| France, Cour administrative d'appel de Nancy, 3ème chambre, 23 février 2021, 19NC00303-19NC00304

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

La commune de Kédange-sur-Canner a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler, d'une part, la délibération du 29 novembre 2016 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de l'Arc mosellan a fixé le montant des attributions de compensation au titre de l'année 2016, d'autre part, les titres exécutoires émis les 31 janvier et 28 avril 2017 par la communauté de communes de l'Arc Mosellan en vue du recouvrement de la somme de 29 016,65 euros, ensemble la décision du 26 avril 2017 prise à la suite de son recours gracieux formé le 4 avril 2017.

Par deux jugements n° 1606591 et n° 1703180 du 28 novembre 2018, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ces demandes.

Procédures devant la cour :

I. Par une requête, enregistrée le 28 janvier 2019, sous le n° 19NC00303, et un mémoire complémentaire, enregistré le 13 décembre 2019, la commune de Kédange-sur-Canner, représentée par Me A..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1606591 du tribunal administratif de Strasbourg du 28 novembre 2018 ;

2°) d'annuler la délibération du 29 novembre 2016 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de l'Arc Mosellan a fixé le montant des attributions de compensation au titre de l'année 2016 ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes de l'Arc Mosellan la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la délibération en litige a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article 11.4 du règlement intérieur dès lors que les exigences relatives au huis-clos n'ont pas été respectées ;

- le montant de l'attribution de compensation au titre de 2016 repose sur une base de calcul erronée ;

- l'attribution de compensation pour l'année 2016 a été prise en méconnaissance du principe de neutralité budgétaire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mai 2019, la communauté de communes de l'Arc Mosellan, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la requête n'est pas recevable, faute pour la commune de Kédange-sur-Canner de justifier d'un intérêt à demander l'annulation de la délibération du 29 novembre 2016 et, subsidiairement, que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.

II. Par une requête, enregistrée le 28 janvier 2019, sous le n° 19NC00304, et un mémoire complémentaire enregistré le 4 décembre 2019, la commune de Kédange-sur-Canner, représentée par Me A..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1703180 du tribunal administratif de Strasbourg du 28 novembre 2019 ;

2°) d'annuler le titre exécutoire émis le 28 avril 2017 par la communauté de communes de l'Arc Mosellan en vue du recouvrement de la somme de 29 016,65 euros ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes de l'Arc Mosellan la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la créance de la communauté de communes de l'Arc Mosellan n'est pas exigible ;

- le titre exécutoire en litige n'indique pas les bases de liquidation ;

- il est dépourvu de base légale dès lors que la délibération du 29 novembre 2016, sur le fondement de laquelle il a été émis, est entachée d'illégalité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mai 2019, la communauté de communes de l'Arc Mosellan, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués par la commune de Kédange-sur-Canner ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la Constitution ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général des impôts ;

- la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C...,

- et les conclusions de Mme Seibt, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes n° 19NC00303 et 19NC00304, présentées pour la commune de Kédange-sur-Canner, concernent des litiges opposant les mêmes collectivités publiques. Elles soulèvent des questions analogues et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

2. La communauté de communes de l'Arc Mosellan est un établissement public de coopération intercommunale regroupant vingt-six communes, dont la commune de Kédange-sur-Canner. Elle a opté pour le régime de la fiscalité professionnelle unique. A l'automne 2015, elle a entrepris une réforme statutaire, qui a conduit, les 30 juin et 16 août 2016, à la rétrocession d'un certain nombre de compétences au profit des communes membres. Par une délibération du 29 novembre 2016, prise en application des dispositions de l'article 1° bis du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, son conseil communautaire a procédé à la révision, au titre de l'année 2016, des attributions de compensation allouées ou réclamées à ces communes en contrepartie de la perception par l'établissement public de coopération du produit des taxes de nature professionnelle. Ayant voté contre la délibération du 29 novembre 2016, la commune de Kédange-sur-Canner a saisi le tribunal administratif de Strasbourg d'une demande tendant à son annulation. Par une demande distincte, elle a également contesté, devant le tribunal, le titre exécutoire émis à son encontre le 28 avril 2017 en vue du recouvrement de la somme de 29 016,65 euros correspondant au solde du montant de l'attribution de compensation mise à sa charge au titre de 2016. Elle relève appel des jugements n° 1606591 et n° 1703180 du 28 novembre 2018, qui rejettent ses demandes.

En ce qui concerne la requête n° 19NC00303 :

Sur le bien-fondé du jugement :

3. En premier lieu, aux termes de l'article 11.4 du règlement intérieur de la communauté de communes de l'Arc Mosellan : " A la demande du président ou de trois membres, le conseil communautaire peut décider, à main levée, sans débat, qu'il se réunit à huis clos. / Lorsque le huis clos est décidé, le public ainsi que les représentants de la presse doivent se retirer et aucun enregistrement ou diffusion de la séance n'est possible. ".

4. D'une part, il est constant que les dispositions en cause se bornent à préciser les conditions dans lesquelles la tenue à huis clos d'une séance du conseil communautaire de l'établissement public de coopération peut être décidée. Il n'est pas établi, ni même allégué, que ces conditions n'auraient pas été respectées en l'espèce. Dans ces conditions, la seule circonstance que le maire d'une commune membre ait indiqué à la presse, le 27 novembre 2016 soit deux jours avant la séance du 29 novembre 2016, que celle-ci se tiendrait à huis clos s'avère sans incidence sur la légalité de la délibération en litige. D'autre part, contrairement aux allégations de la requérante, il ne résulte pas des termes de l'article de journal, paru le 2 décembre 2016, que le président de la communauté de communes de l'Arc Mosellan aurait divulgué publiquement la teneur des débats qui se sont tenus lors de la séance du 29 novembre 2016. En tout état de cause, une telle circonstance, postérieure à la délibération en litige, aurait également été sans incidence sur sa légalité. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté dans ses deux branches.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, dans sa rédaction alors applicable : " (...) IV. - Il est créé entre l'établissement public de coopération intercommunale soumis aux dispositions fiscales du présent article (...) et les communes membres une commission locale chargée d'évaluer les transferts de charges. Cette commission est créée par l'organe délibérant de l'établissement public qui en détermine la composition à la majorité des deux tiers. Elle est composée de membres des conseils municipaux des communes concernées ; chaque conseil municipal dispose d'au moins un représentant. / (...) / La commission peut faire appel, pour l'exercice de sa mission, à des experts. Elle rend ses conclusions l'année de l'adoption de la cotisation foncière des entreprises unique par l'établissement public de coopération intercommunale et lors de chaque transfert de charges ultérieur. / (...) / V. - 1° L'établissement public de coopération intercommunale verse à chaque commune membre une attribution de compensation. Elle ne peut être indexée. / Lorsque l'attribution de compensation est négative, l'établissement public de coopération intercommunale peut demander à la commune d'effectuer, à due concurrence, un versement à son profit. / Les attributions de compensation fixées conformément aux 2°, 4°, 5° ou, le cas échéant, au 1° bis constituent une dépense obligatoire pour l'établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, les communes membres. Le conseil de l'établissement public de coopération intercommunale communique aux communes membres, avant le 15 février de chaque année, le montant prévisionnel des attributions au titre de ces reversements. / (...) / 1° bis Le montant de l'attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées, en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges. / A défaut d'accord, le montant de l'attribution est fixé dans les conditions figurant aux 2°, 4° et 5° ; / 2° L'attribution de compensation est égale à la somme des produits mentionnés au I et aux 1 et 2 du I bis et du produit de la taxe sur les surfaces commerciales prévue à l'article 3 de la loi n°72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, perçus par la commune l'année précédant celle de la première application du présent article, diminuée du coût net des charges transférées calculé dans les conditions définies au IV. / L'attribution de compensation est majorée du montant perçu par la commune la même année, d'une part, au titre de la part de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales correspondant au montant antérieurement versé en application du I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) ; / (...). ". Aux termes du I du D de l'article 44 de la loi du 30 décembre 1998 de finances pour 1999 : " Il est institué un prélèvement sur les recettes de l'Etat destiné à compenser, à chaque collectivité locale, groupement de communes doté d'une fiscalité propre ou fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle, la perte de recettes résultant de la suppression progressive, prévue aux a et b du 1 du I du A, de la part des salaires et rémunérations visés au b du 1° de l'article 1467 du code général des impôts comprise dans la base d'imposition à la taxe professionnelle (...). ".

6. Il résulte de ces dispositions que l'établissement public de coopération intercommunale, substitué à ses communes membres pour la perception des taxes de nature professionnelle, peut fixer librement le montant des attributions de compensation, ainsi que les conditions de leur révision, en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges, par des délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes intéressées. A défaut d'accord, le montant de l'attribution de compensation à verser à la commune concernée correspond à celui des taxes de nature professionnelle perçues par celle-ci pendant l'année précédant celle de la première application du transfert à l'établissement public de coopération des impositions en cause.

7. Il n'est pas contesté que la délibération du 29 novembre 2016 a été approuvée par quarante-six conseillers sur les cinquante que comporte le conseil communautaire de la communauté de communes de l'Arc Mosellan et qu'elle est entrée en vigueur après délibérations concordantes des conseils municipaux de vingt-cinq communes intéressées sur les vingt-six que regroupe l'établissement public de coopération. Il ressort, par ailleurs, des pièces du dossier que la délibération en litige s'est conformée, pour la détermination des recettes et des dépenses de référence à prendre en considération pour le calcul des attributions de compensation au titre de 2016, aux préconisations de la commission locale d'évaluation des transferts de charges dans son rapport du 25 octobre 2016 adopté à l'unanimité de ses membres. Dans ces conditions, alors que la requérante ne saurait utilement se prévaloir du rapport du 1er décembre 2015, rendu par cette même commission lors de l'exercice précédent et avant l'achèvement de la réforme statutaire entreprise par la communauté de communes de l'Arc Mosellan, cette dernière pouvait librement fixer le montant des attributions de compensation au titre de l'année 2016, sans qu'y fasse obstacle l'opposition de la commune de Kédange-sur-Canner aux choix retenus par le conseil communautaire et par les communes intéressées pour la détermination des recettes et des défenses de référence. Par suite, le moyen tiré de ce que ces attributions de compensation reposeraient sur une base de calcul erronée ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.

8. En troisième et dernier lieu, aux termes du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution du 4 octobre 1958 : " Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. ".

9. La commune de Kédange-sur-Canner fait valoir que le principe de neutralité budgétaire, tel qu'il est garanti par les dispositions précitées du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, aurait été méconnu en l'espèce. Toutefois, à supposer même qu'un tel principe soit opposable à la communauté de communes de l'Arc Mosellan dans ses relations avec les communes qu'elle regroupe, la requérante n'explique pas en quoi la délibération en litige serait contraire aux exigences qui en découlent. Par suite, et alors que la commune de Kédange-sur-Canner ne saurait utilement se prévaloir du guide pratique sur les attributions de compensation de la direction générale des collectivités territoriales de juin 2017, qui est dépourvu de toute valeur juridique, ce dernier moyen ne peut, en tout état de cause, être accueilli.

10. Il résulte de tout ce précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense par la communauté de communes de l'Arc Mosellan, que la requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 29 novembre 2016. Par suite, elle n'est pas davantage fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.

Sur les frais de justice :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la communauté de communes de l'Arc Mosellan, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée par la commune de Kédange-sur-Canner au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

En ce qui concerne la requête n° 19NC00304 :

12. En premier lieu, en se bornant à affirmer que l'exigibilité de la créance litigieuse n'est pas établie, sans apporter le moindre élément au soutien de ses allégations, la commune de Kédange-sur-Canner n'assortit pas son moyen de précision suffisante et ne met pas la cour à même de se prononcer sur son bien-fondé. Par suite, ce moyen doit être écarté.

13. En deuxième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012, relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (...). ". Il résulte de ces dispositions que tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

14. Il résulte de l'instruction que le titre exécutoire émis à l'encontre de la commune de Kédange-sur-Canner le 28 avril 2017 porte la mention " Solde AC 2016 " et prend soin de préciser : " Montant total AC 2016 = Montant total AC 2015 = 55 801,19 € / Eu égard acomptes déjà établis : Solde AC 2016 = 55 801,19 € - 13 329,27 € (Réf. TR 121/13 - TRIM 1/2016) - 13 329,27 € (Réf. TR 327/45 - TRIM 2/2016) = 29 016,65 € ". La commune de Kédange-sur-Canner ne pouvait sérieusement ignorer que, du fait de son opposition à la délibération du 29 novembre 2016, le montant de l'attribution de compensation la concernant en 2015 a été reconduit en 2016 conformément aux dispositions du 1° bis du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts. S'il est vrai que les acomptes qu'elle a versés au titre du premier et du second trimestre 2016 s'élevaient à la somme, non pas de 13 329,27 euros, mais à celle de 13 392,27 euros, l'erreur matérielle ainsi commise n'est pas de nature, dans les circonstances de l'espèce, à entacher d'illégalité le titre exécutoire en litige, dès lors que, d'une part, elle est demeurée sans incidence sur l'exactitude du montant de la créance ainsi réclamée par la communauté de communes de l'Arc Mosellan et, d'autre part, que les références précises aux titres de recettes n° 121/13 et n° 327/45 permettait à la requérante de la corriger aisément. Dans ces conditions, la commune de Kédange-sur-Canner disposait, à la seule lecture de ce titre exécutoire, des bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il avait été émis et des éléments de calcul sur lesquels il se fondait. Par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que les dispositions du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 auraient été méconnues.

15. En troisième et dernier lieu, compte tenu de ce qui a été dit aux points 3 à 10 du présent arrêt, le moyen tiré de ce que le titre exécutoire en litige serait dépourvu de base légale en raison de l'illégalité de la délibération du 29 novembre 2016, sur le fondement de laquelle il aurait été émis, ne peut qu'être écarté.

16. Il résulte de tout ce précède que la commune de Kédange-sur-Canner n'est pas fondée à demander l'annulation du titre exécutoire émis à son encontre le 28 avril 2017. Par suite, elle n'est pas davantage fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.

Sur les frais de justice :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la communauté de communes de l'Arc Mosellan, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée par la commune de Kédange-sur-Canner au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de la commune de Kédange-sur-Canner sont rejetées.

Article 2 : La commune de Kédange-sur-Canner versera à la communauté de communes de l'Arc Mosellan, dans chaque dossier, la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Me A... pour la commune de Kédange-sur-Canner en application des dispositions de l'article 6 du décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 et à la communauté de communes de l'Arc Mosellan.

Délibéré après l'audience du 2 février 2021, à laquelle siégeaient :

- Mme B..., présidente de la chambre,

- M. Rees, président assesseur,

- M. C..., premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 février 2021.

Le rapporteur,

Signé : E. C...

La présidente,

Signé : S. B...

Le greffier,

Signé : F. LORRAIN

La République mande et ordonne au préfet de la Moselle, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier :

F. LORRAIN

N° 19NC00303 et 19NC00304 2