| France, Cour administrative d'appel de NANCY, 1ère chambre, 28 novembre 2024, 21NC03041

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association Commission de Protection des Eaux de Franche-Comté a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler la décision par laquelle le préfet du Doubs a implicitement refusé de lui délivrer un accusé de réception de sa demande du 6 septembre 2019 ainsi que d'annuler la décision par laquelle le préfet du Doubs a implicitement rejeté sa demande du 6 septembre 2019 tendant à ce qu'il exerce, d'une part, les pouvoirs de police spéciale qu'il tient des articles L. 171-7 et L. 541-3 du code de l'environnement et, d'autre part, les pouvoirs de police qu'il détient en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement.

Par un jugement n° 2000065 du 23 septembre 2021, le tribunal administratif de Besançon a donné acte du désistement de la demande de l'association Commission de Protection des Eaux de Franche-Comté tendant à l'annulation de la décision par laquelle le préfet du Doubs a implicitement refusé de lui délivrer un accusé de réception de sa demande formulée le 6 septembre 2019, a annulé la décision de refus implicite du préfet du Doubs de faire application des dispositions de l'article L. 541-3 du code de l'environnement, lui a enjoint de se substituer au maire de la commune de Boujailles ainsi que de mettre en œuvre les pouvoirs qu'il tient de l'article L. 541-3 du code de l'environnement et a rejeté le surplus de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 24 novembre 2021, le 31 janvier 2022, le 28 juin 2024 et le 26 juillet 2024, la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 23 septembre 2021 en tant qu'il a annulé la décision de refus implicite du préfet du Doubs de faire application des dispositions de l'article L. 541-3 du code de l'environnement et lui a enjoint de se substituer au maire de la commune de Boujailles ainsi que de mettre en œuvre les pouvoirs qu'il tient de l'article L. 541-3 du code de l'environnement ;

2°) de rejeter la demande de l'association Commission de Protection des Eaux de Franche-Comté dirigée contre cette décision devant le tribunal administratif de Besançon.

Elle soutient que :

- le jugement est insuffisamment motivé en son point 5 en l'absence de précision quant aux pouvoirs du préfet pour mettre fin au dépôt de déchets ;

- en cas de carence du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police des déchets, le préfet ne saurait être contraint au titre des dispositions de l'article L. 541-3 du code de l'environnement de se substituer à ce dernier lorsque le dépôt des déchets, dont l'élimination n'est pas assurée, n'est pas susceptible d'entraîner des dangers significatifs pour la santé ou pour l'environnement ;

- le tribunal a commis une erreur de droit dès lors qu'il n'a pas précisé que les déchets concernés devaient présenter un danger avéré pour l'environnement ou pour la santé humaine ;

- le dépôt des déchets en cause est insusceptible de constituer un danger grave et imminent pour l'environnement ou la santé humaine ;

- le tribunal a alors commis, à tout le moins, une erreur manifeste d'appréciation sur ce point ;

- le tribunal a commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation en considérant qu'à la date de la décision implicite, le préfet du Doubs devait être regardé comme étant informé d'une carence du maire ;

- le préfet ne pouvait constater la carence du maire sans lui avoir préalablement adressé une mise en demeure de mettre en œuvre ses pouvoirs au titre de la police des déchets ;

- le dépôt de déchets ne constitue pas une installation stockage de déchets au sens de la rubrique 2760 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement.

Par des mémoires enregistrés le 29 mars 2022 et le 30 juillet 2024, l'association Commission de Protection des Eaux de Franche-Comté, représentée par la SELARL Julie Dufour, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête ;

2°) par la voie de l'appel incident, d'annuler l'article 3 du jugement du tribunal en tant qu'il n'a pas assorti l'injonction faite au préfet du Doubs d'une astreinte ;

3°) d'annuler l'article 4 du jugement rejetant le surplus de sa demande ;

4°) de prononcer à l'encontre du préfet du Doubs une astreinte de 150 euros par jour de retard passé un délai de deux mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir et de lui enjoindre de mettre en demeure les propriétaires des terrains de régulariser dans un délai de trois mois leur situation au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais de première instance et d'appel.

Elle soutient que :

- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

- il y a lieu de fixer une astreinte en l'absence de toute action de la commune et du préfet ;

- le refus d'agir du préfet au titre de la police des installations classées est illégal dès lors que la décharge constitue de fait une installation sauvage de stockage/enfouissement de déchets au sens de la rubrique 2760 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Michel, premier conseiller,

- et les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite d'un signalement, l'association Commission de Protection des Eaux de Franche-Comté (ci-après " CPE ") a découvert un dépôt de déchets divers près du lieu-dit " la Cameline " situé sur la commune de Boujailles, dans le département du Doubs. Le 13 juin 2019, l'association CPE en a informé le service de prévention des risques de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Bourgogne-Franche-Comté ainsi que le maire de la commune de Boujailles. Compte tenu de l'inaction du maire de Boujailles qui, le 5 juillet 2019, l'a informée qu'il ne lui était pas possible d'agir seul contre ce dépôt, l'association CPE a demandé au préfet du Doubs, le 6 septembre 2019, de faire application des pouvoirs de police qu'il détient en vertu des articles L. 171-1 et L. 541-3 du code de l'environnement ainsi qu'au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement. Le préfet du Doubs a implicitement rejeté cette demande. Par un jugement du 23 septembre 2021, dont la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires relève appel, le tribunal administratif de Besançon a annulé la décision de refus implicite du préfet du Doubs de faire application des dispositions de l'article L. 541-3 du code de l'environnement et lui a enjoint de se substituer au maire de la commune de Boujailles ainsi que de mettre en œuvre les pouvoirs qu'il tient de l'article L. 541-3 du code de l'environnement. Par la voie de l'appel incident, l'association CPE demande l'annulation du jugement en tant qu'il n'a pas assorti l'injonction d'une mesure d'astreinte et a rejeté le surplus de sa demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. La ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires soutient que le jugement est insuffisamment motivé en son point 5 en tant qu'il ne précise pas les pouvoirs que le préfet tiendrait de l'article L. 541-3 du code de l'environnement pour mettre fin aux dépôts de déchets en litige alors que ces dispositions ne prévoient pas une telle substitution du préfet à l'autorité communale en cas de carence de celle-ci dans l'exercice de ses pouvoirs de police. Toutefois, il ressort des termes du jugement attaqué et en particulier de son point 5 que les premiers juges ont suffisamment motivé leur jugement et que l'erreur de droit invoqué par la ministre relève non de la régularité du jugement mais de son bien-fondé.

Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal :

3. Pour annuler la décision de refus implicite du préfet du Doubs de faire application des dispositions de l'article L. 541-3 du code de l'environnement, le tribunal administratif de Besançon a estimé que le préfet du Doubs, informé de la carence du maire de Boujailles dans l'exercice des pouvoirs de police qui lui sont conférés au titre de la police des déchets, s'est illégalement abstenu d'engager une procédure de substitution.

4. Aux termes du II de l'article L. 541-1 du code de l'environnement : " Les dispositions du présent chapitre (...) ont pour objet : / 1° En priorité, de prévenir et de réduire la production et la nocivité des déchets, notamment en agissant sur la conception, la fabrication et la distribution des substances et produits (...) / 3° D'assurer que la gestion des déchets se fait sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l'environnement, notamment sans créer de risque pour l'eau, l'air, le sol, la faune ou la flore (...) ". L'article L. 541-1-1 du même code définit les déchets comme " toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire ". Aux termes de l'article L. 541-3 de ce code : " I. Lorsque des déchets sont abandonnés, déposés ou gérés contrairement aux prescriptions du présent chapitre et des règlements pris pour leur application, l'autorité titulaire du pouvoir de police compétente avise le producteur ou détenteur de déchets des faits qui lui sont reprochés ainsi que des sanctions qu'il encourt et, après l'avoir informé de la possibilité de présenter ses observations, écrites ou orales, dans un délai de dix jours, le cas échéant assisté par un conseil ou représenté par un mandataire de son choix, peut le mettre en demeure d'effectuer les opérations nécessaires au respect de cette réglementation dans un délai déterminé (...) / V. Si le producteur ou le détenteur des déchets ne peut être identifié ou s'il est insolvable, l'Etat peut, avec le concours financier éventuel des collectivités territoriales, confier la gestion des déchets et la remise en état du site pollué par ces déchets à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ou à un autre établissement public compétent ".

5. D'une part, il ressort des dispositions citées ci-dessus de l'article L. 541-3 du code de l'environnement que l'autorité titulaire du pouvoir de police des déchets, lorsqu'elle constate que des déchets sont abandonnés, déposés ou gérés contrairement aux prescriptions législatives et réglementaires applicables, est tenue de prendre les mesures prévues par cet article à l'égard du producteur ou du détenteur de ces déchets. Dans l'hypothèse où aucun producteur ou détenteur n'est immédiatement connu, il lui appartient d'abord de faire les diligences nécessaires pour identifier le producteur ou le détenteur des déchets.

6. D'autre part, il ressort des mêmes dispositions qu'en cas de carence de l'autorité municipale dans l'exercice des pouvoirs de police qui lui sont conférés au titre de la police des déchets, le préfet doit se substituer à celle-ci pour prendre les mesures propres à prévenir toute atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement.

7. Il ressort des pièces du dossier que l'association CPE a découvert en forêt au mois de juin 2019, près du lieu-dit " la Cameline " situé sur la commune de Boujailles, un volume important de matériaux solide de construction divers ainsi que de produits liquides dans un gouffre de près de 70 mètres de diamètre et de 25 mètres de profondeur.

8. En premier lieu, la ministre soutient que le préfet n'était pas tenu de se substituer au maire dès lors que le dépôt des déchets en cause, dont l'élimination n'est pas assurée, n'est pas susceptible d'entrainer des dangers significatifs pour la santé et l'environnement. Toutefois, la ministre, en se bornant à renvoyer aux photographies versées à l'instance, n'établit pas que ces dangers ne seraient pas caractérisés au sens des dispositions précitées des articles L. 541-3 du code de l'environnement.

9. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'après avoir été informé de la présence du dépôt des déchets par courrier de l'association CPE du 13 juin 2019, le préfet du Doubs, par courrier du 28 juin 2019, a notamment invité le maire de Boujailles à mettre en œuvre ses pouvoirs de police de déchets et lui a remis un guide comportant des modèles pour l'aider dans ses démarches. A la suite de courrier, il ressort des pièces du dossier que le maire de Boujailles a indiqué au préfet, par lettre du 6 juillet 2019, qu'il considérait ne pas disposer de moyens pour trouver les producteurs ou détenteurs des déchets, et que, par courrier du 6 septembre suivant, l'association CPE l'a informé de l'absence d'action du maire dans l'exercice de son pouvoir de police des déchets. Dans ces conditions, à la date à laquelle il a implicitement refusé de mettre en œuvre son pouvoir de substitution à la demande de l'association CPE du 6 septembre 2019, le préfet du Doubs, contrairement à ce que soutient la ministre, ne peut qu'être regardé comme ayant été informé de la carence du maire pour tenter d'identifier les producteurs ou détenteurs des déchets.

10. En troisième lieu, si la ministre soutient que le préfet du Doubs ne pouvait constater la carence du maire de Boujailles sans lui avoir préalablement adressé une mise en demeure de mettre en œuvre ses pouvoirs au titre de la police des déchets restée sans effet, elle ne saurait utilement se prévaloir de l'absence de toute diligence du préfet qui, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, était informé de la carence du maire.

11. Il résulte de ce qui précède que la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a annulé la décision de refus implicite du préfet du Doubs de faire application des dispositions de l'article L. 541-3 du code de l'environnement.

Sur l'injonction prononcée par le tribunal :

12. L'annulation prononcée par le tribunal administratif de Besançon du refus implicite du préfet du Doubs de faire application des dispositions de l'article L. 541-3 du code de l'environnement au motif d'une abstention illégale d'engager une procédure de substitution implique nécessairement que le préfet du Doubs se substitue au maire de la commune de Boujailles et mette en œuvre le régime prévu par l'article L. 541-3 du code de l'environnement, en organisant toutes investigations qu'il jugera utile afin d'identifier le producteur ou le détenteur des déchets et d'exiger de ce dernier les travaux nécessaires ou de les ordonner d'office à ses frais et, à défaut, de confier la gestion de ces déchets à l'Etat conformément aux dispositions du V de l'article L. 541-3. Il en résulte que la ministre n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par jugement attaqué, le tribunal a enjoint au préfet du Doubs de prendre de telles mesures.

Sur l'astreinte :

13. Il ne résulte pas de l'instruction qu'en s'abstenant d'assortir l'injonction qu'il prescrivait d'une astreinte, le tribunal administratif de Besançon a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 911-3 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu pour la cour de prononcer une telle astreinte. Dès lors, les conclusions présentées sur ce point par l'association CPE doivent être rejetées.

Sur les frais de première instance et d'appel :

14. Il ne résulte pas de l'instruction que le tribunal administratif de Besançon a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en estimant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme que l'association CPE demande au titre des frais qu'elle a exposé et qui ne sont pas compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu pour la cour de faire droit aux conclusions de l'association CPE présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par suite, les conclusions présentées par l'association CPE au titre des frais de première instance et d'appel doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est rejetée.

Article 2 : Les conclusions d'appel incident présentées par l'association Commission de Protection des Eaux de Franche-Comté ainsi que celles présentées sur le fondement des dispositions des articles L. 911-3 et L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques et à l'association Commission de Protection des Eaux de Franche-Comté.

Copie en sera adressée au préfet du Doubs.

Délibéré après l'audience du 7 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Wallerich, président de chambre,

- Mme Guidi, présidente-assesseure,

- M. Michel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 novembre 2024.

Le rapporteur,

Signé : A. MichelLe président,

Signé : M. Wallerich

La greffière,

Signé : F. Dupuy

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

E. Delors

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N°21NC03041