| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 03 octobre 2016, 15NT00580

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. F...E...et quatre autres requérants ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération adoptée le 16 décembre 2011 par le conseil municipal de Mazé portant approbation de la révision du plan local d'urbanisme communal.

Par un jugement n° 1201716 du 18 décembre 2014, le tribunal administratif de Nantes a partiellement fait droit à leur demande en annulant la révision du plan local d'urbanisme communal en tant qu'elle classait les parcelles cadastrées section E n° 930, 390, 391, 392, 396, 397, 398, 399 et 400 en zone naturelle et en tant qu'elle emportait la création des emplacements réservés n° 11 et 12.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 18 février 2015, complétée par deux mémoires enregistrés le 6 novembre 2015 et le 11 mai 2016, la commune de Mazé, représentée par MeD..., demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 18 décembre 2014 ;

2°) de rejeter la requête de M. E...et des autres requérants ;

3°) de mettre solidairement à la charge de M. E...et des autres requérants une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient que :

-la création de l'emplacement réservé n° 11 n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ;

- la création de jardins familiaux poursuit une finalité d'intérêt général ;

- la création de l'emplacement réservé n° 12 n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ;

- la circonstance que le projet de plate-forme multimodale soit située en zone naturelle ne suffit pas à établir que ce projet serait constitutif d'une atteinte excessive à l'environnement ;

- la création d'un parking dans le secteur de la Grefferie est d'intérêt public en ce qu'elle devrait permettre un développement des modes de transport alternatifs ;

- le classement des parcelles incriminées en zone naturelle n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation ;

- la cour a déjà admis lors d'un précédent contentieux la licéité d'un tel classement ;

- les parcelles en question sont exposées à un risque d'inondation et doivent de ce fait demeurer inconstructibles.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juillet 2015, complété par un mémoire enregistré le 22 janvier 2016, M. E...et les autres requérants de première instance, représentés par MeH..., concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir qu'aucun des moyens d'annulation soulevés par la commune n'est fondé.

Par ordonnance du 1er août 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 17 août à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mony,

- les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public,

- et les observations de Me J...G..., représentant la commune de Mazé, et de MeA..., représentant M. E...et les autres défendeurs.

1. Considérant que la commune de Mazé relève appel du jugement en date du 18 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Nantes a partiellement annulé la délibération du 16 décembre 2011 du conseil municipal approuvant la révision du plan local d'urbanisme communal en tant que celui-ci a classé en zone N les parcelles cadastrées section E n° 930, 390, 391, 392, 396, 397, 398, 399 et 400 et autorisé la création des emplacements réservés n° 11 et 12 ;

Sur les conclusions en annulation :

2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs fixés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. A ce titre, le règlement peut : (...) 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts (...) " ; qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir sur le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer, notamment, la liste des emplacements réservés pour l'aménagement des ouvrages publics nécessaires ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'emplacement réservé n° 11 créé à l'occasion de la révision du plan local d'urbanisme communal est destiné à accueillir des jardins familiaux ; que, cependant, la création de jardins familiaux, destinés à un usage essentiellement privé, ne peut être assimilée à la création d'espaces verts ou d'installation d'intérêt général au sens des dispositions de l'article L.123-1-5 précité ; que, par ailleurs, un projet de cette nature ne saurait trouver son origine dans le parti d'urbanisme retenu par les auteurs du document local d'urbanisme, présenté lors de la séance du conseil municipal du 10 janvier 2011 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme et explicité en pages 157 et 158 du rapport de présentation, visant à conserver au secteur de la Grefferie, très majoritairement inconstructible du fait de son caractère inondable, son caractère non bâti ; qu'enfin, ce projet de jardins familiaux, très peu précis, n'a nullement été explicité dans le rapport de présentation du document local d'urbanisme, alors même que celui-ci indique que le bâti local est très majoritairement constitué de maisons individuelles avec jardin ; que, dans de telles conditions, le caractère réaliste d'un tel projet, et, partant, la volonté réelle de la commune de procéder à sa réalisation, ne peut être regardé comme établi ; que c'est ainsi à bon droit que le tribunal administratif a jugé que la création de l'emplacement réservé n° 11 était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et s'est fondé sur ce moyen pour annuler la décision attaquée en tant que celle-ci emportait la création de l'emplacement réservé n° 11 ;

3. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier que l'emplacement réservé n° 12 créé à l'occasion de la révision du plan local d'urbanisme communal est destiné à permettre la réalisation d'un espace multi-modal et de covoiturage ; que si, d'une part, ce projet correspond effectivement à une des orientations retenues par le Projet d'aménagement et de développement durable adopté par la commune et, d'autre part, si le rapport de présentation du plan local d'urbanisme communal le mentionne également à plusieurs reprises, il ressort cependant des pièces du dossier que le projet, en cause, impliquant l'utilisation d'une superficie de stationnement de 8 000 mètres carrés, soit l'équivalent de la surface nécessaire à la création de plus de 300 places, apparaît, alors surtout qu'il existe plusieurs autres parc de stationnement à proximité, largement surdimensionné par rapport aux besoins de la commune quel que soit l'intérêt de la mise en place d'un système de covoiturage ; qu'en outre, ce projet est incompatible, compte tenu de son ampleur, avec la préservation du caractère naturel du secteur de la Grefferie, classé en zone N du document local d'urbanisme de la commune ; que c'est ainsi à bon droit que le tribunal administratif s'est fondé sur ce moyen pour annuler la décision attaquée en tant que celle-ci emportait la création de l'emplacement réservé n° 12 ;

4. Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que si les parcelles appartenant aux consorts E...etC..., cadastrées section E n°930, 390, 391, 392, 396, 397, 398, 399 et 400, dont ils sont propriétaires, forment une unité foncière homogène, supportent déjà une unique maison d'habitation et sont situées à proximité immédiate du centre-bourg de Mazé en étant desservies par l'ensemble des réseaux publics, elles n'en constituent pas moins un espace naturel resté à l'état de prairie dont la situation les expose à un risque d'inondation attesté par leur classement au Plan de prévention du risque inondation (PPRI) Loire-Val d'Authion en secteur R2 de la zone rouge (aléa moyen) et, pour une petite partie, en secteur B2 de la zone rouge (aléa faible) de ce plan ; qu'il en résulte que les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Maze n'ont pas, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, entaché d'erreur manifeste d'appréciation leur décision de classement de ces parcelles en zone ND inconstructible ;

5. Considérant qu'il appartient à la Cour saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les consorts E...et les autres requérants devant le tribunal administratif ;

6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. " ; que si les requérants soutiennent que la convocation adressée aux conseillers municipaux à l'occasion de la séance du 16 décembre 2011 du conseil municipal n'était pas accompagnée d'une note de synthèse visée par l'article L. 2121-12 précité, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions a été écarté par les premiers juges au terme d'une motivation suffisante qu'il convient d'adopter ;

7. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme alors applicable : " Un débat a lieu au sein du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement mentionné à l'article L. 123-1, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. Dans le cas d'une révision, ce débat peut avoir lieu lors de la mise en révision du plan local d'urbanisme (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que le débat relatif aux orientations générales du Projet d'aménagement et de développement durable (PADD) de la commune s'est déroulé le 5 juillet 2010, lors de la séance du conseil municipal prescrivant la mise en révision du plan local d'urbanisme communal, alors même que le projet de plan local d'urbanisme a de son côté été arrêté lors de la séance du conseil municipal du 5 juillet 2010 ; que si l'objectif de construction fixé par le PADD est effectivement passé de 25 à 30 logements, afin de se conformer aux orientations du schéma de cohérence territoriale, une telle modification, qui ne constitue pas une nouvelle orientation de développement et présente, ramenée à la durée prévisible du document local d'urbanisme, un caractère tout à fait mineur, ne nécessitait pas une nouvelle délibération du conseil municipal ; que c'est ainsi à bon droit que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme a été écarté ;

8. Considérant, en troisième lieu, que si les requérants soutiennent que les différents documents constituant le plan local d'urbanisme communal sont entachés de plusieurs contradictions internes, il ne ressort aucunement des pièces du dossier que la commune ait indiqué, contrairement à ce qui est allégué, vouloir développer l'habitat dans le secteur de la Grefferie, le caractère inondable du secteur ayant au contraire plusieurs fois été rappelé ; que la volonté de la commune, affirmée à plusieurs reprises tant dans le PADD que dans le rapport de présentation de se réapproprier le secteur de la Grefferie au titre de sa nouvelle politique urbaine, n'impliquait pas nécessairement, au vu des caractéristiques physiques et naturelles des terrains concernés, son ouverture à l'urbanisation, la commune entendant au contraire conserver au secteur son caractère non bâti tout en l'utilisant pour d'autres fonctions urbaines que celle de l'habitat ; que la volonté d'utiliser ce secteur pour permettre la réalisation d'une plate forme multi-modale et de covoiturage ne traduit pas non plus, dans son principe et en dépit de l'erreur mentionnée au point 3 s'agissant du caractère surdimensionné de la zone retenue à titre d'emplacement réservé, de contradiction avec les mentions figurant dans ces documents, dès lors que le caractère inondable de ce secteur ne fait pas à lui seul obstacle à toute possibilité d'aménagement raisonnable respectant les prescriptions du PPRI ;

9. Considérant, en quatrième lieu, que si les requérants soutiennent que le principe de gestion économe de l'espace posé par l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme est méconnu en ce que le plan local d'urbanisme prévoit une nouvelle zone d'activités artisanales dans un secteur précédemment classé en zone agricole, il ne ressort pas des pièces du dossier, alors même que le total des zones constructibles est en net retrait par rapport au zonage précédent et que celui des zones inconstructibles est en forte augmentation, que la seule création de cette nouvelle zone d'activités, laquelle ne représente que 4 hectares alors que les zones inconstructibles couvrent une superficie de 3 086,3 hectares, ait méconnu le principe en question ;

10. Considérant, en cinquième lieu, que si les requérants entendent se prévaloir, par voie d'exception, de l'illégalité du PPRI Loire-Val d'Authion élaboré en 2000 et modifié en 2006, un tel moyen apparaît, en tout état de cause, inopérant à l'encontre d'un plan local d'urbanisme qui relève d'une législation distincte ;

11. Considérant, en sixième lieu, que si les consorts E...et C...soutiennent que la commune a entaché d'illégalité son plan local d'urbanisme en prenant en compte, notamment au travers du zonage retenu, les prescriptions du PPRI Loire-Val d'Authion, ils ne démontrent nullement en quoi le classement en zone rouge du PPRI de la majeure partie du secteur de la Grefferie serait erroné, et ce alors même qu'ils produisent un relevé altimétrique montrant, au niveau des parcelles appartenant aux consortsE..., qu'une partie importante de ces terrains se situe en-dessous du niveau des plus hautes eaux connues correspondant au niveau de la crue de 1856 ; qu'ils ne peuvent donc utilement soutenir que la commune se serait fondée sur une appréciation erronée de ce caractère inondable ;

12. Considérant, en septième lieu, qu'il est dans la nature de toute règlementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes ainsi que des zones inconstructibles ; que, dans la mesure où le classement des parcelles en litige ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, il n'est pas susceptible de révéler une discrimination illégale du seul fait d'un classement différent de certaines parcelles voisines ;

13. Considérant, en dernier lieu, que si les requérants soutiennent que la délibération attaquée est entachée d'un détournement de pouvoir, ils ne démontrent nullement, par les éléments, qu'ils apportent, que la commune de Mazé aurait poursuivi, au travers du nouveau parti d'urbanisme qu'elle a retenu pour élaborer son plan local d'urbanisme, des finalités étrangères à l'intérêt général ;

14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Mazé est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé la délibération du 16 décembre 2011 du conseil municipal de la commune en tant qu'elle classait en zone N les parcelles cadastrées section E n° 930,390, 391, 392, 396, 397, 398, 399 et 400 ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que, par suite, les conclusions de la commune de Mazé et celles de M. E...et des autres requérants ne peuvent qu'être rejetées ;

DÉCIDE :

Article 1er : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Nantes du 18 décembre 2014 est annulé en tant qu'il annule le classement en zone N des parcelles cadastrées section E n° 930,390, 391, 392, 396, 397, 398, 399 et 400.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la commune de Mazé est rejeté.

Article 3 : Les conclusions des consorts E...et C...relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Mazé, à M. F... E..., à Mme L... E..., à Mme K...E..., à M. I... E...et à M. et Mme B...C....

Délibéré après l'audience du 16 septembre 2016, où siégeaient :

- M. Lenoir, président,

- M. Francfort président-assesseur,

- M. Mony, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 3 octobre 2016.

Le rapporteur,

A. MONYLe président,

H. LENOIR

Le greffier,

C. GOY

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N° 15NT00580