| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 22 décembre 2015, 14NT01859

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par arrêté du 14 décembre 2010 le préfet de Loir-et-Cher a déclaré d'utilité publique le projet de construction d'une caserne de gendarmerie sur le territoire de la commune de Salbris (Loir-et-Cher) ainsi que l'acquisition des terrains nécessaires à la réalisation de cette opération.

Par arrêté du 25 juin 2012 la même autorité a déclaré cessibles, au profit de la commune de Salbris, des parcelles de terrain cadastrées section AR n°s 489, 514 et 515 destinées à la construction de cette gendarmerie.

Par arrêté du 7 novembre 2012 le préfet de Loir-et-Cher a, d'une part, procédé au retrait de l'arrêté du 25 juin 2012 et, d'autre part, déclaré à nouveau cessibles ces parcelles.

Par un jugement n° 1202804, 1203926 du 6 mai 2014, le tribunal administratif d'Orléans a, à la demande de M. C...et M. et MmeD..., propriétaires indivisaires de ces terrains, annulé en totalité les arrêtés des 25 juin et 7 novembre 2012.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 11 juillet 2014, complétée par un mémoire enregistré le 19 juin 2015, la commune de Salbris, représentée par MeE..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 6 mai 2014 du tribunal administratif d'Orléans ;

2°) de rejeter les demandes de M. C...et de M. et MmeD... devant ce tribunal ;

3°) de mettre à la charge de M. C...et de M. et Mme D...une somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ;

La commune soutient que :

- les premiers juges ont commis une erreur de droit en omettant de relever qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la demande d'annulation de l'arrêté du 25 juin 2012, auquel s'est substitué l'arrêté du 7 novembre, le retrait du premier arrêté étant devenu définitif ;

- les premiers juges ont commis une erreur de droit en estimant que les dispositions de l'article R. 11-28 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique avaient été méconnues et que ce motif pouvait justifier l'annulation de l'arrêté de cessibilité du 25 juin 2012 ;

- l'arrêt de la Cour de cassation du 25 mai 2012 n'avait pas encore été porté à la connaissance du service de la publicité foncière à la date où l'arrêté a été pris ;

- les consorts D...C...n'ont pas fait état pendant l'enquête parcellaire du litige relatif au transfert de propriété qui était pendant ;

- la circonstance que l'état annexé était erroné quant à l'indication du propriétaire des parcelles ne pouvait pas être regardé comme un vice substantiel dès lors que les intéressés, qui sont les requérants, étaient parfaitement informés de la situation et n'ont ainsi été privés d'aucune garantie ;

- les premiers juges ont également commis une erreur de droit en considérant qu'il pouvait être valablement excipé de l'illégalité de l'arrêté portant déclaration d'utilité publique du 14 décembre 2010 au motif qu'il serait intervenu sans que le service des Domaines exprime un avis ;

- un tel avis n'était nullement nécessaire dès lors qu'une première consultation du service des Domaines était intervenue lors de la première procédure ayant abouti à une précédente déclaration d'utilité publique, concernant le même terrain, et la valeur du terrain ayant donc déjà été estimée ;

- la construction d'une caserne de gendarmerie sur ce terrain n'a pas eu pour effet d'en augmenter la valeur, les travaux ayant été financés par la commune ;

- l'absence d'une nouvelle consultation du service des Domaines ne pouvait pas être regardée comme constituant un vice substantiel ;

- elle était compétente pour réaliser l'opération pour laquelle la procédure d'expropriation a été mise en oeuvre ;

- le conseil municipal a décidé dès le 25 septembre 2006 de construire une gendarmerie, soit à l'intérieur de la période couverte par l'article L. 1311-4-1 du code général des collectivités territoriales ;

- la notice explicative figurant au dossier d'enquête publique était suffisante et n'avait pas besoin de mentionner la surface exacte du projet, s'agissant au surplus d'une seconde enquête portant sur un projet identique ;

- l'appréciation sommaire des dépenses n'était pas manifestement sous-évaluée ;

- les caractéristiques principales des ouvrages étaient mentionnées dans le dossier d'enquête publique ;

- le dossier d'enquête publique mentionnait les textes juridiques dont il était fait application ;

- le projet de construction d'une caserne de gendarmerie n'avait pas à faire l'objet d'une étude d'impact ;

- le projet de caserne de gendarmerie présentait une utilité publique ;

- aucune atteinte excessive n'a été portée au droit de propriété des requérants ;

- il n'est pas établi que des terrains communaux auraient pu être utilisés pour mener à bien le projet.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 septembre 2014, les consorts D...C..., représentés par la SCP Sirat-Gilli, concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Salbris au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir qu'aucun des moyens d'annulation soulevés par les requérants n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'expropriation ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 décembre 2015 :

- le rapport de M. Mony,

- les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public,

- et les observations de MeF..., substituant MeE..., représentant la commune de Salbris.

1. Considérant qu'à la suite de l'annulation contentieuse d'une précédente déclaration d'utilité publique, la commune de Salbris a obtenu, le 14 décembre 2010, une nouvelle déclaration d'utilité publique relativement au projet de construction d'une caserne de gendarmerie ; que l'enquête parcellaire qui s'en est suivie a donné lieu, le 25 juin 2012, à un arrêté déclarant cessibles pour les besoins de l'opération, au profit de la commune de Salbris, des parcelles cadastrées section AR n°s 489, 514 et 515 ; que cet arrêté a été retiré par un arrêté en date du 7 novembre 2012, lequel déclare à nouveau cessibles ces parcelles ; que la commune relève appel du jugement du 6 mai 2014 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a, à la demande de M. C...et de M. et MmeD..., propriétaires de ces terrains, annulé dans leur totalité les arrêtés des 25 juin et 7 novembre 2012 ;

Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 25 juin 2012 :

2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 25 juin 2012 par lequel le préfet du Loir et Cher a déclaré cessibles au profit de la commune de Salbris les parcelles en cause a été retiré par l'article 1er de l'arrêté du 7 novembre 2012 de la même autorité, dont l'article 2 a déclaré à nouveau cessibles ces parcelles ; que la demande contentieuse formée le 9 août 2012 par les consorts D...-C... contre ce dernier arrêté, qui visait à obtenir " l'annulation de la décision attaquée " doit ainsi être regardée comme dirigée exclusivement contre l'article 2 de l'arrêté du 7 novembre 2012, l'article 1er, de par son objet, ne leur faisant pas grief ; que, dans ces conditions, le retrait par l'arrêté du 7 novembre 2012 de l'arrêté du 25 juin 2012, qui n'avait reçu aucun commencement d'exécution, doit être regardé comme étant devenu définitif au cours de l'instance devant le tribunal administratif ; que, par suite, la demande présentée par M. C...et M. et Mme D...étant devenue sans objet à la date où les premiers juges ont statué, c'est à tort que le tribunal administratif n'a pas prononcé un non-lieu ; qu'il y a lieu, compte tenu de cette irrégularité, de prononcer dans cette mesure l'annulation du jugement attaqué, d'évoquer la demande présentée par M. C...et M. et Mme D...à l'encontre de l'arrêté de cessibilité du 25 juin 2012 et de constater qu'il n'y a pas lieu d'y statuer ;

Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 novembre 2012 :

3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1311-9 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les projets d'opérations immobilières mentionnés à l'article L. 1311-10 doivent être précédés, avant toute entente amiable, d'une demande d'avis de l'autorité compétente de l'Etat lorsqu'ils sont poursuivis par les collectivités locales, leurs groupements et leurs établissements publics. (...) " ; et qu'aux termes de l'article L. 1311-10 du même code : " Ces projets d'opérations immobilières comprennent : (...) 3° Les acquisitions poursuivies par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique. " ;

4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et qu'il n'est pas contesté que la déclaration d'utilité publique du 14 décembre 2010, qui visait à régulariser l'acquisition par la commune de Salbris des terrains appartenant à M. C...et à M. et MmeD..., est, en méconnaissance des dispositions précitées, intervenue en dehors de toute consultation du service des Domaines ;

5. Considérant toutefois que, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; que l'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte ;

6. Considérant que l'arrêté de cessibilité du 7 novembre 2012 est intervenu pour l'exécution de la déclaration d'utilité publique du 14 décembre 2010 déjà mentionnée, à l'issue d'une procédure, initiée à la demande de l'autorité expropriante, visant à corriger les effets de l'annulation contentieuse d'une première déclaration d'utilité publique du 12 juin 2007, le projet de caserne de gendarmerie ayant été entre-temps réalisé ; que le dossier constitué en vue de cette seconde déclaration d'utilité publique était ainsi constitué, pour l'essentiel, des mêmes éléments que le premier dossier de déclaration d'utilité publique, lequel comportait un avis du 4 septembre 2006 du service des Domaines, relatif à la valeur des terrains, permettant à la collectivité d'en apprécier le coût d'acquisition, en tant que composante du coût d'ensemble du projet ; qu'une seconde estimation de la valeur de ces terrains lors de la seconde procédure ne présentait ainsi aucune utilité particulière, les terrains ayant déjà été expropriés une première fois, et la valeur des constructions réalisées sur les terrains dont s'agit étant, en la circonstance, sans incidence sur le déroulement de la phase administrative de la procédure engagée, la question de leur valeur en cas d'éventuel retour aux anciens propriétaires étant étrangère à celle de la légalité de cessibilité ; que, dans de telles conditions, le défaut de consultation du service des Domaines n'a privé ni la commune de Salbris ni le préfet de Loir-et-Cher d'une quelconque garantie ; que cette circonstance n'a pareillement été susceptible d'exercer aucune incidence, ni sur la décision du conseil municipal de demander au préfet de Loir-et-Cher de déclarer cessibles les terrains sur lesquels se trouve construite la gendarmerie, ni sur la décision du préfet d'accueillir favorablement cette demande ; qu'ainsi l'absence de consultation du service des domaines, qui n'a pas affecté la compétence du préfet de Loir-et-Cher, n'est pas de nature à entacher d'illégalité l'arrêté de cessibilité du 7 novembre 2012 ; que par suite la commune de Salbris est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur ce motif pour annuler l'arrêté en litige ;

7. Considérant toutefois qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner le surplus de l'argumentation soulevée par M. C...et M. et MmeD... devant le tribunal administratif, relativement à l'exception d'illégalité de la déclaration d'utilité publique du 14 décembre 2010 ;

En ce qui concerne la demande de mise à l'enquête publique de l'opération :

8. Considérant que par délibération du 7 mai 2010 le conseil municipal de Salbris a sollicité du préfet de Loir-et-Cher la mise à l'enquête publique de l'opération de construction de la gendarmerie :

9. Considérant, en premier lieu, que selon les dispositions de l'article L. 1311-4-1 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction en vigueur à la date de cette déclaration d'utilité publique : " Jusqu'au 31 décembre 2007, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent construire, y compris sur les dépendances de leur domaine public, acquérir ou rénover des bâtiments destinés à être mis à la disposition de l'Etat pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales (...) " / Une convention entre l'Etat ou l'établissement public de santé ou la structure de coopération sanitaire mentionnée au premier alinéa et la collectivité ou l'établissement propriétaire précise notamment les engagements financiers des parties, le lieu d'implantation de la ou des constructions projetées et le programme technique de construction. Elle fixe également la durée et les modalités de la mise à disposition des constructions " ; que M. C...et M. et Mme D...soutiennent sur ce fondement que la commune de Salbris n'était plus compétente pour solliciter du préfet de Loir-et-Cher l'organisation d'une seconde enquête d'utilité publique par délibération du 7 mai 2010, dès lors qu'à cette dernière date était dépassé le terme de la période fixée par ces dispositions ;

10. Considérant toutefois que l'opération par laquelle une commune construit un local destiné à recevoir une caserne de gendarmerie permet d'assurer la continuité d'un service public de proximité à vocation locale ; qu'elle revêt dès lors un intérêt communal, sans qu'aient d'incidence les dispositions invoquées de l'article L. 1311-4-1 du code général des collectivités territoriales, lesquelles n'ont pour objet que d'organiser les conditions dans lesquelles la commune de Salbris construit l'immeuble en cause et le met à la disposition de l'Etat ;

11. Considérant, en second lieu, que la circonstance selon laquelle la convention mentionnée à l'alinéa 3 de l'article L. 1311-4-1 du code général des collectivités territoriales n'était pas annexée à la délibération du 7 mai 2010 est sans incidence sur la légalité de cette dernière délibération, par laquelle le conseil municipal de Salbris s'est borné à demander l'ouverture de la procédure afférente à la déclaration d'utilité publique du projet, dont la légalité n'est pas conditionnée par la signature préalable de la convention en cause ;

En ce qui concerne la composition du dossier d'enquête publique :

12. Considérant, en premier lieu, que M. C...et M. et Mme D...invoquent l'insuffisance de la notice explicative figurant au dossier soumis à enquête publique au motif de l'absence d'indication de la surface exacte du projet ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier constitué en vue de la seconde enquête publique qu'il indique avec précision la superficie de l'emprise foncière de la caserne de gendarmerie, laquelle est de 21 000 mètres carrés ; que la circonstance que le dossier soumis à enquête publique soit également composé de documents qui figuraient déjà au dossier de la première enquête publique, faisant état d'une superficie alors prévisible de 15.000 mètres carrés, est à cet égard sans incidence sur le caractère suffisamment précis de l'information relative à la superficie du projet ;

13. Considérant, en deuxième lieu, que M. C...et M. et Mme D...invoquent le caractère trop imprécis de l'estimation du coût du projet ; que, toutefois, le dossier comporte un document intitulé " appréciation sommaire des dépenses " faisant apparaître un coût TTC de 4 187 251,04 euros ; qu'aucun des éléments fournis par M. C...et M. et Mme D...n'est de nature à laisser supposer que ce montant qui, contrairement à ce qu'ils soutiennent, intègre le montant de l'indemnité d'expropriation, serait manifestement sous-évalué ;

14. Considérant, en troisième lieu, que si M. C...et M. et Mme D...invoquent l'imprécision du dossier d'enquête relativement à la présentation des caractéristiques principales des ouvrages, cette branche du moyen manque en fait, le dossier constitué présentant, alors même qu'il s'agissait d'une procédure de régularisation, plusieurs documents graphiques permettant d'apprécier les différentes composantes du projet dont s'agit ;

15. Considérant, en quatrième lieu, que le projet de construction d'une gendarmerie dont s'agit ne figure pas au nombre des aménagements, ouvrages ou travaux énumérés à l'annexe I de l'article R. 123-1 du code de l'environnement et n'était par suite pas soumis à enquête publique sur le fondement des dispositions de l'article L. 123-1 du même code mais sur celui des articles R. 14 à R. 11-14-14 du code de l'expropriation, dans sa rédaction alors applicable ; que par suite les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir, sur le fondement des dispositions de l'article R. 123-6 du code de l'environnement, inapplicables au projet, de l'absence au dossier d'enquête de la mention des textes qui régissent l'enquête publique et de l'indication de la façon dont elle s'insère dans la procédure administrative relative à l'opération considérée ;

16. Considérant, en cinquième lieu, que l'article R. 11-3 du code de l'expropriation, alors en vigueur, précise que le dossier soumis à enquête publique comporte une étude d'impact " lorsque les ouvrages et travaux n'en sont pas dispensés " ; que toutefois le 1° de l'article R. 122-6 du code de l'environnement dispense expressément d'étude d'impact les constructions soumises, comme celle ici en cause, à permis de construire dans une commune dotée d'un document local d'urbanisme, sauf cas particulier parmi lesquels n'entre pas la construction d'une gendarmerie ; que ne font pas obstacle à cette dispense les dispositions du I de l'article R. 122-8 du code de l'environnement, dont il ne peut être déduit, alors qu'elles dispensent d'étude d'impact les aménagements, ouvrages et travaux dont le montant est inférieur à 1,9 million d'euros, que les projets dont le coût dépasse ce montant devraient a contrario être soumis à une telle étude, comme le soutiennent à tort les requérants ; que le moyen tiré de ce que le dossier d'enquête publique ne comportait pas d'étude d'impact ne peut par suite qu'être écarté comme inopérant ;

En ce qui concerne l'utilité publique de l'opération :

17. Considérant que les requérants contestent l'utilité publique du projet de construction d'une gendarmerie à Salbris ; qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier, et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ;

18. Considérant que, selon les requérants, l'absence d'utilité publique tient notamment au fait que la commune de Salbris disposait de terrains qui lui auraient permis d'accueillir la gendarmerie projetée ; que, toutefois, il ne résulte pas des pièces du dossier que la commune de Salbris aurait disposé de terrains d'une superficie suffisante permettant de réaliser l'opération projetée dans des conditions équivalentes, dès lors que la caserne de gendarmerie dont s'agit doit notamment abriter un peloton de sécurité routière, chargé de la surveillance autoroutière, lequel ne pouvait ainsi être stationné qu'à proximité immédiate de l'autoroute A 71 et de la RN 20 ; que par ailleurs les intéressés ne peuvent utilement invoquer l'atteinte excessive qui serait portée à leur droit de propriété du fait d'expropriations antérieures, intervenues pour les besoins propres à la réalisation d'autres équipements publics, sans lien avec la déclaration d'utilité publique du 14 décembre 2010 ;

19. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Salbris est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a annulé l'arrêté préfectoral du 7 novembre 2012 portant cessibilité à son profit de terrains destinés à accueillir une caserne de gendarmerie ;

Sur les conclusions en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

20. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Salbris, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que réclament M. C...et M. et Mme D...au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre au même titre la somme de 1 500 euros à la charge de M. C...et de 1 500 euros à la charge de M. et MmeD....

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 6 mai 2014 est annulé.

Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur la demande présentée par M. C...et M. et Mme D...devant le tribunal administratif d'Orléans tendant à l'annulation de l'arrêté de cessibilité du 25 juin 2012.

Article 3 : La demande présentée par M. C...et M. et Mme D...devant le tribunal administratif d'Orléans tendant à l'annulation de l'arrêté de cessibilité du 7 novembre 2012 est rejetée.

Article 4 : M.C..., d'une part, et M. et MmeD..., d'autre part, verseront chacun à la commune de Salbris une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Salbris, à M. B... C..., à M. et Mme A... et Marie-Louise D...et au ministre de l'intérieur.

Délibéré après l'audience du 4 décembre 2015, à laquelle siégeaient :

- M. Francfort, président,

- M. Mony, premier conseiller,

- Mme Piltant, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 22 décembre 2015.

Le rapporteur,

A. MONYLe président,

J. FRANCFORT Le greffier,

F. PERSEHAYE

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 14NT01859