| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 01 juin 2015, 13NT00920

Vu la requête, enregistrée le 29 mars 2013, présentée pour Mme B...A..., demeurant..., par Me Bouillaguet, avocat, qui demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1101713 du 29 janvier 2013 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de La Guerche-sur-l'Aubois a rejeté sa demande concernant le raccordement de son terrain au réseau de distribution d'électricité ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cette décision implicite de rejet ;

3°) d'ordonner à la commune de produire le procès-verbal de perquisition réalisée par un juge d'instruction le 12 février 2013 ;

4°) d'ordonner à la commune de lui délivrer une autorisation de raccordement électrique de son terrain, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à rendre et sous astreinte de 10 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de la commune le versement de la somme 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

elle soutient que :

- sa construction est régulière, dès lors qu'elle a bénéficié d'un permis de construire qu'elle a respecté ;

- le maire a commis une erreur d'appréciation et a méconnu l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme ;

- le rapport de visite interne du 18 mai 2009 n'est pas probant ;

- le permis modificatif du 30 juillet 2009 a autorisé la modification des ouvertures et la création d'une cheminée et la déclaration d'achèvement des travaux n'a pas été contestée ;

- la plainte du maire a été classée sans suite ;

- elle ne peut avoir accès au procès-verbal de perquisition ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 24 mars 2014, présenté pour la commune de La Guerche-sur-l'Aubois par Me Silvestre, avocat, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de Mme A...le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

elle fait valoir que :

- la requérante a changé la destination de la construction ;

- ainsi, la construction réalisée ne correspond pas à celle autorisée ;

- le maire était tenu de rejeter la demande ;

Vu le courrier en date du 31 octobre 2014 adressé aux parties en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative ;

Vu l'ordonnance en date du 21 novembre 2014 portant clôture immédiate de l'instruction en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistrée le 13 janvier 2015, présentée pour MmeA..., qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens ;

Vu le mémoire, enregistrée le 13 janvier 2015, présentée pour la commune de La Guerche-sur-l'Aubois, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures, par les mêmes moyens ;

elle fait valoir, en outre, que l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme est applicable en l'absence de dépôt d'une déclaration préalable de changement de destination de l'immeuble ;

Vu l'ordonnance du 21 janvier 2015 décidant la réouverture de l'instruction ;

Vu l'ordonnance du 22 janvier 2015 fixant la clôture de l'instruction au 27 février 2015 ;

Vu le mémoire, enregistré le 25 février 2015, présenté pour la commune de La Guerche-sur-l'Aubois, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures, par les mêmes moyens ;

elle fait valoir, en outre, que :

- l'ordonnance de non-lieu rendue le 7 avril 2014 est dépourvue de l'autorité de la chose jugée ;

- la volonté de procéder à un changement de destination est caractérisée, manifeste et répétée ;

- en tout état de cause, le raccordement au réseau d'électricité, même ne concernant qu'un abri à chevaux, emporterait des risques graves dans la mesure où la commune est située dans le périmètre d'un plan de prévention des risques d'inondation et que le terrain est localisé dans une zone inconstructible ;

Vu le mémoire, enregistré le 25 février 2015, présenté pour MmeA..., qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

Vu le décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 pris pour l'application du chapitre II du titre II de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à l'accusé de réception des demandes présentées aux autorités administratives ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 11 mai 2015 :

- le rapport de M. Durup de Baleine, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ;

- les observations de Me Bouillaguet, avocat de MmeA... ;

- et les observations de Me Silvestre, avocat de la commune de La Guerche-sur-l'Aubois ;

1. Considérant que, par une lettre du 13 janvier 2011, Mme A...a demandé au maire de la Guerche-sur-l'Aubois l'autorisation de procéder au raccordement au réseau de distribution d'électricité du terrain formé des parcelles cadastrées section E n° 234 et n° 236, d'une superficie de 24 813 m2, qu'elle possède sur le territoire de cette commune, au lieudit le Faufillon ; qu'elle relève appel du jugement du 29 janvier 2013 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet née le 15 mars 2011 du silence gardé par le maire sur cette lettre de Mme A...;

Sur la recevabilité de la demande de première instance :

2. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutient la commune, la décision implicite de rejet contestée, qui refuse l'accord du maire au raccordement du terrain de Mme A...au réseau de distribution d'électricité, n'est pas purement confirmative de la lettre du maire du 19 octobre 2010 qui, sans comporter l'indication des voies et délais de recours et après avoir estimé que le bâtiment n'a pas été édifiée conformément à l'autorisation donnée, se bornait à indiquer que le maire a dénoncé cet état de fait à la justice, qu'une enquête a été lancée et qu'il suspendait sa réponse tant qu'une décision officielle n'avait pas été rendue ;

3. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet. / Les intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision implicite, d'un délai de deux mois à compter du jour de l'expiration de la période mentionnée au premier alinéa. Néanmoins, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient dans ce délai de deux mois, elle fait à nouveau courir le délai du pourvoi. / La date du dépôt de la réclamation à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête " ; qu'aux termes de l'article R. 421-5 de ce code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision " ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, ni même n'est allégué par la commune, qu'aucune des demandes du 1er octobre 2010 et du 13 janvier 2011 présentées par Mme A...aurait donné lieu à la délivrance de l'accusé de réception prévu à l'article 19 de la loi du 12 avril 2000, indiquant, conformément à l'article 1er du décret du 6 juin 2001, les délais et voies de recours contre une décision implicite de rejet ; que la lettre du 19 octobre 2010 ne comportait pas non plus l'indication des voies et délais de recours ; que, dès lors, la fin de non recevoir tirée de la tardiveté de la demande tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet contestée ne peut qu'être écartée ;

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme : " Les bâtiments, locaux ou installations soumis aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4 ou L. 510-1, ne peuvent, nonobstant toutes clauses contraires des cahiers des charges de concession, d'affermage ou de régie intéressée, être raccordés définitivement aux réseaux d'électricité, d'eau, de gaz ou de téléphone si leur construction ou leur transformation n'a pas été, selon le cas, autorisée ou agréée en vertu des articles précités " ;

5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 20 octobre 2005, le maire de La Guerche-sur-l'Aubois a délivré à Mme A...un permis de construire l'autorisant à édifier, sur le terrain mentionné au point 1 ci-dessus, un bâtiment à usage d'abri à chevaux d'une surface hors oeuvre brute de 190 m2 et nette de 135 m2, comprenant, au rez-de-chaussée, un abri à chevaux et, à l'étage sous combles, un grenier à foin ; que, par un arrêté du 30 juillet 2009, le maire a également accordé à Mme A...un permis de construire modificatif l'autorisant, sur ce bâtiment, à aménager une cheminée ainsi qu'à créer ou modifier certaines ouvertures ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme A...aurait effectué des travaux autres que ceux autorisés par ces deux permis de construire ; que, pour justifier la décision contestée, la commune de La Guerche-sur-l'Aubois fait cependant valoir que Mme A...a, en réalité, changé la destination du bâtiment, dont la destination autorisée est l'exploitation agricole, en une habitation, sans toutefois procéder à la déclaration préalable imposée dans un tel cas par les dispositions du b) de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme ; que Mme A...conteste, pour sa part, la matérialité d'un tel changement de destination ;

6. Considérant qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de rechercher si la matérialité de ce changement de destination, à la date, le 15 mars 2011, de la décision contestée, ressort des pièces du dossier ; qu'il lui appartient de former sa conviction sur les points au litige au vu de l'ensemble des éléments versés au dossier par les parties, sans qu'il puisse être exigé de la requérante qu'elle apporte la preuve d'une absence de changement de la destination du bâtiment édifié à La Guerche-sur-l'Aubois ; que la commune fait valoir que, d'une part, la décision du 16 novembre 2010 par laquelle le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Bourges a classé sans suite sa plainte dirigée le 12 février 2010 contre Mme A...et, d'autre part, l'ordonnance du 7 avril 2014 par laquelle un juge d'instruction a décidé n'y avoir lieu à suivre contre quiconque à la suite de la plainte avec constitution de partie civile dirigée contre Mme A...par la commune le 27 octobre 2011 sont dépourvues de l'autorité de la chose jugée ; que, toutefois, cette circonstance ne saurait faire obstacle à ce que le juge administratif puisse prendre en considération, parmi l'ensemble des pièces du dossier soumis à son appréciation, les constatations ressortant, le cas échéant, de telles ordonnances de classement sans suite ou de non-lieu ;

7. Considérant, en premier lieu, que, pour établir que Mme A...a procédé à un changement de destination de l'immeuble autorisé par les permis de construire du 20 octobre 2005 et du 30 juillet 2009, la commune de La Guerche-sur-l'Aubois fait, tout d'abord, valoir, d'une part, que, le 6 octobre 2006, Mme A...avait présenté une demande de permis de construire tendant à ce que soit autorisé un tel changement de destination mais que ce permis lui a été refusé par un arrêté du 26 décembre 2006 et, d'autre part, qu'a été publiée en 2007 une annonce immobilière concernant cette construction et proposant à la vente une " maison traditionnelle à finir d'aménager, gros oeuvre et toiture terminés " ; que ces circonstances, antérieures d'au moins quatre ans à la décision contestée, sont seulement propres à établir une intention de modifier la destination de cette construction ; qu'en outre, si, sur le fondement des dispositions du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, MmeA..., qui est exploitante agricole, avait sollicité le 6 novembre 2009 un certificat d'urbanisme, cette demande portait sur la transformation de la moitié de la construction en un bureau lié à son exploitation agricole, mais non sur un changement de la destination en une habitation ;

8. Considérant, en deuxième lieu, que la commune se prévaut également de la circonstance que, le 16 mai 2009, le maire et un adjoint ont procédé à une visite des lieux et que cette dernière a fait l'objet d'un rapport du 18 mai 2009 selon lequel l'aménagement intérieur de la construction est en réalité celui d'une maison d'habitation et qu'il a, ainsi, été procédé au changement de destination pourtant refusé par l'arrêté du 26 décembre 2006 ; que ce rapport, qui mentionne qu'il constitue un document confidentiel et qui, rédigé par un adjoint au maire, a pour auteur même une partie à l'instance, n'était toutefois pas joint à la lettre du 25 mai 2009 adressée à Mme A...et par lequel le maire, après avoir estimé que les travaux de transformation en maison d'habitation sont très avancés, mettait l'intéressée en demeure d'interrompre ces travaux et, dans un délai de trois mois, de remettre la construction en conformité avec le permis de construire du 20 octobre 2005 ; que Mme A...a fait suite à cette mise en demeure en présentant, le 8 juillet 2009, la demande de permis de construire modificatif à laquelle a fait droit l'arrêté du 30 juillet 2009, lequel fait état d'un abri à chevaux, en dépit des énonciations du rapport du 18 mai 2009, antérieur de près de deux ans à la décision contestée, selon lesquelles le bâtiment a été transformé en une habitation, ce rapport n'ayant été porté à la connaissance de Mme A...qu'après le classement sans suite, le 13 décembre 2010, de la plainte présentée le 12 février 2010 par la commune contre la requérante ;

9. Considérant qu'il ressort toutefois des pièces du dossier qu'en dépit des affirmations du rapport de visite du 18 mai 2009, qui, pas davantage qu'aucune autre de ces pièces, ne constate d'ailleurs pas que le bâtiment serait effectivement utilisé à titre d'habitation, que, pour classer sans suite cette plainte du 12 février 2010 du chef d'une infraction aux règles de l'urbanisme, le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Bourges, qui a estimé qu'aucune infraction n'a été commise, s'est, à l'issue d'une enquête préliminaire, fondé sur l'audition par un officier de police judiciaire, le 5 août 2010, d'un technicien de la direction départementale des territoires du Cher et sur l'audition par les enquêteurs, le 16 octobre 2010, de MmeA... ; que ces auditions et la décision de classement sans suite ne sont antérieures que de quelques mois à la décision contestée ; qu'en outre, saisi de la plainte avec constitution de partie civile ensuite présentée contre Mme A...par la commune au titre de l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme et lui reprochant en particulier une transformation non autorisée de la construction en une habitation et à la suite de l'ouverture d'une information judiciaire par le parquet, le juge d'instruction a recherché si l'intéressée avait commis l'infraction mentionnée par cet article entre le 1er janvier 2006 et le 27 octobre 2011 ; qu'il ressort des motifs de son ordonnance du 7 avril 2014 que, pour estimer qu'une telle infraction n'a pas été commise, le juge d'instruction, après avoir rendu compte des raisons pour lesquelles le procureur de la République avait classé sans suite la première plainte de la commune, a procédé, le 12 février 2013, à un transport sur les lieux et à une perquisition, à l'occasion desquels il a constaté que le bâtiment, uniquement destiné à abriter des chevaux, du fourrage et de l'outillage, n'est pas occupé à titre d'habitation, ne peut recevoir un quelconque usage d'habitation et respecte ainsi la destination prévue par le permis de construire du 20 octobre 2005 ; que, si la commune soutient que Mme A...serait néanmoins parvenue à dissimuler une transformation en maison d'habitation qui aurait été achevée dès l'année 2011, elle n'apporte cependant, au soutien de cette affirmation, aucun élément de preuve, alors qu'il ressort des motifs de l'ordonnance du 7 avril 2014 que l'intéressée n'a pu se livrer à une telle manoeuvre ;

10. Considérant, en quatrième lieu, que la commune ne fait état d'aucun élément postérieur au rapport de visite du 18 mai 2009 et propre à établir qu'après cette date, auraient été poursuivis des travaux de transformation en une habitation et ce, à supposer avérés les travaux à cette fin dont fait état ce rapport ; qu'aucun élément de cette nature ne ressort non plus du dossier, dont ne ressort pas davantage qu'à la date de la décision contestée le bâtiment, toujours affecté à un usage correspondant à sa destination agricole autorisée, aurait fait l'objet d'aménagements, d'équipements ou de modifications de ses caractéristiques physiques propres à mettre fin à cette destination pour lui donner celle d'habitation ; que les raisons pour lesquelles le procureur de la République a classé sans suite la plainte de la commune le 16 novembre 2010 et les motifs de l'ordonnance de non-lieu rendue par le juge d'instruction le 7 avril 2014 sont, au contraire, de nature à établir qu'au 15 mars 2011, Mme A...n'avait pas changé la destination de la construction autorisée par les permis du 20 octobre 2005 et du 30 juillet 2009 ; qu'il ressort, au demeurant, d'une lettre du 19 janvier 2007 adressée par la commune au syndicat départemental d'énergie du Cher que, dès cette époque, la commune s'opposait au raccordement de la construction au réseau de distribution d'électricité, non au motif que Mme A...aurait procédé dans des conditions irrégulières à un changement de la destination de cet immeuble, mais en se référant à un motif tiré des caractères protégé et inondable de la zone ;

11. Considérant, ainsi, qu'il résulte des points 6 à 10 du présent arrêt qu'il n'est pas établi que le bâtiment appartenant à Mme A...aurait fait l'objet, à la date de la décision contestée, d'un changement de destination non déclaré ; que n'ont pas été réalisés d'autres travaux, soumis à permis de construire ou à déclaration préalable, que ceux autorisés par les permis du 20 octobre 2005 et du 30 juillet 2009 ; que si la commune fait, en outre, valoir que le raccordement au réseau de distribution d'électricité de ce bâtiment comporterait de graves risques dès lors que le terrain est situé dans une zone inondable et que la commune est couverte par un plan de prévention des risques d'inondation, les circonstances ainsi alléguées ne sont pas au nombre de celles de nature à fonder légalement un refus de raccordement au titre de l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme ;

12. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme A...est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. Considérant que l'annulation de la décision contestée n'implique pas nécessairement que la commune donne son accord au raccordement du terrain de Mme A...au réseau de distribution d'électricité ; qu'il y a seulement lieu, en application des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, de prescrire à la commune de La Guerche-sur-l'Aubois de procéder au réexamen de la demande de raccordement présentée par MmeA..., dans un délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt ; qu'il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte ;

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de MmeA..., qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée à ce titre par la commune de La Guerche-sur-l'Aubois ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette commune le versement de la somme de 1 500 euros que Mme A...demande au même titre ;

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 29 janvier 2013 et la décision implicite du maire de La Guerche-sur-l'Aubois refusant son accord au raccordement au réseau électrique des parcelles cadastrées section E n° 234 et n° 236 sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de La Guerche-sur-l'Aubois de réexaminer la demande de raccordement du terrain de Mme A...au réseau d'électricité, dans un délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt.

Article 3 : La commune de La Guerche-sur-l'Aubois versera à Mme A...la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A...est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de La Guerche-sur-l'Aubois au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B...A...et à la commune de La Guerche-sur-l'Aubois.

Délibéré après l'audience du 11 mai 2015, à laquelle siégeaient :

- M. Lenoir, président de chambre,

- M. Francfort, président-assesseur,

- M. Durup de Baleine, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 1er juin 2015.

Le rapporteur,

A. DURUP de BALEINELe président,

H. LENOIR

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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