France, Cour administrative d'appel de NANCY, 2ème chambre, 11 juillet 2024, 22NC02384

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... A..., épouse B..., a demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler la décision du 17 septembre 2021 par laquelle le directeur du centre hospitalier de Lunéville l'a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du 23 septembre 2021.

Par un jugement n° 2103376 du 25 août 2022, le tribunal administratif de Nancy a, après avoir estimé qu'il n'y avait pas lieu de renvoyer au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme A..., annulé la décision du 17 septembre 2021.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 20 septembre 2022 et 10 juillet 2023, le centre hospitalier de Lunéville, représenté par Me Muller-Pistré, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de rejeter la demande de première instance de Mme B... et l'ensemble de ses conclusions présentées en appel ;

3°) de mettre à la charge de Mme B... une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- en retenant le vice de procédure, les premiers juges ont entaché le jugement attaqué d'erreur d'appréciation et d'erreur de fait ;

- les autres moyens soulevés par Mme B... dans sa demande de première instance ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 mars 2023, Mme B..., représentée par Me Guyon, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête du centre hospitalier de Lunéville et, par la voie d'un recours incident, d'annuler le jugement du 25 août 2022 en tant que le tribunal administratif a rejeté les moyens d'annulation tirés de la conventionnalité et de la constitutionnalité de la décision en litige ;

2°) d'annuler la décision du 17 septembre 2021, à titre principal en retenant le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, subsidiairement par confirmation du jugement du 25 août 2022 ;

3°) d'enjoindre au centre hospitalier de la rétablir dans ses fonctions, de procéder à sa réintégration et de procéder au versement de sa rémunération, y compris de manière rétroactive, dans tous ses éléments et accessoires, subsidiairement, de procéder au réexamen de sa situation, sous astreinte de 400 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

4°) à titre subsidiaire, d'abroger la décision du 17 septembre 2021, en tant qu'elle a dépassé le délai raisonnable ;

5°) d'enjoindre au centre hospitalier de réexaminer sa situation ;

6°) de mettre à la charge du centre hospitalier une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier, dès lors qu'il n'a pas été fait droit aux moyens d'inconstitutionnalité et d'inconventionnalité de la décision en litige ;

Sur la légalité de la décision du 17 septembre 2021 :

- la décision en litige est entachée d'incompétence de sa signataire ;

- elle est entachée d'insuffisance de motivation ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article 81 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, dès lors qu'il s'agit d'une mesure de sanction non prévue par ces dispositions et que, par l'effet du temps et le refus définitif de l'agent de se soumettre à la vaccination obligatoire, la mesure devient une mesure de sanction ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article 82 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, dès lors que le conseil de discipline n'a pas été saisi préalablement à son édiction ;

- elle méconnaît le principe du respect des droits de la défense ainsi que les dispositions combinées des articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- il s'agit d'une sanction disciplinaire déguisée ;

- il s'agit d'une mesure de police administrative illégale et disproportionnée ;

- elle est entachée d'erreur de fait, dès lors qu'il n'est pas justifié du principe et du contenu du constat qu'elle ne pouvait plus exercer son activité ;

- la décision en litige porte atteinte au principe de continuité du service public hospitalier ;

- elle méconnaît le principe d'égalité ;

- elle est illégale car prise en application d'une loi discriminatoire contraire à l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, à l'article 1er du protocole n° 12 à cette convention et aux principes généraux du droit de l'Union européenne ;

- elle méconnaît les stipulations de l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- elle méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la durée de la suspension, qui n'a pas été précisée par le pouvoir réglementaire, méconnaît l'alinéa 11 du préambule de la Constitution de 1946, le principe de respect de l'intégrité physique et du corps humain garanti aux articles 1er et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le principe de précaution garanti à l'article 5 de la Charte de l'environnement, le droit au respect du secret médical ;

- la décision en litige méconnaît le droit au respect du secret médical ;

Sur la demande d'abrogation de la décision en litige :

- elle méconnaît les dispositions de l'article 81 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, dès lors que, par l'effet du temps et le refus définitif de l'agent de se soumettre à la vaccination obligatoire, la mesure est devenue une mesure de sanction ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article 82 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, en l'absence d'engagement de la procédure disciplinaire.

Par une lettre du 3 juin 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir était susceptible d'être fondé sur les moyens relevés d'office tirés de l'irrecevabilité des conclusions d'appel présentées par Mme B..., compte tenu, d'une part, de l'irrecevabilité des conclusions d'appel incident tendant à l'annulation de la décision du 17 septembre 2021, l'intimée n'ayant pas intérêt à faire appel d'un jugement dont le dispositif lui est favorable, d'autre part de l'irrecevabilité des conclusions tendant à obtenir l'abrogation de cette décision, qui sont nouvelles en appel et sont, au surplus, dépourvues d'objet dès lors que cette décision a déjà été abrogée par la décision plaçant l'intéressée en disponibilité à compter du 17 novembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution et son Préambule ;

- le traité sur l'Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;

- la loi n° 2020-1040 du 5 août 2021 ;

- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;

- le décret n° 2023-368 du 13 mai 2023 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Brodier,

- les conclusions de Mme Stenger, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Agent titulaire de la fonction publique hospitalière depuis le 1er juin 2000, Mme B... exerce des fonctions de sage-femme au centre hospitalier de Lunéville. Par une décision du 17 septembre 2021, elle a fait l'objet d'une suspension de fonctions à compter du 23 septembre 2021 pour méconnaissance de l'obligation vaccinale imposée aux agents travaillant dans les établissements de santé. Par sa requête, le centre hospitalier de Lunéville relève appel du jugement du 25 août 2022 par lequel le tribunal administratif de Nancy a annulé cette décision du 17 septembre 2021.

Sur la recevabilité des conclusions présentées par Mme B... :

En ce qui concerne les conclusions d'appel incident tendant à l'annulation du jugement :

2. Par le jugement du 25 août 2022, le tribunal administratif de Nancy a annulé la décision du 17 septembre 2021 en retenant un moyen de légalité externe. Mme B..., qui ne soulève aucune contestation par mémoire distinct sur le refus de transmission opposé par le tribunal à la question prioritaire de constitutionnalité qu'elle avait présentée en première instance, demande, par la voie de l'appel incident, l'annulation de ce jugement en tant qu'il n'a pas accueilli un moyen de légalité interne tiré de l'inconstitutionnalité ou de l'inconventionnalité de la mesure de suspension. Toutefois, il ressort de sa demande de première instance qu'elle n'avait pas présenté de conclusions à fin d'injonction ni hiérarchisé ses prétentions devant les premiers juges. Par suite, Mme B..., qui a ainsi obtenu satisfaction devant les premiers juges, n'est pas recevable à faire appel de ce jugement à seule fin d'en contester les motifs.

En ce qui concerne les conclusions subsidiaires à fin d'abrogation de la décision du 17 septembre 2021 :

3. Mme B... se prévaut de la décision du Conseil d'Etat du 19 novembre 2021, Association des avocats ELENA France et autres, n° 437 141, qui permet au juge, saisi de conclusions recevables à fin d'annulation d'un acte réglementaire, d'être également saisi, à titre subsidiaire, de conclusions tendant à ce qu'il prononce l'abrogation du même acte réglementaire au motif d'une illégalité résultant d'un changement de circonstances de droit ou de fait postérieur à son édiction.

4. Toutefois, les règles énoncées au point ci-dessus, qui ne valent que pour les actes à caractère réglementaire, ne sauraient être utilement invoquées à l'appui des conclusions de la requête à fin d'abrogation d'une décision individuelle. En tout état de cause, les conclusions subsidiaires présentées par Mme B..., nouvelles en appel, s'en trouvent irrecevables. Au surplus, il ressort des pièces du dossier que la requérante a été placée, à sa demande, en position de mise en disponibilité à compter du 17 novembre 2021. Cette décision du directeur du centre hospitalier de Lunéville a eu pour effet d'abroger la décision du 17 septembre 2021 en litige, avant même l'intervention du jugement du tribunal administratif de Nancy. Par suite, les conclusions de Mme B... tendant à l'abrogation de la mesure de suspension du 17 septembre 2021, dépourvues d'objet, sont également irrecevables pour ce motif.

Sur la légalité de la décision du 17 septembre 2021 :

En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par les premiers juges :

5. Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021, dans sa version applicable : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : 1° Les personnes exerçant leur activité dans : a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique ainsi que les hôpitaux des armées mentionnés à l'article L. 6147-7 du même code ; (...) ". Aux termes de l'article 13 de cette même loi : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. (...) ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " I. - (...) B - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / (...) / III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I (...). Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. (...) ".

6. Il ressort des pièces produites par le centre hospitalier de Lunéville pour la première fois en appel, et n'est d'ailleurs pas contesté, que Mme B... a été reçue en entretien individuel le 27 août 2021 par la directrice des ressources humaines du centre hospitalier de Lunéville, en compagnie de la directrice des soins du groupement hospitalier de l'Est de la Meurthe-et-Moselle, afin d'évoquer sa situation face à l'obligation vaccinale résultant de la loi du 5 août 2021. Le centre hospitalier a, par courrier du 2 septembre 2021, rappelé à l'agent le contenu de cette obligation et qu'elle ne serait plus autorisée à exercer dans l'établissement à compter du 15 septembre en l'absence d'engagement de démarche de vaccination. Il ressort enfin des pièces du dossier qu'ainsi qu'il lui avait alors été proposé, Mme B... a choisi de poser cinq jours de congé, si bien que la décision de suspension, adoptée par la décision en litige, n'a pris effet que le 23 septembre 2021. Par suite, l'agent, qui avait été informée des conséquences qu'emporterait l'interdiction d'exercer et des moyens de régulariser sa situation, n'était pas fondée à soutenir que la décision de suspension de ses fonctions était entachée d'un vice de procédure.

7. Il résulte de ce qui précède que le centre hospitalier de Lunéville est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nancy a, pour annuler la décision du 17 septembre 2021, retenu le moyen tiré de la méconnaissance des droits de Mme B....

8. Il y a lieu toutefois pour cette cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres moyens invoqués devant le tribunal administratif ainsi que ceux soulevés à hauteur d'appel par Mme B... à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 17 septembre 2021.

En ce qui concerne les autres moyens :

S'agissant de l'atteinte alléguée à différents principes constitutionnels :

9. En premier lieu, la décision en litige se borne à faire application des dispositions du B du I et du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 précité. En soutenant que la mesure de suspension prise à son encontre porte atteinte au principe constitutionnel de continuité du service public hospitalier et au principe constitutionnel d'égalité tel que garanti par les articles 1er et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, la requérante doit être regardée comme mettant en cause la constitutionnalité de ces dispositions législatives. Il n'appartient toutefois pas au juge de l'excès de pouvoir de se prononcer sur de tels moyens hormis dans le cas où, par un mémoire distinct, il serait saisi d'une demande tendant à la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité, ce qui n'est pas le cas du présent litige. Par suite, eu égard à l'office du juge, les moyens tirés de l'inconstitutionnalité de la loi du 5 août 2021 sont irrecevables et doivent être écartés.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 : " IV - Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, peut, compte tenu de l'évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques, suspendre, pour tout ou partie des catégories de personnes mentionnées au I, l'obligation prévue au même I ".

11. D'une part, si la loi ne prévoit pas, elle-même, la durée de l'obligation vaccinale ni le terme du régime des suspensions de fonction pour méconnaissance de cette obligation et renvoie au pouvoir réglementaire la décision de suspension de cette obligation pour tout ou partie des catégorie de personnes qu'elle concerne, les moyens dirigés contre cette disposition législative, tirés de la méconnaissance de l'alinéa 11 du préambule de la Constitution de 1946, du principe de respect de l'intégrité physique et du corps humain garanti aux articles 1er et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, du principe de précaution garanti à l'article 5 de la Charte de l'environnement et, en tout état de cause, du droit au respect du secret médical sont, pour le même motif qu'énoncé au point 9 ci-dessus, irrecevables.

12. D'autre part, la légalité de la décision de suspension de fonctions du 17 septembre 2021 s'apprécie compte tenu des circonstances de droit et de fait prévalant à la date à laquelle elle a été adoptée. Ainsi, l'absence d'intervention d'un décret pour fixer une éventuelle durée maximale des mesures de suspension prononcées en application de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 est sans incidence sur la légalité de la décision en litige. Alors au demeurant qu'il n'est pas allégué que les conditions fixées par le IV de l'article 12 de la loi étaient réunies, la requérante ne saurait utilement, pour contester la mesure de suspension de fonctions dont elle a fait l'objet, soutenir que l'abstention du pouvoir réglementaire méconnaîtrait les dispositions constitutionnelles citées au point précédent.

S'agissant des moyens tirés de l'inconventionnalité de la loi du 5 août 2021 :

13. En premier lieu, les dispositions de la loi du 5 août 2021 dont il a été fait application par le directeur du centre hospitalier de Lunéville pour suspendre Mme B... de ses fonctions ne procèdent pas de l'application de dispositions de droit dérivé de l'Union européenne. Ne comportant pas de restriction à la libre circulation des personnes, elles n'entrent pas non plus dans le champ d'application du droit de l'Union européenne. Par suite, la requérante ne saurait utilement soutenir que les dispositions législatives dont il lui a été fait application porteraient atteinte au principe de non-discrimination tel que garanti en tant que principe général du droit de l'Union européenne.

14. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d'une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi ".

15. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que les vaccins contre la Covid-19 administrés en France ont fait l'objet d'une autorisation conditionnelle de mise sur le marché de l'Agence européenne du médicament qui procède à un contrôle strict des vaccins afin de garantir que ces derniers répondent aux normes européennes en matière de sécurité, d'efficacité et de qualité et soient fabriqués et contrôlés dans des installations agréées et certifiées. Contrairement à ce qui est soutenu, les vaccins ne sauraient dès lors être regardés comme en phase expérimentale. D'autre part, si la requérante fait valoir que la limitation des possibilités de contre-indications individuelles porterait une atteinte potentielle à ce droit, compte tenu des risques révélés par les données de pharmacovigilance, de tels éléments ne sont pas de nature à caractériser un danger de cette nature. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

16. En troisième lieu, aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ".

17. Le droit à l'intégrité physique fait partie du droit au respect de la vie privée au sens de ces stipulations, telles que la Cour européenne des droits de l'homme les interprète. Une vaccination obligatoire constitue une ingérence dans ce droit, qui peut être admise si elle remplit les conditions du paragraphe 2 de l'article 8 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l'objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d'une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d'autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d'une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l'efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu'il peut présenter.

18. D'une part, l'article 12 de la loi du 5 août 2021 a défini le champ de l'obligation de vaccination contre la Covid-19 en retenant, notamment, un critère géographique pour y inclure les personnes exerçant leur activité dans un certain nombre d'établissements, principalement les établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, ainsi qu'un critère professionnel pour y inclure les professionnels de santé afin, à la fois, de protéger les personnes accueillies par ces établissements qui présentent une vulnérabilité particulière au virus de la Covid-19 et d'éviter la propagation du virus par les professionnels de santé dans l'exercice de leur activité qui, par nature, peut les conduire à soigner des personnes vulnérables ou ayant de telles personnes dans leur entourage. Il s'ensuit que, eu égard à l'objectif de santé publique poursuivi et alors même qu'aucune dérogation personnelle à l'obligation de vaccination n'est prévue en dehors des cas de contre-indication, l'obligation vaccinale pesant sur le personnel exerçant dans un établissement de santé, qui ne saurait être regardée comme incohérente et disproportionnée au regard de l'objectif de santé publique poursuivi, ne méconnaît pas le droit à l'intégrité physique garanti par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

19. D'autre part, l'article 13 de la même loi prévoit que l'obligation de vaccination ne s'applique pas aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d'un certificat de rétablissement. Le champ de cette obligation apparaît ainsi cohérent et proportionné au regard de l'objectif de santé publique poursuivi alors même que l'obligation ne concerne pas l'ensemble de la population mais seulement les professionnels qui se trouvent dans une situation qui les expose particulièrement au virus et au risque de le transmettre aux personnes les plus vulnérables à ce virus.

20. Enfin, à la lecture du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, la période de suspension, à laquelle il est loisible à l'agent de mettre fin, n'est pas indéfinie et le préjudice financier en résultant n'est pas, à lui seul, suffisamment grave pour caractériser une méconnaissance de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

21. Ainsi, contrairement à ce qui est soutenu par Mme B..., en prenant la décision contestée en application des articles 12, 13 et 14 de la loi du 5 août 2021, le directeur de l'établissement n'a pas porté d'atteinte disproportionnée au droit de la requérante à mener une vie privée et familiale garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

22. En quatrième lieu, aux termes de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ". Une distinction entre des personnes placées dans une situation analogue est discriminatoire, au sens de ces stipulations, si elle affecte la jouissance d'un droit ou d'une liberté sans être assortie de justifications objectives et raisonnables, c'est-à-dire si elle ne poursuit pas un objectif d'utilité publique ou si elle n'est pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec les buts de la loi.

23. Au regard de ce qui a été dit aux points précédents, la différence de situation introduite par les dispositions de la loi du 5 août 2021 entre les personnes qui présentent un certificat de statut vaccinal et celles qui ne le peuvent pas ne créent aucune discrimination prohibée par l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des citoyens dans la jouissance des droits que ces personnes tirent de l'article 8 ou de l'article 2 de la même convention.

24. En dernier lieu, la requérante ne saurait utilement se prévaloir de l'article 1er du protocole n° 12 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui n'a pas été ratifié par la France.

S'agissant de la méconnaissance du droit au respect du secret médical :

25. L'article 13 de la loi du 5 août 2021 charge les employeurs de contrôler le respect de l'obligation vaccinale par les personnes placées sous leur responsabilité. Il prévoit que les agents ou salariés présentent un certificat de statut vaccinal, ou un certificat de rétablissement, ou un certificat médical de contre-indication. Il fait obligation aux employeurs de s'assurer de la conservation sécurisée de ces documents. Les agents ou les salariés peuvent transmettre le certificat de rétablissement ou le certificat médical de contre-indication au médecin du travail compétent, qui informe l'employeur du fait que l'obligation a été satisfaite. Il résulte de ces dispositions que l'employeur ne saurait avoir accès à aucune autre donnée de santé. L'article 2-3 du décret du 1er juin 2021 dans sa rédaction issue du décret du 7 août 2021, applicable au contrôle de l'obligation vaccinale en vertu de son article 49-1, énumère limitativement les informations auxquelles les personnes et services autorisés à contrôler les justificatifs ont accès. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les dispositions contestées méconnaitraient le secret médical protégé par l'article L. 1110-4 du code de la santé publique doit être écarté.

S'agissant de l'atteinte à des principes généraux du droit :

26. Ainsi qu'il a été dit au point 9 du présent arrêt, la mesure de suspension de fonctions en litige se borne à faire application de dispositions législatives. Par suite, les moyens tirés de ce qu'elle porterait atteinte aux principes généraux du droit à la continuité du service public et à l'égalité sont inopérants.

S'agissant de la compétence de la signataire de la décision :

27. En application des dispositions de la loi du 5 août 2021, le législateur a donné compétence aux autorités investies du pouvoir de nomination pour contrôler le statut vaccinal des agents concernés par l'obligation et à défaut, suspendre ceux ne produisant pas de justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination ou de certificat de rétablissement. Cette compétence peut être déléguée à toute autre personne dès lors que celle-ci bénéficie d'une délégation de signature prévue par les textes législatifs, régulièrement publiée et suffisamment précise.

28. Aux termes des dispositions de l'article D. 6143-33 du code de la santé publique : " Dans le cadre de ses compétences définies à l'article L. 6143-7, le directeur d'un établissement public de santé peut, sous sa responsabilité, déléguer sa signature. ". Aux termes de l'article D. 6143-34 de ce code : " Toute délégation doit mentionner : 1° Le nom et la fonction de l'agent auquel la délégation a été donnée ; 2° La nature des actes délégués ; 3° Éventuellement, les conditions ou réserves dont le directeur juge opportun d'assortir la délégation. ", et aux termes de l'article D. 6143-38 du même code qui s'applique sans préjudice des obligations de publication prévues par d'autres dispositions du même code, les décisions réglementaires des directeurs des établissements publics de santé " sont affichées sur des panneaux spécialement aménagés à cet effet et aisément consultables par les personnels et les usagers. Lorsque ces décisions ou délibérations font grief à d'autres personnes que les usagers et les personnels, elles sont, en outre, publiées au bulletin des actes administratifs de la préfecture du département dans lequel l'établissement a son siège (...) ".

29. Il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 30 octobre 2019, le directeur du centre hospitalier de Lunéville a donné délégation de signature à Mme D... E..., directrice des ressources humaines, aux fins de signer, en lieu et place du directeur et en cas d'empêchement, tous les documents relatifs à l'organisation du travail, aux congés et absences notamment. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte en litige doit être écarté.

S'agissant des moyens tirés de la qualification de la mesure de suspension :

30. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police / (...) 6° refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; (...) ". Aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire ".

31. Il ressort des dispositions de l'article 14 précité de la loi du 5 août 2021 que la décision par laquelle le directeur d'un établissement de santé publique prend une mesure de suspension de ses fonctions à l'égard d'un agent public qui ne satisfait pas à l'obligation vaccinale contre la Covid-19 constitue une décision restreignant l'exercice des libertés publiques au sens des dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, elle a également pour effet de priver l'intéressé de son traitement dont le versement constitue, après service fait ou pendant la période de congés maladie, un droit garanti par les dispositions précitées de la loi du 13 juillet 1983 et de la loi du 9 janvier 1986. Une telle décision doit, par suite, être motivée en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration.

32. En l'espèce, il ressort des termes mêmes de la décision en litige qu'elle vise les dispositions des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 et précise qu'à la date du 15 septembre 2021, Mme B... n'a pas satisfait aux exigences prévues par les articles 12 et 13, dès lors qu'elle n'a pas présenté de certificat de statut vaccinal, de certificat de rétablissement ou de certificat médical de contre-indication. La décision de suspension de fonctions comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de son insuffisante motivation manque en fait et doit être écarté.

33. En deuxième lieu, lorsque l'autorité investie du pouvoir de nomination prononce la suspension d'un agent public en application de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, la décision litigieuse doit s'analyser comme une mesure prise dans l'intérêt du service et de la politique sanitaire, destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de Covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissement fautif commis par cet agent. Reposant sur un régime juridique propre, cette mesure de suspension, qui constate le non-respect par l'agent de l'obligation vaccinale imposée par le dispositif légal susmentionné, est limitée à la période au cours de laquelle l'agent s'abstient de se conformer aux obligations qui sont les siennes en application des dispositions précitées. Dès lors, la décision de suspension attaquée n'a pas le caractère d'une sanction administrative.

34. D'une part, il en résulte que Mme B... ne saurait utilement soutenir que la décision de suspension en litige méconnaîtrait les dispositions de l'article 81 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière faute de figurer parmi les sanctions susceptibles d'être adoptées. La requérante ne saurait pas plus utilement soutenir que la mesure en litige, dont la légalité doit être appréciée à la date de son édiction, deviendrait une sanction illégale au-delà d'un certain délai raisonnable. De même, le moyen tiré de ce qu'elle a été privée des garanties de la procédure disciplinaire, telles que prévues à l'article 82 de la loi du 9 janvier 1986, parmi lesquelles la saisine du conseil de discipline, est inopérant et ne peut qu'être écarté.

35. D'autre part, Mme B... ne saurait utilement soutenir que la décision en litige aurait dû être soumise à une procédure contradictoire préalable en vertu des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, qui ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents.

36. Enfin, la mesure de suspension en litige n'étant pas, ainsi qu'il a été dit, une sanction administrative, pas plus qu'une mesure prise en considération de la personne, Mme B... ne saurait utilement soutenir que son adoption impliquait le respect des garanties procédurales attachées au principe général des droits de la défense, telles que la mise en œuvre d'une procédure contradictoire, la saisine d'une commission administrative ou les garanties liées à la consultation du dossier, l'assistance d'un avocat ou la possibilité de présenter des observations écrites ou orales.

37. En troisième lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 33 ci-dessus, le moyen tiré de ce que la décision, qui est assortie d'une privation de traitement, constituerait une sanction disciplinaire déguisée ne peut qu'être écarté.

38. En quatrième lieu, Mme B..., qui est titulaire de la fonction publique hospitalière, ne saurait utilement se prévaloir des dispositions du décret du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'Etat. Par suite, les moyens tirés de ce que la décision de suspension sans traitement serait entachée d'erreur d'appréciation, en l'absence de faute grave caractérisée, de vice de procédure, en l'absence de poursuite pénale diligentée à son encontre, et en méconnaissance des droits de la défense garantis à l'article 44 de ce décret sont inopérants et ne peuvent qu'être écartés.

39. En dernier lieu, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2015-458 QPC du 20 mars 2015, il est loisible au législateur de définir une politique de vaccination afin de protéger la santé individuelle et collective, ainsi que de modifier les dispositions relatives à cette politique de vaccination pour tenir compte de l'évolution des données scientifiques, médicales et épidémiologiques. Le droit à la protection de la santé garanti par le Préambule de la Constitution de 1946 n'impose pas de rechercher si l'objectif de protection de la santé que s'est assigné le législateur aurait pu être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé.

40. Compte tenu de l'efficacité de la vaccination contre la Covid-19 au regard des objectifs poursuivis et en l'état des connaissances scientifiques, les cas très rares d'effets indésirables ne sauraient suffire à établir le caractère inadapté et disproportionné de la mesure. Par suite, en admettant que la décision contestée constitue une mesure de police administrative, le moyen tiré de ce que la mesure ne serait ni nécessaire ni proportionnée ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.

S'agissant de " l'erreur de fait " :

41. Il ressort des dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 qu'il appartient à l'agent public, soumis à l'obligation vaccinale, de présenter à son employeur les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. Contrairement à ce que Mme B... soutient, il n'incombait donc pas à l'administration de procéder à la réalisation de formalités, telle que la production d'un rapport, avant de prendre sa décision de suspension de fonctions. Dans ces conditions, l'absence de production par l'intéressée des justificatifs requis suffisait à l'administration pour constater l'impossibilité d'exercer dans laquelle se plaçait ainsi l'agent et prononcer légalement à son encontre une mesure de suspension.

42. Il résulte de tout ce qui précède que le centre hospitalier de Lunéville est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a annulé la décision du 17 septembre 2021 tandis qu'il y a lieu de rejeter les conclusions du recours incident de Mme B....

Sur les frais de l'instance :

43. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre hospitalier de Lunéville, qui n'est pas la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par Mme B... et non compris dans les dépens.

44. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B... la somme demandée par le centre hospitalier de Lunéville au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nancy du 25 août 2022 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Nancy est rejetée.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du centre hospitalier de Lunéville est rejeté.

Article 4 : L'ensemble des conclusions présentées en appel par Mme B... sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au centre hospitalier de Lunéville et à Mme C... B....

Délibéré après l'audience du 20 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Martinez, président,

M. Agnel, président-assesseur,

Mme Brodier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juillet 2024.

La rapporteure,

Signé : H. Brodier Le président,

Signé : J. Martinez

La greffière,

Signé : C. Schramm

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

C. Schramm

N° 22NC02384

| France, Cour administrative d'appel de NANCY, 2ème chambre, 11 juillet 2024, 22NC02384

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision