Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... C... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg, à titre principal, d'annuler la décision du 30 novembre 2018 par laquelle la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est a prononcé à l'encontre de l'entreprise individuelle Forstbetrieb Udo C..., dont il est le dirigeant, une amende administrative d'un montant total de 1 500 euros, à titre subsidiaire, de réduire le montant de l'amende infligée et, en tout état de cause, de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 1900988 du 23 avril 2020, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée sous le n° 20NC01210 le 9 juin 2020, M. C..., représenté par Me Clausse, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 23 avril 2020 ;
2°) à titre principal, d'annuler la décision du 30 novembre 2018 par laquelle la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est a prononcé à l'encontre de l'entreprise individuelle Forstbetrieb Udo C... une amende administrative d'un montant total de 1 500 euros et, à titre subsidiaire, de réduire le montant de l'amende infligée ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le procès-verbal du contrôle du 12 décembre 2017 est entaché de nullité en ce qu'il mentionne comme lieu de contrôle la commune de Philippsbourg dans le département du Bas-Rhin, alors qu'aucune commune de ce nom n'existe dans le Bas-Rhin ;
- la procédure initiée à son encontre est contraire au principe d'impartialité, qui s'impose à toute autorité administrative, dès lors que les fonctions d'instruction et de sanction ont l'une et l'autre été assurées sous l'autorité de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi ; cette procédure est pour la même raison contraire à l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- il n'a commis aucun manquement à l'obligation de transmission des documents nécessaires au contrôle de l'inspection du travail ; les salariés concernés ont été régulièrement embauchés ; les obligations sociales ont été respectées par leur employeur ; les fiches de paye comportent les éléments d'information exigés par l'article R. 1263-1 du code du travail ; il justifie d'une attestation A1, conforme au règlements CE 883/2004 et 987/2009 ;
- il devait bénéficier du régime de dispense de l'article L. 1262-6 du code du travail dès lors que les prestations réalisées sont de nature ponctuelle et de courte durée ;
- le montant des amendes qui lui ont été infligées est disproportionné au regard des critères prévus par l'article L. 1264-3 du code du travail.
Par un mémoire en défense, enregistré le 23 novembre 2020, le ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code du travail ;
- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020, notamment son article 11 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Goujon-Fischer, président,
- les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique,
- et les observations de M. B..., pour le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.
Considérant ce qui suit :
1. A la suite d'un contrôle effectué le 12 décembre 2017 sur un chantier forestier exploité sur la parcelle 261 de la forêt domaniale de Hanau 3 à Philippsbourg en Moselle par l'entreprise individuelle de droit allemand Forstbetrieb Udo C..., la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est a, le 19 juillet 2018, infligé à cette entreprise une amende de 13 500 euros, motivée par le fait que celle-ci avait employé trois de ses salariés sur ce chantier sans avoir satisfait à ses obligations de déclaration de détachement, de désignation d'un représentant en France et de transmission des documents nécessaires aux contrôles de l'inspection du travail. Sur le recours gracieux formé par M. C... le 28 septembre 2018, la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est a, par une décision du 30 novembre 2018, réduit le montant de l'amende à 1 500 euros, correspondant au seul manquement à l'obligation de transmission des documents nécessaires aux contrôles de l'inspection du travail. M. C... relève appel du jugement du 23 avril 2020 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est du 30 novembre 2018 et, à titre subsidiaire, à la réduction du montant de l'amende infligée.
Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 30 novembre 2018 ou à la réduction des amendes infligées :
2. D'une part, les articles L. 1262-1 et L. 1262-2 du code du travail permettent dans certaines conditions à un employeur établi hors de France de détacher temporairement des salariés sur le territoire national. Aux termes de l'article L. 1263-7 du même code : " L'employeur détachant temporairement des salariés sur le territoire national, ou son représentant mentionné au II de l'article L. 1262-2-1, présente sur le lieu de réalisation de la prestation à l'inspection du travail des documents traduits en langue française permettant de vérifier le respect des dispositions du présent titre ". L'article R. 1263-1 de ce code précise que " I. - L'employeur établi hors de France conserve sur le lieu de travail du salarié détaché sur le territoire national ou, en cas d'impossibilité matérielle, dans tout autre lieu accessible à son représentant désigné en application de l'article L. 1262-2-1 et présente sans délai, à la demande de l'inspection du travail du lieu où est accomplie la prestation, les documents mentionnés au présent article. / II. - Les documents requis aux fins de vérifier les informations relatives aux salariés détachés sont les suivants : / 1° Le cas échéant, l'autorisation de travail permettant au ressortissant d'un Etat tiers d'exercer une activité salariée ; / 2° Le cas échéant, le document attestant d'un examen médical dans le pays d'origine équivalent à celui prévu à l'article R. 1262-13 ; / 3° Lorsque la durée du détachement est supérieure ou égale à un mois, les bulletins de paie de chaque salarié détaché ou tout document équivalent attestant de la rémunération et comportant les mentions suivantes : / a) Salaire minimum, y compris les majorations pour les heures supplémentaires ; / b) Période et horaires de travail auxquels se rapporte le salaire en distinguant les heures payées au taux normal et celles comportant une majoration ; / c) Congés et jours fériés, et éléments de rémunération s'y rapportant ; / d) Conditions d'assujettissement aux caisses de congés et intempéries, le cas échéant ; / e) S'il y a lieu, l'intitulé de la convention collective de branche applicable au salarié ; / 4° Lorsque la durée du détachement est inférieure à un mois, tout document apportant la preuve du respect de la rémunération minimale ; / 5° Tout document attestant du paiement effectif du salaire ; / 6° Un relevé d'heures indiquant le début, la fin et la durée du temps de travail journalier de chaque salarié ; / 7° La copie de la désignation par l'employeur de son représentant conformément aux dispositions de l'article R. 1263-2-1. / III. - Les documents requis aux fins de s'assurer de l'exercice d'une activité réelle et substantielle de cet employeur dans son pays d'établissement sont les suivants : / 1° Dans le cas où son entreprise est établie en dehors de l'Union européenne, le document attestant la régularité de sa situation sociale au regard d'une convention internationale de sécurité sociale ou, à défaut, l'attestation de fourniture de déclaration sociale émanant de l'organisme français de protection sociale chargé du recouvrement des cotisations sociales lui incombant et datant de moins de six mois ; / 2° Lorsqu'il fait l'objet d'un écrit, le contrat de travail ou tout document équivalent attestant notamment du lieu de recrutement du salarié ; / 3° Tout document attestant du droit applicable au contrat liant l'employeur et le cocontractant établi sur le territoire national ; / 4° Tout document attestant du nombre de contrats exécutés et du montant du chiffre d'affaires réalisé par l'employeur dans son pays d'établissement et sur le territoire national ".
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 1264-1 du code du travail : " La méconnaissance par l'employeur qui détache un ou plusieurs salariés d'une des obligations mentionnées à l'article L. 1262-2-1, à l'article L. 1262-4-4 ou à l'article L. 1263-7 est passible d'une amende administrative, dans les conditions prévues à l'article L. 1264-3 ". Le montant de cette amende est, en vertu de l'article L. 1264-3 du même code, d'au plus 2 000 euros par salarié détaché, hors cas de réitération et sous réserve d'un plafond total.
En ce qui concerne la régularité de la procédure préalable au prononcé des amendes :
S'agissant de l'erreur affectant le procès-verbal prétendument dressé à la suite du contrôle effectué le 12 décembre 2017 :
4. Si M. C... persiste à soutenir qu'à la suite du contrôle du 12 décembre 2017, l'inspection du travail aurait dressé un procès-verbal mentionnant par erreur la commune de Philippsbourg comme située dans le département du Bas-Rhin, il ne produit toujours pas en appel ce document, dont l'existence est par ailleurs démentie par l'administration, ce contrôle n'ayant donné lieu qu'à la rédaction d'un rapport à l'attention de la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est, lui-même exempt de cette inexactitude. A supposer même qu'une telle erreur de plume ait pu affecter un autre des documents établis par l'inspection du travail au cours de la procédure préalable au prononcé de l'amende contestée, elle ne saurait à elle seule avoir entaché d'irrégularité cette procédure.
S'agissant des moyens relatifs à l'absence de séparation des fonctions d'instruction et de décision :
5. D'une part, si les procédures engagées à l'encontre des employeurs, sur la base des constatations de l'inspection du travail, pour méconnaissance d'une des obligations mentionnées à l'article L. 1263-7 du code du travail et pouvant conduire au prononcé de l'amende prévue par l'article L. 1264-1 de ce code sont relatives à des accusations en matière pénale, au sens de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il n'en résulte pas que cette procédure de sanction doive respecter les stipulations de cet article dès lors que le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, autorité non-collégiale, ne peut, pour cette raison ainsi qu'au regard de sa nature et de ses attributions, être regardé comme un tribunal, au sens des stipulations de cet article, et, d'autre part, que la décision de sanction peut faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant la juridiction administrative, devant laquelle la procédure est en tous points conforme aux exigences de l'article 6. Par suite, M. C... ne saurait utilement de prévaloir de la méconnaissance des stipulations de cet article.
6. D'autre part, le principe d'impartialité, qui est un principe général du droit s'imposant à tous les organismes administratifs, n'implique pas que, pour une sanction infligée selon les modalités prévues par les dispositions citées aux points 2 et 3 du présent arrêt, et en l'absence de toute apparence de fonctionnement juridictionnel de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, les fonctions de contrôle du respect des obligations mentionnées à l'article L. 1263-7 du code du travail, d'une part, et les fonctions de décision relatives au prononcé de l'amende prévue par l'article L. 1264-1 de ce code, d'autre part, soient confiées à des autorités administratives distinctes, sans lien fonctionnel ou organique entre elles. Ainsi, et au regard, en tout état de cause, du principe général d'indépendance des inspecteurs du travail, par ailleurs garanti par les stipulations de la convention internationale du travail n° 81 concernant l'inspection du travail dans l'industrie et le commerce, le principe général d'impartialité ne faisait pas obstacle, contrairement à ce que soutient le requérant, à ce qu'une amende pour manquement de son entreprise à son obligation de présentation des documents nécessaires aux contrôles de l'inspection du travail lui soit infligée par la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est sur la base des constatations relevées, lors de leur contrôle, par les agents de l'inspection du travail.
S'agissant du moyen tiré de l'absence de concertation préalable avec le procureur de la République :
7. Aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait à la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est, préalablement au prononcé des amendes contestées, de mener une concertation préalable avec le procureur de la République. Ni la circulaire du ministre de la justice du 18 juillet 2016 relative au droit pénal du travail, ni l'instruction du ministre du travail DGT N°2016/03 du 12 juillet 2016 sur la mise en œuvre de l'ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 relative au contrôle de l'application du droit du travail ne comportent d'exigence en ce sens. M. C... ne saurait dès lors, en tout état de cause, utilement s'en prévaloir.
En ce qui concerne le bien-fondé des amendes infligées :
8. En premier lieu, il est constant qu'à l'occasion du contrôle qu'elle a effectué le 12 décembre 2017 sur le chantier forestier de l'entreprise Forstbetrieb Udo C... à Philippsbourg, l'inspection du travail a constaté la présence sur ce chantier de trois salariés allemands de cette société, en situation de détachement, et que l'entreprise n'a pas été en mesure, comme l'exige l'article L. 1263-7 du code du travail, de présenter à l'inspection du travail, sur le lieu de réalisation de la prestation, des documents traduits en langue française permettant de vérifier le respect des dispositions du titre VI du Livre II de ce code, sans qu'elle justifie avoir été dans l'impossibilité de prendre les dispositions nécessaires pour respecter cette obligation. Si le requérant fait valoir qu'il a par la suite transmis à l'administration les contrats de travail des trois salariés concernés et son attestation A1, le document d'immatriculation de l'entreprise en Allemagne et a indiqué quels étaient les horaires de travail de ces salariés, cette présentation tardive et incomplète des documents et informations exigibles, dont la traduction en français n'a en outre pas été produite, n'a pas été de nature à satisfaire aux obligations prévues par les dispositions de l'article L. 1263-7 du code du travail, précisées par celles de l'article R. 1263-1 du même code. Par suite, le moyen tiré de ce que le manquement ne serait pas établi doit être écarté.
9. En deuxième lieu, par sa décision du 30 novembre 2018, la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est a retiré sa précédente décision, datée du 19 juillet 2018, par laquelle elle avait infligé à M. C... une amende de 13 500 euros pour méconnaissance des diverses obligations résultant des articles L. 1262-2-1 et L. 1263-7 du code du travail et a, en lieu et place, prononcé une amende de 1 500 euros au titre de la méconnaissance des seules dispositions de l'article L. 1263-7, imposant à l'employeur de salariés détachés la présentation des documents nécessaires aux contrôles de l'inspection du travail. Par suite, M. C... ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 1262-6 du code du travail qui dispensent uniquement des obligations prévues au 1 et II de l'article L. 1262-2-1 de ce code, pour certaines activités énumérées par un arrêté ministériel, les employeurs détachant des salariés pour des prestations et opérations de courte durée ou dans le cadre d'événements ponctuels.
En ce qui concerne le montant des amendes :
10. Aux termes de l'article L. 1264-3 du code du travail, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " L'amende administrative mentionnée aux articles L. 1264-1 et L. 1264-2 est prononcée par l'autorité administrative compétente, après constatation par un des agents de contrôle de l'inspection du travail mentionnés aux articles L. 8112-1 et L. 8112-5. / Le montant de l'amende est d'au plus 2 000 € par salarié détaché et d'au plus 4 000 € en cas de réitération dans un délai d'un an à compter du jour de la notification de la première amende. Le montant total de l'amende ne peut être supérieur à 500 000 €. / Pour fixer le montant de l'amende, l'autorité administrative prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur ainsi que ses ressources et ses charges (...) ".
11. L'entreprise Forstbetrieb Udo C... s'est vu infliger, à raison de la méconnaissance des obligations résultant de l'article 1263-7 du code du travail, une amende de 500 euros pour chacun des trois salariés détachés dont la présence a été constatée le 12 décembre 2017 sur le chantier forestier de l'entreprise. Eu égard à la nature et à la portée des manquements constatés et au comportement de l'intéressée, qui avait fait l'objet précédemment d'autres amendes pour méconnaissance de la législation sur les travailleurs détachés, le montant de l'amende n'apparaît pas disproportionné.
12. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.
Sur les frais liés à l'instance :
13. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".
14. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. C... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de M. C... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.
Copie en sera adressée à la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est et au préfet de la Moselle.
Délibéré après l'audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient :
- M. Goujon-Fischer, président,
- M. Sibileau, premier conseiller,
- Mme Barrois, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 février 2023.
Le président-rapporteur,
Signé : J.-F. Goujon-FischerL'assesseur le plus ancien
dans l'ordre du tableau,
Signé : J. -B. Sibileau
La greffière,
Signé : S. Robinet
La République mande et ordonne au ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
S. Robinet
2
N° 20NC01210
