le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ;

- l'importance de la zone annulée de Coz Plas fait obstacle à la poursuite de l'objectif de développement des espaces d'extension économique ;

- le diagnostic prévu par l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme figurant au rapport de présentation est insuffisamment détaillé en ce qu'il ne s'appuie pas sur une analyse prospective suffisamment rigoureuse et précise en matière de développement des zones dédiées à l'habitat et aux activités économiques ;

- l'ouverture à l'urbanisation de 87,97 hectares supplémentaires destinés à l'accueil d'activités économiques excède manifestement la capacité d'attractivité de la commune, alors même qu'aucune analyse prospective sérieuse sur le sujet ne figure au rapport de présentation ;

- aucun document ne permet d'attester du sérieux de l'hypothèse du maintien de la croissance du nombre des emplois à un niveau comparable à celui de la période passée ;

- l'OAP " Armature commerciale " est entachée d'illégalité en ce qu'elle excède le cadre fixé par l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme, qui ne concerne pas le développement de l'activité commerciale ;

- cette OAP comporte des prescriptions excessivement précises qui ne sont pas en relation avec des objectifs d'aménagement urbain de la commune ;

- les besoins de la commune en matière de développement urbain ont été appréciées de manière abusive par rapport à des perspectives d'évolution démographique réalistes, et les objectifs retenus sont en décalage par rapport aux dynamiques économiques et démographiques objectivement constatables ;

- le diagnostic prospectif qui a été mené l'a été sur une base irréaliste ;

- le classement de 61,27 hectares en zone 1 AUB et de 21,88 hectares en zone 2 AU est dépourvu de toute justification sérieuse, la perspective retenue étant d'accueillir entre 2 500 et 3 000 logements supplémentaires dans les dix ans à venir alors que, entre 2006 et 2013, le nombre moyen annuel de nouveaux logements était de 124, et ce alors même que le nombre de logements vacants ne cesse de croître ;

- de telles perspectives sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le plan local d'urbanisme prévoit, au travers d'emplacements réservés, la création de plusieurs voies de transit à moins de 2 000 mètres du rivage, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 146-7 du code de l'urbanisme ;

- le classement des parcelles dont ils sont propriétaires en zone N et Nz est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- aucune véritable zone humide n'est présente dans les terrains classés en zone Nz, ainsi qu'en attestent les différentes études qui sont produites ;

- leurs terrains classés en zone N ne répondent pas aux caractéristiques des zones N définies par l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ;

- ce classement est contradictoire avec les orientations du PADD visant à faire de l'avenue de la Résistance un espace de renouvellement visant à en renforcer le caractère urbain, tout en confirmant sa vocation artisanale et commerciale ;

- le rapport de présentation classe ce secteur de la commune à l'intérieur du tissu urbain à vocation d'activités ;

- la densification de ce secteur permettrait de faire des économies de foncier permettant de limiter l'ouverture à l'urbanisation ;

- ce secteur correspond à une entrée de ville située à la jonction de deux importantes voies de communication et présente ainsi toutes les caractéristiques qui sont habituellement celles d'une zone commerciale, alors même qu'une telle zone existe déjà à proximité immédiate, s'agissant de la zone dite de Cruguil ;

- leurs terrains constituent le seul espace non bâti du secteur ;

- la commune n'a aucun projet particulier de protection des espaces naturels dans ce secteur ;

- l'objectif du PADD de valorisation des entrées de ville ne passe pas par une sanctuarisation des espaces non bâtis qui s'y trouvent localisés ;

- les terrains situés de l'autre côté de la voie, sur le territoire de la commune de Saint Quay Perros sont classés en zone UY à vocation d'activités industrielles, commerciales ou artisanales alors que ce secteur ne présente pas le caractère d'un secteur urbanisé au sens de la loi dite Littoral ;

- le lieu-dit Le Carbont ne peut être qualifié d'espace urbanisé et n'est pas en continuité d'urbanisation et l'annulation du zonage par le tribunal administratif est justifiée en ce qu'elle méconnait les dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors applicables ;

- il en va de même s'agissant du secteur de Coz Plas ;

- le secteur de Roz an Dour se également caractérise par une urbanisation diffuse et l'annulation du zonage pour le même motif par le tribunal administratif est justifiée.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 1er septembre et le 25 septembre 2017, la communauté d'agglomération Lannion-Trégor-Communauté, venue aux droits de la commune de Lannion, représentée par la Selarl Le Roy-Gourvennec-Prieur, conclut au rejet de la requête, à l'annulation, par la voie de l'appel incident, du jugement attaqué en tant que celui-ci annule le zonage des lieux-dits Coz Plas, Le Carbont, Keradrivin Bihan, Kerfons et Roz an Dour et la zone urbaine UYp située en bordure de la route de Guingamp et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de M. J...et des autres requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La communauté d'agglomération fait valoir que les moyens d'annulation soulevés par les requérants ne sont pas fondés et que les annulations partielles prononcées par le tribunal administratif ne sont pas justifiées, les secteurs correspondants présentant les caractéristiques d'espace urbanisés au sens de la loi Littoral.

Par des mémoires en intervention, enregistrés le 1er septembre et 25 septembre 2017, la commune de Lannion, représentée par la Selarl Le Roy-Gourvennec-Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La Cour a informé les parties, le 13 juillet 2018, de ce qu'elle était susceptible de soulever d'office le moyen tiré de ce que le tribunal administratif ne pouvait pas se fonder sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du I et du III de l'article L. 146-4 alors applicable du code de l'urbanisme pour procéder à l'annulation partielle du plan local d'urbanisme communal s'agissant du classement des lieux-dits Le Carbont, Keradrivin Bihan, Coz Plas, Kerfons et Roz an Dour, ainsi que la zone d'activités économiques située route de Guingamp.

M. J...et les autres requérants ont produit le 19 septembre 2018 un mémoire en réponse à ce moyen d'ordre public.

Ils y soutiennent que le document d'orientations et d'objectifs (D.O.O.) du schéma de cohérence territoriale de Lannion-Trégor Agglomération ne fait pas obstacle à l'application des dispositions du III de l'article L. 146-4 alors applicable du code de l'urbanisme, en l'absence de toute orientation précise définissant les modalité de l'urbanisation dans la bande littorale des cent mètres, et que, s'agissant de l'application du I de ce même article L. 146-4, le D.O.O. du schéma de cohérence territoriale fixe des orientations incompatibles avec les dispositions de la loi dite Littorale en définissant de manière exagérément large la notion d'espace urbanisé, laquelle ne saurait s'attacher à tout groupe d'habitations comportant plus d'une quinzaine d'unités.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mony,

- les conclusions de M. Sacher, rapporteur public,

- et les observations de Me C...substituant MeE..., représentant M. J... et les autres requérants, et de MeI..., représentant la communauté d'agglomération Lannion-Trégor-Communauté et la commune de Lannion.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération en date du 31 janvier 2014, le conseil municipal de la commune de Lannion a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal, dont la légalité a été contestée par les consortsJ.... Par un jugement en date du 16 décembre 2016 le tribunal administratif a partiellement annulé le document local d'urbanisme de la commune, en tant qu'il créait plusieurs zones méconnaissant les dispositions de l'article L. 146-4 alors applicable du code de l'urbanisme, localisées aux lieux-dits Coz Plas, Le Carbont, Keradrivin Bihan, Kerfons et Roz an Dour, de même qu'une zone d'activité 1 UYp située en bordure de la route de Guingamp. Les consorts J...relèvent appel de ce jugement en tant qu'il n'a pas annulé en totalité le plan local d'urbanisme communal. La commune de Lannion demande pour sa part, par la voie de l'appel incident, l'annulation de ce même jugement en tant que celui-ci a partiellement fait droit à la demande des requérants dans la mesure qui vient d'être indiquée.

Sur l'intervention volontaire de la commune de Lannion :

2. La commune de Lannion justifie d'un intérêt suffisant au maintien du jugement attaqué alors même que la communauté d'agglomération Lannion-Trégor-Communauté lui a succédé en cours d'instance dans l'exercice de sa compétence en matière de documents locaux d'urbanisme. L'intervention de la commune de Lannion est ainsi recevable.

Sur les conclusions en annulation

En ce qui concerne la régularité du jugement

3. Ainsi qu'il a été dit, le tribunal administratif a annulé partiellement la délibération portant approbation de la révision du plan local d'urbanisme de Lannion en tant que ce dernier a classé en zone UL le secteur du lieu-dit Le Carbont, créé d'une part deux zones d'activité UY et 1 AUY au lieu-dit Keradrivin Bihan, et, d'autre part, une zone d'activité 1 AUY au lieu-dit Coz Plas, ainsi qu'une zone Nh, une zone UY au lieu-dit Kerfons et une zone Nh au lieu-dit Roz an Dour. Le tribunal administratif a également annulé la création d'une zone d'activité UYp située route de Guingamp.

4. Il ressort d'une part des pièces du dossier que la zone UYp située en bordure de la route de Guingamp a pour seule vocation d'accueillir une centrale de production d'électricité photovoltaïque, tandis que les zones Nh, objet de l'annulation, sont de faibles dimensions et concernent des secteurs où sont déjà présentes un nombre très restreint de constructions, dont elles n'autorisent qu'une extension limitée. D'autre part, les différentes zones UY annulées présentent également une faible superficie. L'effet cumulé des annulations correspondantes n'apparaît pas ainsi de nature à remettre en cause les objectifs généraux du plan local d'urbanisme en ce qui concerne la capacité de la commune à accueillir de nouvelles activités à caractère économique. L'annulation de ces différents zonages n'apparaît pas davantage de nature à remettre en cause les objectif généraux du plan local d'urbanisme en matière de maîtrise de l'urbanisation et d'une meilleure prise en compte de la loi dite Littoral. Les annulations prononcées par les premiers juges n'ont ainsi nullement rompu l'économie générale du document local d'urbanisme. C'est ainsi sans entacher sa décision d'irrégularité que le tribunal a pu se limiter à prononcer une annulation partielle du plan local d'urbanisme communal.

En ce qui concerne le bien fondé du jugement

5. Aux termes de l'article L. 121-1 alors applicable du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable :1° L'équilibre entre :a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ;b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ;1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ; 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs ; 3° La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. ". Aux termes de l'article L. 123-1-2 alors applicable du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Il justifie les objectifs compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. ". Aux termes de l'article R. 123-2 alors applicable de ce même code : " Le rapport de présentation :1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 (...) 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4 des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 (...)".

6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la superficie totale des zones à urbaniser ayant vocation à l'accueil d'activités économiques n'est qu'en léger recul par rapport à la précédente version du plan local d'urbanisme, ces espaces passant de 381,63 hectares à 367,66 hectares. Si les requérants soutiennent que l'objectif affiché par la commune dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme d'accueillir d'ici 10 à 15 ans 1 500 nouveaux emplois sur le territoire communal n'est étayé par aucune analyse économique à caractère prospectif sérieuse et présente ainsi un caractère surdimensionné, une telle circonstance ne peut suffire à constituer une méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 121-1 et L. 123-1-2 alors applicables du code de l'urbanisme, ni à entacher le plan local d'urbanisme d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qui concerne l'impact d'une telle estimation sur le parti d'urbanisme retenu, l'évolution précédemment indiquée ne démontrant nullement une capacité insuffisante de la commune à accueillir de nouveaux emplois.

7. Si les requérants font ensuite valoir que le rapport de présentation ne comporte pas une analyse prospective suffisamment précise et étayée en matière d'évolution démographique et de besoins de logements et ne respecte pas, de ce fait, le principe d'équilibre posé par l'article L. 121-1 alors applicable du code de l'urbanisme, il ressort des pièces du dossier que, même si les perspectives retenues dans ces deux domaines peuvent apparaître très volontaristes, la révision du plan local d'urbanisme critiquée par les requérants ne permet pas de constater, au final, des évolutions en matière de zonage et de superficies destinées à l'habitat qui ne seraient pas conformes au nouveau parti d'urbanisme de la commune, dès lors que celle-ci a fait le choix d'une forte densification du nombre de logements à l'hectare dans les zones à urbaniser. La superficie totale des secteurs ouverts à l'urbanisation future est ainsi logiquement inférieure à celle de la version précédente du document local d'urbanisme, le secteur 1 AUB, passant de 209,34 hectares à 61,27 hectares, et les grands équilibres entre les différentes vocations assignées au territoire communal étant néanmoins conservés, la part des zones urbaines dans la surface totale du territoire communal, notamment, couvrant désormais 44 % contre 45 % précédemment.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-1-4 alors applicable du plan local d'urbanisme : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements.1. En ce qui concerne l'aménagement, les orientations peuvent définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. Elles peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. Elles peuvent porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics.".

9. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, et sans qu'y fasse obstacle le caractère limitatif des différents types d'orientations autorisées par les dispositions de l'article L. 123-1-4 précitées, une orientation dite d'aménagement peut régulièrement, dès lors que le développement d'une commune intègre nécessairement une dimension économique et commerciale, définir le cadre d'une politique d'accueil de nouveaux commerces de centre-ville. Pour sa part, l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " Armature commerciale " critiquée par les requérants définit notamment, selon les caractéristiques propres des commerces, leur superficie et les différents secteurs où ceux-ci pourront s'implanter. Une telle OAP, dont les objectifs énoncés de manière suffisamment précise pouvaient régulièrement être repris du document d'aménagement commercial du schéma de cohérence territoriale du Trégor, ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 123-1-4 précité du code de l'urbanisme.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 146-7 alors applicable du code de l'urbanisme : " La réalisation de nouvelles routes est organisée par les dispositions du présent article. Les nouvelles routes de transit sont localisées à une distance minimale de 2.000 mètres du rivage. Cette disposition ne s'applique pas aux rives des plans d'eau intérieurs. La création de nouvelles routes sur les plages, cordons lagunaires, dunes ou en corniche est interdite. Les nouvelles routes de desserte locale ne peuvent être établies sur le rivage, ni le longer. Toutefois, les dispositions des deuxième, troisième et quatrième alinéas ne s'appliquent pas en cas de contraintes liées à la configuration des lieux ou, le cas échéant, à l'insularité. La commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites est alors consultée sur l'impact de l'implantation de ces nouvelles routes sur la nature. En outre, l'aménagement des routes dans la bande littorale définie à l'article L. 146-4 est possible dans les espaces urbanisés ou lorsqu'elles sont nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau ".

11. Il ressort tout d'abord des pièces du dossier que l'objectif justifiant la création de l'emplacement réservé n° 44 se limite à rendre possible la création d'une bande cycliste longeant une voie déjà existante. Cette voie, quoique désignée comme " voie de contournement Nord-Ouest " par le document local d'urbanisme ne présente les caractéristiques ni d'une voie nouvelle, ni d'une voie de transit. S'agissant ensuite de l'emplacement réservé n° 12, le rond-point et le tronçon de voie qu'il doit permettre de réaliser, qui sont destinés à assurer le bouclage d'une liaison inter-quartiers à partir de deux tronçons déjà existants, ne présentent pas davantage le caractère d'une voie de transit. Enfin, la voie devant être créée à partir de l'emplacement réservé n° 11, destinée à permettre un nouveau franchissement du fleuve côtier Léguer, à partir d'un pont situé sur ses rives, présente également les caractéristiques d'une voie de desserte locale située au sein d'un espace urbanisé. La création de ces emplacements réservés n° 11, 12 et 44 ne méconnaît ainsi nullement, en tout état de cause, les dispositions précitées de l'article L. 146-7 du code de l'urbanisme alors applicable.

12. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 123-8, alors applicable, du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) soit de leur caractère d'espaces naturels (...) ".

13. Il ressort des pièces du dossier que le tènement foncier dont les requérants critiquent le classement en zone naturelle prend la forme d'un espace boisé et d'un terrain en culture faisant actuellement l'objet d'un bail agricole. Ce tènement foncier, au surplus dépourvu de toute construction, présente ainsi le caractère d'un espace naturel. La circonstance qu'il faisait précédemment l'objet d'un classement au sein d'une zone destinée à permettre l'accueil d'activités économiques n'est pas de nature à lui ôter un tel caractère naturel. Il en va de même s'agissant des circonstances qu'il demeure le seul espace vide de toute construction de cette ancienne zone, qu'il soit bordé, sur chacun de ses côtés, d'une voie de circulation routière et que, de l'autre côté de la RD n° 788 la commune voisine de Saint Quay Perros ait elle-même classé les terrains de ce secteur en zone UYp destinée à permettre l'accueil d'activités économiques. Par ailleurs, le nouveau parti d'urbanisme retenu par la commune de Lannion visant à requalifier les zones d'activités économiques situées en entrée de ville n'impliquait pas nécessairement d'y permettre des implantations commerciales supplémentaires. Les requérants, qui ne bénéficient d'aucun droit au maintien du zonage affectant antérieurement leurs terrains, ne démontrent donc pas, par les arguments qu'ils font valoir, qu'un tel parti d'urbanisme serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

14. Les consortsJ..., cependant, font également valoir que le classement en secteur Nz affectant partiellement leurs terrains classés en zone N est erroné en tant que ces terrains ne se caractérisent pas par la présence d'une zone humide.

15. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement alors applicables : " I. - Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer :1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ; on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire ; la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année (...) ". Il ressort de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 dont elles sont issues, qu'une zone humide ne peut être caractérisée, lorsque de la végétation y existe, que par la présence simultanée de sols habituellement inondés ou gorgés d'eau et, pendant au moins une partie de l'année, de plantes hygrophiles.

16. Il ressort des pièces du dossier que les conclusions de l'étude à partir de laquelle la commune de Lannion a arrêté les contours des différents secteurs Nz correspondant aux zones humides du territoire communal, dont l'un se situerait au sein des terrains appartenant aux requérants, sont en totale contradiction avec les deux études réalisées à la demande de ces derniers, l'une réalisée par la société Set Environnement, l'autre par la société Delta Environnement. Cette dernière a été réalisée à partir de plusieurs forages réalisés en différents endroits du tènement foncier appartenant aux requérants. Sur les 27 points de forage ayant été estimés exploitables, 16 révèlent des traces d'oxydation constituant un indice de zone humide. L'étude Set Environnement révèle également plusieurs traces d'hydromorphie dans le sol. Toutefois, les contours de la zone humide ainsi identifiée sont moins étendus que ceux de la zone identifiée par l'étude réalisée par la commune de Lannion. Aucune des trois études ne permet au surplus d'établir avec certitude la présence de plantes hygrophiles dans ce secteur. Il résulte de ce qui précède que le secteur Nz créé par la délibération litigieuse sur les terrains appartenant aux requérants ne peut être regardé comme présentant de manière certaine, sur la totalité de son périmètre, les caractéristiques correspondant à une zone humide. M. J... et les autres requérants sont dès lors fondés à soutenir que c'est à tort que, alors même que leur tènement foncier est désormais essentiellement classé en zone naturelle, la délibération attaquée a partiellement classé leurs terrains en secteur Nz.

17. Il résulte de ce qui précède que M. J...et les autres requérants sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Rennes, par le jugement attaqué, n'a pas également annulé partiellement la délibération approuvant la révision du plan local d'urbanisme de Lannion en tant qu'il emportait la création, au sein de la zone N, d'un secteur Nz sur leurs terrains.

En ce qui concerne l'appel incident de la commune de Lannion

18. Comme déjà indiqué, le tribunal administratif a fait droit aux conclusions d'annulation du classement en zone UL du lieu-dit Le Carbont, du classement en zone UY du lieu-dit Keradrivin Bihan, du classement en zone UY et 1 AUY du lieu-dit Coz Plas, du classement en zone UYP d'une zone urbaine d'activités économiques située route de Guingamp, du classement en zone Nh et en zone UY autorisant notamment l'extension des constructions existantes des constructions nouvelles du lieu-dit Kerfons, d'une zone Nh autorisant notamment l'extension des constructions existantes des constructions nouvelles du lieu-dit Roz an Dour, au motif de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 146-4 alors applicable du code de l'urbanisme.

19. Aux termes du I de l'article L. 146-4 alors applicable du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. (...) ". Aux termes du III de l'article L. 146-4 alors applicable du code de l'urbanisme ; " En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs désignés à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée (...) ". aux termes de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Les schémas de cohérence territoriale (...) doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L. 145-1 à L. 146-9, (...) / Les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur. En l'absence de schéma de cohérence territoriale, ils doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L. 145-1 à L. 146-9 (...)". Il ressort de la combinaison de ces dispositions que lorsque le territoire d'une commune, soumise aux dispositions particulières au littoral, est couvert par un schéma de cohérence territoriale mettant en oeuvre ces dispositions, celui-ci fait obstacle à une application directe au plan local d'urbanisme des dispositions législatives particulières au littoral, la compatibilité du plan local d'urbanisme devant être appréciée au regard des seules orientations du schéma de cohérence territoriale. Ce principe ne fait toutefois pas obstacle, le cas échéant, à la possibilité pour tout intéressé de faire prévaloir par le moyen de l'exception d'illégalité, les dispositions législatives particulières au littoral sur les orientations générales du schéma de cohérence territoriale.

20. Parallèlement, lorsque le tribunal administratif fait droit à une demande en se fondant sur un moyen inopérant, notamment en faisant application d'une règle de droit inapplicable, et que, pour contester le jugement de ce tribunal, l'appelant n'a pas invoqué le caractère inopérant du moyen retenu par les premiers juges, il appartient au juge d'appel de relever d'office cette inopérance pour censurer le motif retenu par le tribunal. La cour ne peut toutefois agir de la sorte qu'après en avoir préalablement, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, informé les parties.

21. Il ressort à cet égard des pièces du dossier que le territoire de la commune de Lannion est couvert par le schéma de cohérence territoriale (S.C.O.T.) du Trégor, lequel a été approuvé le 6 mars 2013 et comporte dans son document d'orientations et d'objectifs (DOO) plusieurs prescriptions relatives à l'urbanisation du littoral, notamment en ce qui concerne la densification des secteurs urbanisés, dont le DOO fixe les éléments d'identification, et mettant ainsi en oeuvre les dispositions législatives particulières au littoral.

22. Il ressort également des pièces du dossier que si la commune de Lannion a, dans sa défense, expressément soulevé le caractère inopérant du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du I et du III de l'article L. 146-4 alors applicable du code de l'urbanisme, les consorts J...n'ont pas expressément soulevé, par voie d'exception, l'illégalité des dispositions du schéma de cohérence territoriale en tant que celles-ci n'étaient pas compatibles avec les prescriptions de la loi Littoral.

23. Il résulte de ce qui précède que, faute d'avoir invoqué, par voie d'exception l'illégalité du schéma de cohérence territoriale du Trégor, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme est ainsi inopérant dans le présent litige, le schéma de cohérence territoriale faisant obstacle à une application directe de ces dispositions. C'est donc à tort que le tribunal, qui n'était pas saisi d'un autre moyen d'annulation s'agissant des classements des lieux-dit Le Carbont, Keradrivin Bihan, Coz Plas et la zone d'activités économiques dédiée à l'accueil de champs photovoltaïques située route de Guingamp, s'est fondé sur ces dispositions pour les annuler.

24. Il ne ressort pas des pièces du dossier, en revanche, que le DOO du schéma de cohérence territoriale du Trégor comporterait des prescriptions particulières s'agissant de la bande littorale de 100 mètres à partir de la limite haute du rivage. Cette absence de prescription a ainsi pour effet de maintenir l'opérance du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors applicable.

25. Il résulte de ce qui précède que, s'agissant du lieu-dit Roz an Dour, ce secteur de la commune, situé dans la bande littorale des 100 mètres, ne peut, faute de comporter un nombre et une densité significatifs de constructions, être regardé comme un secteur urbanisé de la commune. C'est par suite à juste titre que le tribunal administratif a annulé le classement de ce lieu-dit en zone Nh, zone dont le règlement, en y autorisant l'extension des constructions existantes et en densifiant ainsi ce secteur présentant un caractère non urbanisé, méconnait les dispositions précitées.

26. En revanche, si la communauté d'agglomération, dans le cadre de son appel incident, critique également l'annulation du classement en zone Nh et Uy du lieu-dit Kerfons, elle n'expose toutefois aucun moyen au soutien de sa demande de réformation du jugement attaqué sur ce point. Ces conclusions particulières en réformation du jugement attaqué, faute de précision suffisante, ne peuvent ainsi qu'être rejetées.

27. Il ressort de ce qui précède que la la communauté d'agglomération est ainsi seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif annulé les classements concernant les lieux-dit Le Carbont, Keradrivin Bihan, Coz Plas et la zone d'activités économiques de la route de Guingamp.

Sur les frais liés au litige :

28 Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'intervention de la commune de Lannion est admise.

Article 2 : La délibération du 31 janvier 2014 du conseil municipal de Lannion est annulée en tant qu'elle emporte la création, au sein de la zone N, du secteur Nz sur les terrains appartenant à M. J...et aux autres requérants, d'une part, et la création des zonages concernant les lieux-dits Kerfons et Roz an Dour.

Article 3 : Le jugement du 16 décembre 2016 du tribunal administratif de Rennes est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 2 du présent arrêt.

Article 4 : Le surplus des conclusions de M. J...et des autres requérants est rejeté.

Article 5 : Le surplus des conclusions en appel incident de la communauté d'agglomération Lannion-Trégor-Communauté est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... J..., à Mme A... J...épouseH..., à Mme B... J...épouseG..., à M. D... J..., à la communauté d'agglomération Lannion-Trégor-Communauté et à la commune de Lannion.

Délibéré après l'audience du 5 octobre 2018, à laquelle siégeaient :

- M. Dussuet, président,

- M. Degommier, président-assesseur,

- M. Mony, premier conseiller,

Lu en audience publique le 22 octobre 2018.

Le rapporteur,

A. MONYLe président,

J-P. DUSSUET

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 17NT00612