Vu I°, sous le n° 08NT01410, la requête enregistrée le 5 juin 2008, présentée pour la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES (FDSEA) DU FINISTERE, représentée par son président en exercice, dont le siège est Maison de l'Agriculture 5, allée Sully à Quimper (29322) et le CENTRE DEPARTEMENTAL DES JEUNES AGRICULTEURS DU FINISTERE, représenté par son président en exercice, dont le siège est Maison de l'Agriculture 5, allée Sully à Quimper (29322), par Me Barbier, avocat au barreau de Rennes ; la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DU FINISTERE et le CENTRE DEPARTEMENTAL DES JEUNES AGRICULTEURS DU FINISTERE demandent à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n°s 06-245, 06-255 et 06-294 du 10 avril 2008 du Tribunal administratif de Rennes en tant d'une part, qu'il n'a fait droit que partiellement à leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 novembre 2005 du préfet du Finistère relatif au troisième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, d'autre part, qu'il a rejeté leurs conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ledit arrêté ;
3°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
.....................................................................................................................
Vu II°, sous le n° 08NT01416, la requête enregistrée le 5 juin 2008, présentée pour l'UNION DES GROUPEMENTS DES PRODUCTEURS DE VIANDE DE BRETAGNE (UGPVB), représentée par son président en exercice, dont le siège est 104, rue Eugène Pottier à Rennes (35000), par Me Barbier, avocat au barreau de Rennes ; l'UNION DES GROUPEMENTS DES PRODUCTEURS DE VIANDE DE BRETAGNE demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n°s 06-245, 06-255 et 06-294 du 10 avril 2008 du Tribunal administratif de Rennes en tant, d'une part, qu'il n'a fait droit que partiellement à sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 novembre 2005 du préfet du Finistère relatif au troisième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, d'autre part, qu'il a rejeté ses conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ledit arrêté ;
3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu le décret n° 93-1038 du 27 août 1993 relatif à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole ;
Vu le décret n° 2001-34 du 10 janvier 2001 relatif aux programmes d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole ;
Vu l'arrêté interministériel du 6 mars 2001 modifié relatif aux programmes d'action à mettre en oeuvre dans les zones vulnérables afin de réduire la pollution par les nitrates d'origine agricole ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 24 mars 2009 :
- le rapport de M. François, rapporteur ;
- les observations de Me Barbier, avocat de la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DU FINISTERE, DU CENTRE DEPARTEMENTAL DES JEUNES AGRICULTEURS DU FINISTERE et de l'UNION DES GROUPEMENTS DE PRODUCTEURS DE VIANDE DE BRETAGNE ;
- et les conclusions de M. Degommier, rapporteur public ;
Considérant que les requêtes susvisées n°s 08NT01410 de la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DU FINISTERE et du CENTRE DEPARTEMENTAL DES JEUNES AGRICULTEURS DU FINISTERE et 08NT01416 de l'UNION DES GROUPEMENTS DE PRODUCTEURS DE VIANDE DE BRETAGNE sont dirigées contre un même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ;
Considérant que par jugement du 10 avril 2008, le Tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande des appelants, l'arrêté du 23 novembre 2005 du préfet du Finistère relatif au troisième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole en tant que, par son article 5-4-2, cet arrêté réglemente la gestion du phosphore après traitement et par son article 5-6, il interdit toute création, extension ou modification d'exploitation conduisant à une augmentation de cheptel en zone d'excédent structurel ; que la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DU FINISTERE, le CENTRE DEPARTEMENTAL DES JEUNES AGRICULTEURS DU FINISTERE et l'UNION DES GROUPEMENTS DE PRODUCTEURS DE VIANDE DE BRETAGNE relèvent appel dudit jugement en tant qu'il n'a pas fait droit au surplus de leurs conclusions tendant à l'annulation totale dudit arrêté ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 211-2 du code de l'environnement : "I les règles générales de préservation de la qualité des eaux (...) sont déterminées par décret en Conseil d'Etat ; II elles fixent (...) 3° les conditions dans lesquelles peuvent être : a) interdits ou réglementés les déversements, écoulements, jets, dépôts directs ou indirects d'eau ou de matière et plus généralement tout fait susceptible d'altérer la qualité des eaux et du milieu aquatique ; b) prescrites les mesures nécessaires pour préserver cette qualité (...)" ; qu'aux termes de L. 211-3 du même code : "I. - En complément des règles générales mentionnées à l'article L. 211-2, des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire sont fixées par décret en Conseil d'Etat (...)" ; que l'article 1er du décret du 27 août 1993 susvisé, alors applicable, dispose que : "1° Il est dressé un inventaire des zones dites vulnérables qui contribuent à la pollution des eaux par le rejet direct ou indirect de nitrates et d'autres composés azotés susceptibles de se transformer en nitrates d'origine agricole. (...)" ; qu'aux termes de l'article 3 du décret susvisé du 10 janvier 2001, alors applicable : "Dans les cantons en excédent structurel d'azote lié aux élevages, le programme d'action arrêté par le préfet comprend (...) des actions renforcées. Un canton est considéré en excédent structurel d'azote lié aux élevages lorsque la quantité totale d'effluents d'élevage produite annuellement conduirait, si elle était épandue en totalité sur les surfaces épandables du canton, à un apport annuel d'azote supérieur à 170 kg par hectare de cette surface épandable. Les actions renforcées comportent : 1° La fixation obligatoire, par canton, de l'étendue maximale des surfaces d'épandage autorisées pour chaque exploitation. Cette étendue maximale s'applique aux terres exploitées en propre, en conformité avec l'article L. 331-1 du code rural, postérieurement à une date fixée par le programme d'action et à celles mises à disposition ; 2° L'obligation faite aux exploitants de traiter ou de transférer les effluents d'élevage ne pouvant être épandus dans la limite de ces maxima. Le transfert consiste en un épandage en dehors des cantons où la quantité d'effluents d'élevage produite annuellement par l'ensemble du cheptel du canton conduirait, si elle était épandue en totalité sur les surfaces épandables du canton, à un apport annuel d'azote supérieur à 140 kg par hectare de cette surface épandable ; 3° Si nécessaire, une obligation de traitement ou de transfert des effluents pour les exploitations excédant une taille fixée par le programme d'action, limitant l'épandage des effluents bruts et transformés aux terres exploitées en propre conformément aux dispositions de l'article L. 331-1 du code rural susvisé. Si les terres en propres sont insuffisantes après traitement ou transfert, des terres mises à disposition par des tiers peuvent compléter les terres exploitées en propre pour résorber l'excédent structurel, dans la limite d'une étendue totale fixée par le programme d'action pour chaque canton et inférieure à l'étendue maximale fixée au 1° du présent article ; 4° L'interdiction pour chaque exploitant du canton d'augmenter la quantité d'azote totale produite par les animaux, calculée avant toute résorption, notamment par l'alimentation ou l'utilisation de litières, tant que la résorption de l'excédent structurel d'azote lié aux élevages dans le canton n'est pas réalisée. Dans le respect des objectifs de réduction des apports azotés fixés à l'article 2 du présent décret, des dérogations peuvent être accordées par le préfet afin de permettre l'installation de jeunes agriculteurs et de ne pas entraver le développement des exploitations de dimension économique insuffisante (...)" ;
Considérant, en premier lieu, que des règles relatives à la définition de programmes d'action dans des zones vulnérables incluant des actions renforcées dans les cantons particulièrement affectés par la pollution par les nitrates d'origine agricole sont au nombre des mesures qui peuvent, en application des dispositions législatives et réglementaires précitées, être édictées afin de poursuivre l'objectif général de protection des eaux contre toute pollution et de restauration de leur qualité ; que ces règles ne peuvent légalement consister en une interdiction générale et absolue d'exercer dans les zones concernées toute activité agricole, notamment d'élevage, mais doivent être adaptées aux nécessités que la protection des eaux impose ; qu'en l'espèce, conformément aux dispositions précitées de l'article 3 du décret susvisé du 10 janvier 2001, l'arrêté litigieux n'interdit la création, l'extension ou la modification d'une exploitation agricole d'élevage que dans le but d'éviter la prolifération de l'azote d'origine animale ; que cette limitation ne s'applique que dans les cantons classés en zone d'excédent structurel, lesquels sont les plus touchés par la pollution par les nitrates d'origine agricole, alors même que lesdits cantons sont au nombre de vingt-neuf dans le département du Finistère ; que cette mesure est accompagnée de dérogations déterminées par la qualité de jeune agriculteur de l'exploitant ou par la taille de l'exploitation ; que la possibilité d'interdire aux exploitants d'un canton d'augmenter leurs effectifs animaux par espèce a été annulée par le jugement attaqué ; qu'en tout état de cause, cette faculté cesse lorsque la résorption de l'excédent structurel d'azote lié aux élevages est réalisée ; que les prescriptions ainsi posées sont, en tout état de cause, limitées dans leur durée à l'application du programme d'action dans lequel elle s'inscrivent ; que, sur ce point, l'article 12 de l'arrêté préfectoral susmentionné du 23 novembre 2005 indique que le troisième programme d'action prend fin à la mise en place du quatrième programme ; qu'il suit de là que, contrairement à ce qui est soutenu, l'arrêté critiqué n'a pas interdit, de manière générale, la création, l'extension ou la modification d'exploitations dans les zones d'excédent structurel ;
Considérant, en deuxième lieu, que si les articles 5-3 et 5-4 de ce même arrêté instituent des modalités distinctes en ce qui concerne le plafonnement des plans d'épandage et l'obligation de transfert des effluents selon que les terres sont exploitées ou non en propre, à condition toutefois que l'exploitation ait débuté au plus tard le 30 mai 2005, permettant alors de déroger au plafonnement cantonal de la surface d'épandage, ou selon que les terres servant à l'épandage sont mises à disposition par des tiers, cette distinction, édictée dans un but d'intérêt général, n'est pas disproportionnée au but de protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, dont les requérants n'établissent pas qu'il aurait pu être atteint par des mesures moins contraignantes ;
Considérant, en troisième lieu, qu'en énonçant au dernier alinéa de l'article 5-4-1 de l'arrêté contesté que "le suivi des effluents transformés, quant à leur composition, leur destination et leur utilisation est précisé dans l'arrêté d'autorisation ICPE", le préfet du Finistère n'a pas porté atteinte au principe de l'indépendance des législations, mais s'est borné à énoncer une indication, dépourvue de valeur normative, sur la mesure lui paraissant la plus appropriée pour assurer le respect des prescriptions posées par ledit arrêté ;
Considérant, enfin, que les syndicats requérants ne sont pas recevables à soutenir que le premier alinéa de l'article 5-6 de l'arrêté contesté porte également atteinte à ce même principe, dès lors que le tribunal administratif a fait droit à leur demande d'annulation dudit alinéa ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DU FINISTERE, le CENTRE DEPARTEMENTAL DES JEUNES AGRICULTEURS DU FINISTERE et l'UNION DES GROUPEMENTS DE PRODUCTEURS DE VIANDE DE BRETAGNE ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rennes n'a fait droit que partiellement à leurs demandes ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamné à verser à la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DU FINISTERE, au CENTRE DEPARTEMENTAL DES JEUNES AGRICULTEURS DU FINISTERE et à l'UNION DES GROUPEMENTS DE PRODUCTEURS DE VIANDE DE BRETAGNE la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés par eux en première instance et en appel et non compris dans les dépens ;
DÉCIDE :
Article 1er : Les requêtes susvisées de la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DU FINISTERE, du CENTRE DEPARTEMENTAL DES JEUNES AGRICULTEURS DU FINISTERE et de l'UNION DES GROUPEMENTS DE PRODUCTEURS DE VIANDE DE BRETAGNE sont rejetées.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DU FINISTERE, au CENTRE DEPARTEMENTAL DES JEUNES AGRICULTEURS DU FINISTERE, à l'UNION DES GROUPEMENTS DE PRODUCTEURS DE VIANDE DE BRETAGNE et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.
Une copie en sera, en outre, adressée au préfet du Finistère.
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