Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. D... A..., Mme G... E... et le GAEC (groupement agricole d'exploitation en commun) du Hêtre aux Loups ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg, par une requête enregistrée sous le n° 1700134 d'annuler l'attestation du 10 novembre 2016 émise par le chef du service d'économie rurale agricole et forestière au bénéfice de M. C... A... et par une requête enregistrée sous le n° 1701778 d'annuler la décision du 9 février 2017 par laquelle le préfet de la Moselle a informé M. C... A... du régime applicable à son projet de mise en valeur des 14 hectares 37 ares 5 centiares des terres agricoles qu'il exploite sur les communes de Fresnes-en-Saulnois et de Château-Salins. Par une autre requête, enregistrée sous le n° 1700317, Mme G... E... et le GAEC du Hêtre aux loups ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la décision du 21 novembre 2016 par laquelle le préfet de la région Grand Est leur a refusé l'autorisation d'exploiter une surface de 14 hectares 37 ares et 5 centiares de terres agricoles situées sur le territoire des communes de Fresnes-en-Saulnois et de Château-Salins.
Par un jugement commun nos 1700134, 1700317 et 1701778, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la décision du 21 novembre 2016 du préfet de la région Grand Est et a rejeté les surplus des conclusions.
Procédures devant la cour :
I. Par une requête enregistrée le 28 mai 2019, sous le n° 19NC01655, M. C... A..., représenté par la SCP Hemzellec-Davidson, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 28 mars 2019 en tant seulement que le tribunal, saisi de la demande n° 1700317, a annulé la décision du 21 novembre 2016 du préfet de la région Grand Est ;
2°) de mettre à la charge du GAEC du Hêtre aux Loups et de Mme E... la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- c'est à tort que les premiers juges ont considéré, pour annuler la décision litigieuse, que les dispositions du schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA), en fixant à 3% le seuil maximum de perte d'excédent brut d'exploitation (EBE) susceptible d'être causée, à peine de refus d'autorisation, par le projet de reprise du bailleur à l'exploitation du preneur, ont rendu excessivement difficile la reprise et ont dès lors porté une atteinte excessive au droit de propriété ;
- aucun recours en excès de pouvoir n'a été exercé dans le délai de recours contentieux à l'encontre du SDREA, ce qui démontre que les bailleurs des baux ruraux ont validé ce seuil de 3% et n'ont pas considéré que celui-ci rendait excessivement difficile le droit de reprise.
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 décembre 2020, Mme E... et le GAEC du Hêtre aux loups, représentés par la SELARL Dôme Avocats, concluent au rejet de la requête et à ce que M. C... A... soit condamné à leur verser la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- à titre principal : les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés ;
- à titre subsidiaire :
• la décision du 21 novembre 2016 du préfet de la région Grand Est est entachée d'un vice d'incompétence ;
• à défaut de production de l'avis complet de la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA) de la Moselle du 15 septembre 2018 et des arrêtés de nomination, il est impossible de s'assurer que cet avis a été émis dans des conditions régulières ;
• elle comporte une erreur de fait car aucune preuve de la perte alléguée de 29,89 % de l'EBE par M. A... n'a été apportée.
Par un mémoire enregistré le 26 février 2021, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation informe que la requête d'appel de M. C... A... n'appelle aucune observation de sa part autre que celles présentées à l'appui de son recours formé contre ce même jugement et enregistré à la cour administrative d'appel de Nancy le 11 juin 2019 sous le n° 19NC01837.
II. Par une requête et un mémoire enregistrés sous le n° 19NC01671, le 29 mai 2019 et le 8 juin 2021, M. D... A..., Mme G... E... et le GAEC du Hêtre aux Loups, représentés par la SELARL Dôme Avocats, demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 28 mars 2019 en tant seulement que le tribunal, saisi de la demande n° 1701778, a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 9 février 2017 du préfet de la Moselle ;
2°) d'annuler la décision du 9 février 2017 par laquelle le préfet de la Moselle a informé M. C... A... du régime applicable à son projet de mise en valeur des terres qu'il exploite sur les communes de Fresnes-en-Saulnois et de Château-Salins ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement est irrégulier en ce qui concerne l'instance n° 1701778 car il n'a pas répondu au moyen soulevé et tiré du vice de procédure résultant du fait que le préfet ne disposait pas des éléments justifiant des revenus extra-agricoles de M. C... A... lorsqu'il a pris sa décision du 9 février 2017 ;
- la décision du 9 février 2017 a été signée par une autorité incompétente au regard de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime ;
- elle est entachée d'un vice de procédure au regard des articles L. 331-2 et L. 331-4-1 du code précité car il n'est pas démontré que l'administration disposait des éléments relatifs aux revenus extra-agricoles de M. C... A... pour apprécier si son projet nécessitait ou pas une autorisation au titre du contrôle des structures ;
- elle méconnaît l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime car M. A..., en tant qu'exploitant pluriactif, devait remplir les conditions de revenus exigées par le c) du 3°) de cet article quand bien même le renouvellement de son bail ne se rattache pas à une opération d'installation, d'agrandissement ou de réunion d'exploitation ; en l'espèce, il ne les remplit pas car ses revenus extra-agricoles s'élèvent à 32 657 euros, soit à un montant supérieur au seuil fixé par cet article qui est de 3 120 fois le montant horaire du salaire minimum de croissance fixé pour l'année 2015 à 29 983,20 euros.
Par un mémoire en défense enregistré le 7 décembre 2020, M. C... A..., représenté par la SCP Hemzellec-Davidson conclut au rejet de la requête et à ce que M. D... A..., Mme G... E... et le GAEC du Hêtre aux Loups soient condamnés à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les moyens invoqués par M. A..., Mme G... et le GAEC du Hêtre aux Loups ne sont pas fondés ;
- l'article L. 411-46 alinéa 3 du code rural et de la pêche maritime n'exige du preneur en place qui sollicite le renouvellement de son bail que la réunion des conditions d'exploitation et d'habitation prévues à l'article L. 411-59 du même code.
Par un mémoire en défense enregistré le 26 février 2021, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête de M. D... A..., de Mme G... E... et du GAEC du Hêtre aux Loups.
Il soutient que :
- le jugement est régulier ;
- les moyens invoqués par M. D... A..., Mme G... E... et le GAEC du Hêtre aux Loups ne sont pas fondés.
III. Par une requête enregistrée sous le n° 19NC01837, le 11 juin 2019, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation demande à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 28 mars 2019 en tant seulement que le tribunal, saisi de la demande n° 1700317, a annulé la décision du préfet du Grand Est du 21 novembre 2016 refusant au GAEC du Hêtre aux Loups l'autorisation d'exploiter une surface de 14 hectares 37 ares et 5 centiares de terres agricoles situées sur le territoire des communes de Fresnes-en-Saulnois et de Château-Salins.
Il soutient que :
- le jugement est irrégulier car il n'a pas répondu de manière suffisamment précise à l'argumentation du préfet relative au seuil de 3% de perte d'excédent brut d'exploitation car il n'a visé que les dispositions de l'article L. 411-58 du code rural et de la pêche maritime alors que les observations du préfet renvoyaient implicitement mais nécessairement aux dispositions des articles L. 312-1 et L. 331-1 de ce code ;
- c'est à tort que le tribunal administratif a accueilli l'exception d'illégalité à l'encontre du SDREA de Lorraine du 27 juin 2016 pour annuler la décision du 21 novembre 2016 car l'application de ce seuil de perte de 3% d'EBE pour l'exploitant ne porte pas une atteinte excessive au droit de propriété ; aucune disposition du code rural et de la pêche maritime, ni du SDREA n'encadre strictement ce seuil de sorte que le préfet n'a aucune obligation de refuser au propriétaire la reprise pour ce motif ;
- les autres moyens soulevés par Mme E... et le GAEC du Hêtre aux Loups en première instance ne sont également pas fondés ;
- le préfet s'est conformé aux dispositions du D de l'annexe 4 du SDREA pour considérer le preneur en place comme prioritaire ; si la cour devait néanmoins considérer que cette disposition est illégale, il sollicite une substitution de base légale dès lors que dans les circonstances de l'espèce, le préfet a statué conformément aux dispositions des articles L. 331-1 et L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime qui visent à consolider les exploitations agricoles.
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 décembre 2020, Mme E... et le GAEC du Hêtre aux Loups, représentés par la SELARL Dôme Avocats concluent à titre principal à l'irrecevabilité de la requête d'appel et à titre subsidiaire au rejet de celle-ci et à ce que l'Etat soit condamné à leur verser la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
à titre principal
- la requête est irrecevable en raison de son caractère tardif ;
- elle est irrecevable en raison de l'absence de production du jugement contesté ;
- le jugement est suffisamment motivé ;
- la substitution de motifs sollicitée par le ministre est mal fondée car la décision contestée vise déjà expressément l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime et celui-ci ne peut en tout état de cause justifier à lui seul le refus qui leur a été opposé ;
à titre subsidiaire :
- la décision du 21 novembre 2016 est entachée d'un vice d'incompétence ;
- elle est entachée d'un vice de procédure car en l'absence de production du procès-verbal de la CDAO et des arrêtés de nomination des membres, il n'est pas établi que son avis ait été rendu dans des conditions régulières ;
- la seule attestation comptable produite par M. C... A... et selon laquelle il perd 29,89% de l'EBE en cas de reprise par le propriétaire des terres agricoles litigieuses, n'a aucune valeur probante.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- la Constitution ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le décret n° 2010-429 du 29 avril 2010 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Roussaux, première conseillère,
- les conclusions de M. Michel, rapporteur public,
- et les observations de Me B..., représentant Mme E..., M. D... A... et le GAEC du Hêtre aux Loups.
Considérant ce qui suit :
1. M. D... A... est propriétaire de terres agricoles d'une surface de 14,37 hectares et situées sur le territoire des communes de Fresnes-en-Saulnois et Château-Salins. Ces terres sont exploitées depuis 1999 par M. C... A... qui bénéficie d'un bail rural à cet effet. M. D... A... a souhaité reprendre ces terres au bénéfice de sa fille, Mme G... E..., qui envisage de les exploiter par le biais d'une mise à disposition au profit du GAEC du Hêtre aux Loups. Mme E... et le GAEC du Hêtre aux Loups ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg, dans la procédure n° 1700137, d'annuler la décision du 21 novembre 2016, par laquelle le préfet de la région Grand Est a refusé de leur délivrer une autorisation d'exploiter les terres actuellement exploitées par M. C... A.... Dans la procédure n° 1701778, ils ont également demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la décision du 9 février 2017 par laquelle le préfet de la Moselle a informé M. C... A... que son projet n'était pas soumis au contrôle des structures. M. D... A..., Mme E... et le GAEC du Hêtre aux Loups font appel du jugement du 28 mars 2019 du tribunal administratif de Strasbourg en tant qu'il a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 9 février 2017 du préfet de la Moselle. M. C... A... et le ministère de l'agriculture et de l'alimentation font appel du même jugement du 28 mars 2019 du tribunal administratif de Strasbourg en tant qu'il a annulé la décision du 21 novembre 2016 du préfet de la région Grand Est. Il y a lieu de joindre ces trois requêtes, qui sont dirigées contre le même jugement pour qu'il y soit statué par un même arrêt.
Sur le jugement en tant qu'il a annulé la décision du 21 novembre 2016 :
En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées par Mme E... et le GAEC du Hêtre aux Loups à la requête d'appel du ministère de l'agriculture et de l'alimentation :
2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 751-8 du code de justice administrative : " Lorsque la notification d'une décision du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel doit être faite à l'Etat, l'expédition est adressée au ministre dont relève l'administration intéressée au litige. Copie de la décision est adressée au préfet ainsi que, s'il y a lieu, à l'autorité qui assure la défense de l'Etat devant la juridiction. (...) ". Aux termes de l'article R. 811-10 du code de justice administrative : " Devant la cour administrative d'appel, l'Etat est dispensé de ministère d'avocat soit en demande, soit en défense, soit en intervention. Sauf dispositions contraires, les ministres intéressés présentent devant la cour administrative d'appel les mémoires et observations produits au nom de l'Etat. (...) "
3. Il ressort des pièces du dossier de première instance que le jugement du 28 mars 2019 du tribunal administratif de Strasbourg a été notifié le 28 mars 2019 au préfet de la région Grand Est et notifié au ministère de l'agriculture et de l'alimentation le 10 avril 2019. Il résulte des dispositions précitées que seul le ministre de l'agriculture et de l'alimentation est compétent pour former appel contre le jugement litigieux et que le délai d'appel de deux mois n'a commencé à courir qu'à compter de la notification du jugement au ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Si le GAEC du Hêtre aux Loups et Mme E... soutiennent que le ministre avait connaissance de ce jugement dès le 28 mars 2019, date à laquelle ce dernier a pris l'attache de leur avocat afin de procéder au versement des frais irrépétibles auxquels il a été condamné, cette lettre du 28 mars 2019 est sans incidence sur le point de départ du délai d'appel qui est celui de la notification du jugement. Par suite, la requête d'appel du ministre de l'agriculture et de l'alimentation n'était pas tardive quand elle a été enregistrée au greffe de la cour le 11 juin 2019. Ainsi, la fin de non-recevoir présentée par Mme E... et le GAEC du Hêtre aux Loups et tirée de la tardiveté du recours du ministre doit être écartée.
4. En second lieu, si Mme E... et le GAEC du Hêtre aux Loups font également valoir que la requête du ministre de l'agriculture et de l'alimentation est irrecevable à défaut pour lui d'avoir produit la décision attaquée, il ressort cependant des pièces du dossier que le ministre a joint à sa requête le jugement litigieux. Par suite, la fin de non-recevoir manque en fait et doit être écartée.
En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif :
5. D'une part, aux termes de l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le contrôle des structures des exploitations agricoles s'applique à la mise en valeur des terres agricoles ou des ateliers de production hors sol au sein d'une exploitation agricole, quels que soient la forme ou le mode d'organisation juridique de celle-ci et le titre en vertu duquel la mise en valeur est assurée. L'objectif principal du contrôle des structures est de favoriser l'installation d'agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive. Ce contrôle a aussi pour objectifs de : 1° Consolider ou maintenir les exploitations afin de permettre à celles-ci d'atteindre ou de conserver une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles ; 2° Promouvoir le développement des systèmes de production permettant de combiner performance économique et performance environnementale, dont ceux relevant du mode de production biologique au sens de l'article L. 641-13, ainsi que leur pérennisation ; 3° Maintenir une agriculture diversifiée, riche en emplois et génératrice de valeur ajoutée, notamment en limitant les agrandissements et les concentrations d'exploitations au bénéfice, direct ou indirect, d'une même personne physique ou morale excessifs au regard des critères précisés par le schéma directeur régional des exploitations agricoles. ".
6. D'autre part, aux termes de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime : " (...) II.-Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe, compte tenu des orientations mentionnées au I du présent article, le seuil de surface au-delà duquel l'autorisation d'exploiter est requise en application de l'article L. 331-2.(...) III.-Le schéma directeur régional des exploitations agricoles établit, pour répondre à l'ensemble des objectifs et orientations mentionnés au I du présent article, l'ordre des priorités entre les différents types d'opérations concernées par une demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2, en prenant en compte l'intérêt économique et environnemental de l'opération. Les différents types d'opérations concernées par une demande d'autorisation sont l'installation d'agriculteurs, l'agrandissement ou la réunion d'exploitations agricoles et le maintien ou la consolidation d'exploitations agricoles existantes.(...) IV.-Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe les critères servant à l'appréciation de la dimension économique et de la viabilité des exploitations concernées par la demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2.(...).V.-Pour l'application du présent article, sont considérées comme concernées par la demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 les exploitations agricoles du demandeur, des autres candidats à la reprise et celle du preneur en place (...)".
7. Enfin, aux termes de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut être refusée : 1° Lorsqu'il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l'article L. 312-1 ; 2° Lorsque l'opération compromet la viabilité de l'exploitation du preneur en place ; (...) ".
8. Aux termes de l'article 4 de l'arrêté du préfet de la région Lorraine-Champagne-Ardenne-Alsace du 27 juin 2016, portant schéma directeur régional des structures agricoles (SDREA) de Lorraine : " 42 - Modalités d'examen des candidatures concurrentes : (...) Les priorités sont organisées différemment lorsque sont en présence des dossiers concurrents exclusivement d'installation, exclusivement d'agrandissement, ou bien lorsque sont en présence des dossiers concurrents d'installation et d'agrandissement. Les cas de reprise de foncier par les propriétaires sur des fonds occupés pour des projets d'installation ou d'agrandissement sont examinés à part. Les groupes de priorité selon les situations sont présentés en annexe 4.) a) critères utilisés (...) dans le cas de reprise de propriétés familiales non libres sont, en priorité : - existence d'une étude économique réalisée par le repreneur, - niveau de perte d'excédent brut d'exploitation (EBE) pour le preneur en place (...) ". Le cas D relatif aux situations d'une reprise familiale souhaitée par un propriétaire suite à un congé pour reprise personnelle avec refus du preneur en place de libérer les biens de l'annexe 4 du SDREA " Priorité selon les cas de concurrence " précise notamment que : " (...) l'existence d'une perte brute de plus de 3 % de l'Excèdent Brut d'Exploitation pour l'exploitant précédent engendré par le projet de reprise ( ...) peu(ven)t être un motif de refus délivré au repreneur ".
9. Si le contrôle des structures agricoles concerne, en principe, l'exploitation d'un bien, il est susceptible d'entraîner indirectement des limitations à l'exercice du droit de propriété, notamment en empêchant un propriétaire d'exploiter lui-même un bien qu'il a acquis, faute de disposer de l'autorisation prévue par les dispositions critiquées, ou en faisant en pratique obstacle à ce qu'un propriétaire puisse aliéner ou louer son bien, faute pour l'acquéreur ou le preneur éventuel d'avoir obtenu cette autorisation. Cependant, ces limitations n'ont pas un caractère de gravité telle que le sens et la portée de ce droit en soient dénaturés. Elles sont justifiées et proportionnées aux objectifs d'intérêt général définis à l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime cité au point 5. La règlementation des contrôles des structures agricoles s'apprécie indépendamment de celle qui régit les baux ruraux, dont l'article L. 411-58 du code rural et de la pêche maritime, qui constitue une législation distincte.
10. L'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime précité énumère ainsi les objectifs principaux du contrôle des structures au nombre desquels figure la consolidation ou le maintien des exploitations afin de permettre à celles-ci d'atteindre ou de conserver une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles. L'article L. 331-3-1 dispose que l'autorisation d'exploiter " peut être refusée " lorsque l'opération compromet la viabilité de l'exploitation du preneur en place. Le SDREA en litige, dont l'objet est de préciser les critères permettant de répondre aux objectifs de la loi, prévoit en son article 4 que pour apprécier les règles de priorité dans le cas d'une demande de reprise par le propriétaire, est notamment pris en compte le niveau de perte d'excédent brut d'exploitation (EBE) pour le preneur en place et renvoie à l'annexe 4 qui indique que le refus d'exploiter peut notamment être refusé si le projet a pour effet d'entraîner une perte d'EBE de plus de 3% pour l'exploitant en place. Ce taux plancher à partir duquel un refus d'autorisation d'exploiter peut-être opposé, qui ne peut sérieusement être dissocié de l'objectif du maintien de la viabilité du preneur en place et ne saurait, comme le soutiennent à tort les défendeurs, fonder un refus indépendamment de toute analyse des conséquences économiques de l'exploitant en place, ne porte pas une atteinte excessive au droit de propriété.
11. Il ressort d'ailleurs des termes de la décision attaquée, prise sur le fondement notamment de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime que le motif de refus de l'autorisation résulte de la perte d'EBE de près de 30% du preneur en place. La seule circonstance, pour malheureuse soit-elle, que la décision du 21 novembre 2016 ne précise pas que ce taux aurait pour conséquence de mettre en péril la viabilité économique ne saurait donner à l'annexe 4 du SDREA une autre portée que celle qui vient d'être exposée .
12. Il suit de là que le ministre de l'agriculture et de l'alimentation et M. C... A... sont fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Strasbourg a jugé, par la voie de l'exception, que l'annexe 4 du SDREA, en tant qu'elle fixe un seuil maximum, ce qui est au demeurant inexact, de 3% de perte d'EBE pour refuser une autorisation, sur laquelle s'est fondé le préfet pour refuser l'autorisation d'exploitation, porterait une atteinte excessive au droit de propriété.
13. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les parties tant devant le tribunal administratif de Strasbourg qu'en appel.
14. En premier lieu, aux termes de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime : " I. Le préfet de région dispose d'un délai de quatre mois à compter de la date d'enregistrement du dossier complet mentionnée dans l'accusé de réception pour statuer sur la demande d'autorisation. (...) ".
15. D'une part, il résulte de l'article précité que les décisions relatives aux autorisations d'exploiter sont prises par le préfet de région. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 4 janvier 2016, le préfet de la région Grand Est a donné délégation de signature à M. F..., directeur régional de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt, à effet de signer toute décision relevant du champ d'application du décret du 29 avril 2010 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF). Par un arrêté du 13 octobre 2016 modifiant l'arrêté du 4 janvier 2016, la délégation accordée à M. F... a été étendue à " l'ensemble des actes, décisions et correspondances relatif au contrôle des structures ".
16. D'autre part, par un arrêté du 30 septembre 2016, Mme H..., signataire de la décision contestée et cheffe du pôle " performance environnementale et valorisation des territoires " a reçu délégation de signature en cas d'absence et d'empêchement de M. F... pour les matières mentionnées dans l'arrêté du 4 janvier 2016, dans les limites des attributions de ce pôle.
17. La circonstance que l'arrêté modificatif du 13 octobre 2016 ait été édicté postérieurement à l'arrêté du 30 septembre 2016 est sans incidence sur l'étendue de la délégation accordée à Mme H..., laquelle s'étend aux matières mentionnées dans l'arrêté du 4 janvier 2016 dans sa version applicable à la date de la décision contestée, le 21 novembre 2016. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de Mme H... doit être écarté.
18. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 331-5 du code rural et de la pêche maritime dans sa rédaction applicable à l'espèce : " I.- La commission départementale d'orientation de l'agriculture mentionnée à l'article R. 313-l peut être consultée sur les demandes d'autorisation d'exploiter auxquelles il est envisagé d'opposer un refus pour l'un des motifs prévus à l'article L. 331-3-1. Dans ce cas, et lorsque des candidatures concurrentes ont été enregistrées sur tout ou partie des biens qui font l'objet de la demande, l'ensemble des dossiers portant sur ces biens lui est soumis au cours de la même séance. Les candidats, les propriétaires et les preneurs en place sont informés de la date d'examen des dossiers les concernant par la commission par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou remise contre récépissé. (...) ".
19. Il ressort des pièces du dossier que le préfet a communiqué en première instance copie de la convocation des membres de la CDOA à la séance du 15 septembre 2016 avec l'ordre du jour indiquant notamment " contrôle des structures - tableau des demandes d'autorisation d'exploiter remis en séance ", ainsi que la copie d'un extrait du compte rendu comprenant les membres présents et la mention selon laquelle le quorum est atteint. Alors qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que l'avis de la commission départementale d'orientation agricole soit transmis aux demandeurs, en se bornant à soutenir qu' " il n'est pas établi que cet avis aurait été délivré dans des conditions régulières ", Mme E... et le GAEC du Hêtre aux Loups n'apportent aucun élément permettant de démontrer que cet avis n'aurait pas été rendu de manière régulière. Le moyen tiré du vice de procédure doit en conséquence être écarté.
20. En troisième lieu, si les requérants soutiennent que le SDREA laisse une trop large marge d'appréciation à l'administration pour accorder ou refuser une autorisation préalable d'exploiter, il résulte de ce qui a été dit au point 10 que ce document ne vient que préciser les critères d'appréciation des objectifs fixés par la loi.
21. En dernier lieu, une attestation du comptable de M. C... A... a été produite en appel et indique qu'une simulation réalisée par Cerfrance a conclu que la reprise de 14,37 ha par le GAEC du Hêtre aux Loups des terres exploitées par M. C... A... engendrerait une perte d'EBE de 29,89%. En se bornant à soutenir que cette pièce a été produite pour les besoins de la cause, Mme E... et le GAEC du Hêtre aux Loups ne contestent pas utilement sa valeur probante. Par suite le moyen tiré de ce que la décision serait entachée d'erreur de fait, au motif qu'aucune pièce attestant de la réalité de la perte d'EBE n'a été produite, doit être écarté.
22. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement, que le ministre de l'agriculture et de l'alimentation et M. C... A... sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la décision du 21 novembre 2016.
Sur le jugement en tant qu'il rejette la demande tendant à l'annulation de la décision du 9 février 2017 :
En ce qui concerne la régularité du jugement :
23. Mme E..., M. A... et le GAEC le Hêtre aux Loups soutiennent que le jugement est irrégulier en ce qui concerne l'instance n° 1701778 car les premiers juges n'ont pas répondu au moyen tiré de ce que le préfet ne disposait pas des éléments justifiant des revenus extra-agricoles de M. C... A... lorsqu'il a pris sa décision du 9 février 2017. Toutefois, il ressort du jugement attaqué que ce moyen a été visé et que les premiers juges y ont répondu au point 9 du jugement en précisant que ce moyen était inopérant. Par suite, ils ne sont pas fondés à soutenir que le jugement serait irrégulier.
En ce qui concerne le bien fondé du jugement :
24. En premier lieu, pour les mêmes raisons que celles développées aux points 14 à 17 de l'arrêté, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée doit être écarté.
25. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 331-4-1 du code rural et de la pêche maritime : " Toute personne envisageant une opération susceptible d'entraîner la modification de la structure d'une exploitation agricole peut demander, préalablement à cette opération, à l'autorité administrative compétente de lui indiquer si l'opération projetée relève de l'un des régimes, d'autorisation ou de déclaration préalable, prévus, respectivement, au I et au II de l'article L. 331-2, ou bien si elle peut être mise en œuvre librement. L'autorité administrative prend formellement position sur cette demande dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat. La réponse de l'administration est simultanément notifiée au demandeur et, le cas échéant, au preneur en place. Elle est, en outre, rendue publique lorsqu'elle écarte la procédure de l'autorisation.". Aux termes de l'article L. 331-2 du même code : " I.- Sont soumises à autorisation préalable les opérations suivantes : (...) 3° Quelle que soit la superficie en cause, les installations, les agrandissements ou les réunions d'exploitations agricoles au bénéfice d'une exploitation agricole : (...)c) Lorsque l'exploitant est un exploitant pluriactif, remplissant les conditions de capacité ou d'expérience professionnelle, dont les revenus extra-agricoles excèdent 3 120 fois le montant horaire du salaire minimum de croissance, à l'exception des exploitants engagés dans un dispositif d'installation progressive, au sens de l'article L. 330-2 ; (...) ". Aux termes de l'article L. 411-46 du même code : " (...) Le preneur a droit au renouvellement du bail, nonobstant toutes clauses, stipulations ou arrangements contraires, à moins que le bailleur ne justifie de l'un des motifs graves et légitimes mentionnés à l'article L. 411-31 ou n'invoque le droit de reprise dans les conditions prévues aux articles L. 411-57 à L. 411-63, L. 411-66 et L. 411-67. En cas de départ de l'un des conjoints ou partenaires d'un pacte civil de solidarité copreneurs du bail, le conjoint ou le partenaire qui poursuit l'exploitation a droit au renouvellement du bail. Le preneur et le copreneur visé à l'alinéa précédent doivent réunir les mêmes conditions d'exploitation et d'habitation que celles exigées du bénéficiaire du droit de reprise en fin de bail à l'article L. 411-59 ". Enfin, aux termes de l'article L. 411-59 de ce code : " Le bénéficiaire de la reprise doit justifier par tous moyens qu'il satisfait aux obligations qui lui incombent en application des deux alinéas précédents et qu'il répond aux conditions de capacité ou d'expérience professionnelle mentionnées aux articles L. 331-2 à L. 331-5 ou qu'il a bénéficié d'une autorisation d'exploiter en application de ces dispositions ".
26. D'une part, il résulte des dispositions du c) du 3° de l'article L. 331-2 précitées que sont soumises à autorisation exclusivement les installations, agrandissements et réunions d'exploitations agricoles. Par ailleurs, aucune disposition du code rural et de la pêche maritime ne prévoit de soumettre au contrôle des structures la situation du preneur en place, en raison du renouvellement de son bail, alors qu'il est déjà titulaire d'une autorisation non remise en cause et que la situation de son exploitation n'a pas évolué.
27. En l'espèce, M. C... A... bénéficie d'une autorisation d'exploiter par décision du 9 juillet 1999 et il est constant que son exploitation ne s'est pas agrandie depuis l'autorisation qu'il a obtenue le 9 juillet 1999. Par suite c'est sans erreur de droit que le préfet a pu attester dans la décision contestée que sa situation ne relevait pas du régime de l'autorisation alors même qu'il demandait le renouvellement de son bail.
28. D'autre part, comme il a été dit au point précédent, M. A... ne relevant pas des dispositions de l'article L. 331-2 précité, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le préfet a pris sa décision alors qu'il ne disposait pas des éléments relatifs aux revenus extra-agricoles de M. A... dès lors qu'ils sont sans incidence pour apprécier si son projet nécessitait ou non une autorisation au titre du contrôle des structures.
29. Il résulte de tout ce qui précède que M. D... A..., Mme E... et le GAEC du Hêtre aux Loups ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 9 février 2017.
Sur les frais liés aux instances :
30. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. C... A... et de l'Etat qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement des sommes que M. D... A..., Mme E... et le GAEC du Hêtre aux Loups demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
31. Il y a lieu de mettre à la charge de Mme E..., de M. D... A... et du GAEC du Hêtre aux Loups, chacun, la somme de 750 euros sollicitée par M. C... A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : L'article 1er du jugement du 28 mars 2019 du tribunal administratif de Strasbourg est annulé et la demande de Mme G... E... et du GAEC du Hêtre aux loups tendant à l'annulation de la décision du 21 novembre 2016 est rejetée.
Article 2 : La requête présentée par M. D... A..., Mme E... et le GAEC du Hêtre aux Loups est rejetée.
Article 3 : Mme E..., M. D... A... et le GAEC du Hêtre aux Loups verseront, chacun, à M. C... A... la somme de 750 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., M. D... A..., à Mme G... E..., au GAEC du Hêtre aux Loups et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.
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N° 19NC01655, 19NC01671 et 19NC01837
