| France, Cour administrative d'appel de NANCY, 4ème chambre, 11 mars 2025, 24NC01889

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler l'arrêté du 21 juin 2024 par lequel le ministre de l'intérieur et des outre-mer a pris à son encontre, pour une durée de trois mois, une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance.

Par un jugement n° 2404645 du 11 juillet 2024, le tribunal administratif de Strasbourg a prononcé son admission au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire et rejeté le surplus de sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 juillet 2024 et le 28 octobre 2024, M. A..., représenté par Me Poinsignon, demande à la cour :

1°) d'annuler l'article 2 de ce jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 11 juillet 2024 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 21 juin 2024 par lequel le ministre de l'intérieur et des outre-mer a pris à son encontre une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance pour une durée de trois mois ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros HT en application de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ;

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors qu'il ne comporte pas les signatures exigées par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- l'arrêté est insuffisamment motivé concernant la seconde condition prévue par l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure et ne lui a ainsi pas permis de faire valoir ses observations ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation concernant la seconde condition prévue par l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure ; elle n'est pas remplie du seul fait qu'il a proféré des menaces sur fond religieux ; ce fait n'est pas circonstancié par les pièces du dossier, notamment la note des services de renseignements généraux ; le ministre n'établit jamais le lien entre son comportement, les menaces qu'il représente et la religion ;

- l'arrêté en litige porte une atteinte disproportionnée à sa liberté d'aller et venir et à son droit au respect de sa vie privée et familiale ; les évènements invoqués par le ministre sont insuffisamment circonstanciés pour justifier une mesure individuelle de contrôle et de surveillance à Strasbourg en dehors des Jeux olympiques et paralympiques, lesquels ne se déroulent pas dans la région Grand Est.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 octobre 2024, le ministre de l'intérieur, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire distinct, enregistré le 28 octobre 2024, M. A... demande à la cour, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 juin 2024 par lequel le ministre de l'intérieur et des outre-mer a prononcé une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance à son encontre, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité des articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de sécurité intérieure, lus seuls ou de manière combinée, avec la liberté d'aller et de venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, le droit au respect de la vie privée protégé par l'article 2 de cette Déclaration et le droit de mener une vie familiale normale résultant du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et que le législateur en ne définissant pas avec suffisamment de précision les conditions prévues à l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure pour prononcer une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance a méconnu l'étendue de sa compétence dans des conditions affectant les droits et libertés précités.

Il soutient que :

- les articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieur, dont la constitutionnalité est contestée, sont applicables au litige ;

- les dispositions de l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure n'ont pas été déclarées conformes à la Constitution ; dans la décision n° 2017-691 QPC du 16 février 2018, le Conseil constitutionnel a émis des réserves sur cet article partiellement déclaré non conforme à la Constitution et dans sa décision n° 2021-822 du 30 juillet 2021, il ne s'est prononcé que sur les dispositions du cinquième alinéa de cet article de sorte que la question doit être considérée comme nouvelle ; l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure n'a jamais fait l'objet d'un contrôle depuis sa modification par les articles 65 et 69 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 ;

- le changement de circonstances de droit et de fait, tenant à la forte augmentation des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, associée à une évolution de la législation en matière pénale, plus répressive, et de la réglementation de l'Union européenne, permet de regarder la question de la constitutionnalité des articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure comme nouvelle ;

- la question de la constitutionnalité des articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure au regard de la liberté d'aller et de venir, du droit au respect de la vie privée protégé et du droit de mener une vie familiale normale et de l'incompétence négative du législateur concernant l'encadrement de ces articles dès lors qu'elle porte atteinte aux droits et libertés garanties par l'article 61-1 de la Constitution est sérieuse ; ces deux articles du code de la sécurité intérieure, lus seuls ou de manière combinée, portent une atteinte disproportionnée aux droits et libertés invoqués.

Le mémoire distinct de M. A... a été communiqué au ministre de l'intérieur qui n'a pas produit d'observations.

M. A... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du bureau d'aide juridictionnelle du 12 septembre 2024.

Par décision du 10 février 2025, la présidente de la cour a autorisé l'occultation du nom des magistrats et du greffier en application des articles L. 10 alinéa 3 et R. 741-14 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;

- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, modifiée par la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment ses articles 23-1 à 23-3 ;

- le code de la santé publique ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M.,

- les conclusions de M., rapporteur public,

- les observations de Me Poinsignon, pour M. A... et de Mme, pour le ministre de l'intérieur.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 21 juin 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a pris à l'encontre de M. A..., ressortissant français, une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance en application des articles L. 228-1 et suivants du code de la sécurité intérieure pour une durée de trois mois lui interdisant de se déplacer en dehors de la commune de Strasbourg, l'obligeant à se présenter une fois par jour, à 14 heures, au commissariat de police de Strasbourg, lui interdisant de se déplacer en dehors du périmètre de l'assignation à résidence sans autorisation écrite préalable, lui imposant de confirmer et justifier de son domicile dans les 24 heures suivant la notification de l'arrêté et de déclarer tout changement ultérieur de son lieu d'habitation, lui interdisant de paraître dans les lieux de passage de la flamme olympique et paralympique respectivement les journées des 26 juin et 25 août 2024. M. A... fait appel du jugement du 11 juillet 2024, par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.

Sur la question prioritaire de constitutionnalité :

2. Aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. / Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article ". Aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat (...), le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel. Il ne peut être relevé d'office ". Aux termes de l'article 23-2 de la même ordonnance : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat (...). Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. En tout état de cause, la juridiction doit, lorsqu'elle est saisie de moyens contestant la conformité d'une disposition législative, d'une part, aux droits et libertés garantis par la Constitution et, d'autre part, aux engagements internationaux de la France, se prononcer par priorité sur la transmission de la question de constitutionnalité au Conseil d'Etat (...) Le refus de transmettre la question ne peut être contesté qu'à l'occasion d'un recours contre la décision réglant tout ou partie du litige ".

3. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que la juridiction saisie d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.

4. Pour demander à la cour de transmettre au Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure, M. A... soutient que les dispositions de ces articles, lues seules ou de manière combinée, portent atteinte au droit de mener une vie familiale normale, au droit au respect de la vie privée, à la liberté d'aller et venir et au droit au recours juridictionnel, découlant respectivement, de l'alinéa 10 du Préambule de 1946, des articles 2, 4 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et que le législateur en ne définissant pas avec suffisamment de précision les conditions prévues à l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure pour prononcer une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance a méconnu l'étendue de sa compétence dans des conditions affectant les droits et libertés précités.

5. Toutefois, d'une part, dans la décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution, dans ses motifs et son dispositif, les dispositions de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction issue de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, ce qu'au demeurant le requérant reconnaît.

6. D'autre part, les dispositions applicables au litige de l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure, résultant de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 et complétées par la loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement, ont également été déclarées conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif des décisions n° 2017-691 QPC du 16 février 2018 et n° 2021-822 DC du 30 juillet 2021. Les autres dispositions déclarées non conformes à la Constitution par ces mêmes décisions relatives, d'une part, à la procédure devant le tribunal administratif et, d'autre part, à la prolongation des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance ne sont pas applicables au litige. En outre, si les modifications apportées à l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure par les articles 65 et 69 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice n'ont pas été soumises au Conseil constitutionnel, elles sont sans incidence sur les dispositions pertinentes de cet article, dès lors que l'article 65 a pour seul objet de modifier la procédure devant le tribunal, laquelle n'est pas applicable au litige. Quant à l'article 69, il se borne à substituer à la mention de " Paris " qui suit la désignation du procureur de la République celle d'" antiterroriste ", ce changement de terminologie n'est pas applicable au litige et n'est, de surcroît, pas de nature à affecter les droits et libertés invoqués par le requérant. Si le Conseil constitutionnel ne s'est prononcé, dans la décision n° 2021-822 DC du 30 juillet 2021, que sur les dispositions modifiées de l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure, il ne saurait en être déduit que la question est nouvelle alors que les dispositions applicables au litige ont, ainsi qu'il vient d'être exposé, déjà été déclarées conformes à la Constitution.

7. Par ailleurs, M. A... fait également valoir que le nombre de mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance a très fortement augmenté, que la règlementation de l'Union européenne en matière de terrorisme, la législation nationale ainsi que la matière pénale ont évolué, notamment avec l'élargissement de l'infraction prévue à l'article 421-2-6 du code pénal par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019, ces changements, qui ne modifient pas la portée des dispositions applicables au litige des articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure, ne constituent pas des " circonstances " au sens de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 précité justifiant un nouvel examen par le Conseil constitutionnel de leur conformité à la Constitution.

8. Enfin, M. A... soutient que le législateur a insuffisamment défini les deux conditions prévues à l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure et qu'en outre, en l'absence de toute condamnation pénale préalable à une mesure individuelle de contrôle, le législateur a laissé à l'appréciation de l'administration la définition de la notion de terrorisme. Toutefois, dans la décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, le Conseil constitutionnel a considéré qu'en prévoyant qu'une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance ne pouvait être prononcée qu'afin de prévenir la commission d'un acte de terrorisme, lorsque les deux conditions cumulatives précitées, qu'il appartient au ministre de l'intérieur de prouver, sont réunies, le législateur a défini avec une précision suffisante les conditions de recours aux mesures de contrôle administratif ou de surveillance. Ainsi, et compte tenu des arguments invoqués par M. A..., le moyen tiré de la méconnaissance par le législateur de l'étendue de sa compétence dans des conditions affectant les droits et libertés garantis par la Constitution ne soulève pas une question nouvelle, ni sérieuse.

9. Il résulte de tout ce qui précède qu'il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité invoquée par M. A....

Sur le bien-fondé du jugement :

10. Aux termes de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure : " Aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme, toute personne à l'égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics et qui soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes peut se voir prescrire par le ministre de l'intérieur les obligations prévues au présent chapitre ". Aux termes de l'article L. 228-2 du même code : " Le ministre de l'intérieur peut, après en avoir informé le procureur de la République antiterroriste et le procureur de la République territorialement compétent, faire obligation à la personne mentionnée à l'article L. 228-1 de : / 1° Ne pas se déplacer à l'extérieur d'un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur au territoire de la commune. La délimitation de ce périmètre permet à l'intéressé de poursuivre une vie familiale et professionnelle et s'étend, le cas échéant, aux territoires d'autres communes ou d'autres départements que ceux de son lieu habituel de résidence ; / 2° Se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite d'une fois par jour, en précisant si cette obligation s'applique les dimanches et jours fériés ou chômés ; / 3° Déclarer son lieu d'habitation et tout changement de lieu d'habitation. / Les obligations prévues aux 1° à 3° du présent article sont prononcées pour une durée maximale de trois mois à compter de la notification de la décision du ministre. Elles peuvent être renouvelées par décision motivée, pour une durée maximale de trois mois, lorsque les conditions prévues à l'article L. 228-1 continuent d'être réunies. Au-delà d'une durée cumulée de six mois, chaque renouvellement est subordonné à l'existence d'éléments nouveaux ou complémentaires. (...) ". L'article L. 228-5 du même code énonce que : " Le ministre de l'intérieur peut, après en avoir informé le procureur de la République antiterroriste et le procureur de la République territorialement compétent, faire obligation à toute personne mentionnée à l'article L. 228-1, y compris lorsqu'il est fait application des articles L. 228-2 à L. 228-4, de ne pas se trouver en relation directe ou indirecte avec certaines personnes, nommément désignées, dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité publique (...) ". Aux termes de l'article L. 228-6 du code de la sécurité intérieure : " (...) La définition des obligations prononcées sur le fondement de ces articles tient compte, dans le respect des principes de nécessité et de proportionnalité, des obligations déjà prescrites par l'autorité judiciaire. (...) ".

11. Il résulte des dispositions de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure que les mesures qu'il prévoit doivent être prises aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme et sont subordonnées à deux conditions cumulatives, la première tenant à la menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics résultant du comportement de l'intéressé, la seconde aux relations qu'il entretient avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme ou, de façon alternative, au soutien, à la diffusion ou à l'adhésion à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes.

12. Il ressort des motifs de l'arrêté en litige que le ministre de l'intérieur et de l'outre-mer a estimé que M. A... devait être regardé comme soutenant, diffusant, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhérant à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes au motif que l'intéressé est un individu violent ayant proféré des menaces sur fond religieux. Toutefois, si la note des services de renseignements, soumise au contradictoire, mentionne de manière précise et circonstanciée les faits caractérisant le comportement violent de M. A..., elle ne comporte aucun élément factuel de nature à établir que l'intéressé, à la date de l'arrêté attaqué, entrait en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, ou soutenait, diffusait ou adhérait à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes, et ce alors que M. A... le conteste fermement. Aucune autre pièce produite par l'administration n'est suffisante pour regarder l'intéressé comme soutenant ou adhérant à des thèses incitant au terrorisme, alors que les pièces du dossier, notamment les rapports médicaux, démontrent que l'intéressé souffre de problèmes psychiatriques, pour lesquels au demeurant la préfète du Bas-Rhin lui a imposé une obligation de soins en application de l'article L. 3213-1 du code de la santé publique. En outre, ni les différents rapports de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse établis entre 2020 et 2024, ni les rapports d'expertise psychiatrique ne relatent, en dehors de son comportement violent lié à une schizophrénie naissante ou à la consommation de produits stupéfiants, un quelconque ancrage religieux. Par suite, bien que le comportement imprévisible de l'intéressé puisse être considéré comme de nature à constituer une menace pour la sécurité et l'ordre publics, M. A... est fondé à soutenir que le ministre a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation en estimant que la seconde condition prévue par l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure était satisfaite.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement, ni d'examiner les autres moyens de la requête, que M. A... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande de première instance tendant à l'annulation de l'arrêté du ministre de l'intérieur et des outre-mer du 21 juin 2024 prononçant à son encontre une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance. Par suite, il est fondé à demander l'annulation de l'article 2 de ce jugement ainsi que l'annulation de cet arrêté.

Sur les frais de l'instance :

14. M. A... a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle. Par suite, son avocat peut se prévaloir des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, et sous réserve que Me Poinsignon, avocat de M. A..., renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat, de mettre à la charge de l'Etat le versement à Me Poinsignon de la somme qu'il demande de 1 500 euros HT.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée en appel par M. A....

Article 2 : L'article 2 du jugement n° 2404645 du 11 juillet 2024 du tribunal administratif de Strasbourg et l'arrêté du 21 juin 2024 sont annulés.

Article 3 : L'Etat versera à Me Poinsignon une somme de 1500 euros HT en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve que Me Poinsignon renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et à Me Poinsignon.

Délibéré après l'audience du 11 février 2025, à laquelle siégeaient :

- M., président,

- M., premier conseiller,

- Mme, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mars 2025.

Le président rapporteur,

SignéL'assesseur le plus ancien,

SignéLa greffière,

Signé

La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N° 24NC01889 2