Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société d'exploitation du parc éolien (SEPE) Martin a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler l'arrêté du 10 mai 2017 par lequel la préfète de la Haute-Marne a rejeté sa demande d'autorisation unique pour la construction et l'exploitation d'un parc éolien composé de cinq aérogénérateurs implanté sur le territoire de la commune d'Orbigny-au-Mont (Haute-Marne), d'ordonner à la préfète de la Haute-Marne de réexaminer sa demande et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 7611 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 1701315 du 6 décembre 2018, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé cet arrêté du 10 mai 2017, a enjoint à la préfète de la Haute-Marne de procéder à un nouvel examen de la demande d'autorisation unique présentée par la SEPE Martin dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement et a mis à la charge de l'Etat le versement à la SEPE Martin d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée, sous le n° 19NC00413, le 12 février 2019, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales demande à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 6 décembre 2018.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est entaché d'une insuffisance de motivation ;
- le tribunal a commis une erreur de droit et méconnu les dispositions de l'article 8 de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement, en relevant que le projet de parc éolien de la Chapelle l'Epine avait fait l'objet d'une décision préfectorale de rejet alors que cette circonstance était postérieure à la décision contestée, portant rejet de la demande d'autorisation unique déposée par la SEPE Martin ;
- l'autorisation unique demandée par la SEPE Martin a pu légalement lui être refusée dès lors que le projet éolien litigieux avait pour effet, en étant associé à la présence des deux parcs éoliens de la Chapelle l'Epine et de Source de Meuse, de supprimer un point de passage indispensable sous le réseau à très basse altitude.
Par un mémoire en défense enregistré le 23 août 2019, la SEPE Martin, représentée par Me B..., conclut :
1°) au rejet de la requête ;
2°) à ce que soit mis à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Elle fait valoir que les moyens invoqués par la ministre requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'aviation civile ;
- le code des transports ;
- l'ordonnance n° 2010-1307 du 28 octobre 2010 relative à la partie législative du code des transports ;
- l'ordonnance n° 2011-204 du 24 février 2011 relative au code des transports ;
- l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement ;
- l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale ;
- le décret n° 2014-450 du 2 mai 2014 relatif à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement ;
- l'arrêté du 25 juillet 1990 relatif aux installations dont l'établissement à l'extérieur des zones grevées de servitudes aéronautiques de dégagement est soumis à autorisation ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Goujon-Fischer, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Peton, rapporteur public,
- et les observations de Me A..., pour la SEPE Martin.
Une note en délibéré présentée pour la SEPE Martin a été enregistrée le 11 septembre 2020.
Considérant ce qui suit :
1. La société d'exploitation du parc éolien (SEPE) Martin a déposé le 13 décembre 2016 auprès de la préfète de la Haute-Marne une demande d'autorisation unique pour construire et exploiter un parc de cinq éoliennes sur le territoire de la commune d'Orbigny-au-Mont. Par un courrier adressé le 1er février 2017, le ministre de la défense a fait savoir à l'autorité préfectorale qu'il n'entendait pas délivrer l'autorisation spéciale requise par l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile à l'égard des installations susceptibles, en raison de leur hauteur, de constituer des obstacles à la navigation aérienne. Par un arrêté du 10 mai 2017, la préfète de la Haute-Marne a, en conséquence, rejeté la demande d'autorisation unique de la SEPE Martin. La ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales relève appel du jugement du 6 décembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé cet arrêté du 10 mai 2017 et a enjoint à la préfète de la Haute-Marne de procéder à nouvel examen de la demande d'autorisation unique présentée par la SEPE Martin.
Sur l'office du juge :
2. L'article 2 de l'ordonnance du 20 mars 2014 dispose que l'autorisation unique vaut permis de construire au titre de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme. En revanche, il résulte des dispositions de l'article L. 181-2 du code de l'environnement, issu de l'article 1er de l'ordonnance du 26 janvier 2017, que l'autorisation environnementale, contrairement à l'autorisation unique, ne tient pas lieu du permis de construire le cas échéant requis. Il en résulte que l'autorisation unique, alors même qu'elle doit être regardée comme une autorisation environnementale depuis le 1er mars 2017, continue également à produire ses effets en tant qu'elle vaut permis de construire. Le juge, saisi de moyens dirigés contre l'autorisation unique en tant qu'elle vaut permis de construire, statue alors comme juge de l'excès de pouvoir sur cette partie de l'autorisation. Il en va de même lorsque le juge est saisi de moyens dirigés contre le refus de délivrance de cette autorisation unique, fondés sur les règles régissant la délivrance du permis de construire.
3. Aux termes de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme, régissant l'instruction des demandes de permis de construire : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévus par les lois ou règlements en vigueur ". L'article R. 423-51 du même code dispose que : " Lorsque le projet porte sur une opération soumise à un régime d'autorisation prévu par une autre législation, l'autorité compétente recueille les accords prévus par le chapitre V du présent titre ". L'article R. 425-9 de ce code prévoit que : " Lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne, le permis de construire ou le permis d'aménager tient lieu de l'autorisation prévue par l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre de la défense ". Aux termes de cet article R. 244-1 du code de l'aviation civile, dont certaines des dispositions du premier alinéa ont été abrogées à compter du 1er décembre 2010 pour être reprises à l'article L. 6352-1 du code des transports : " A l'extérieur des zones grevées de servitudes de dégagement en application du présent titre, l'établissement de certaines installations qui, en raison de leur hauteur, pourraient constituer des obstacles à la navigation aérienne est soumis à une autorisation spéciale du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre de la défense. / Des arrêtés ministériels déterminent les installations soumises à autorisation ainsi que la liste des pièces qui doivent être annexées à la demande d'autorisation. / L'autorisation peut être subordonnée à l'observation de conditions particulières d'implantation, de hauteur ou de balisage suivant les besoins de la navigation aérienne dans la région intéressée. / (...) ".
4. L'arrêté du 10 mai 2017 par lequel la préfète de la Haute-Marne a rejeté la demande d'autorisation unique présentée par la SEPE Martin en vue de la construction et de l'exploitation d'un parc éolien sur le territoire de la commune d'Orbigny-au-Mont est fondé uniquement sur le refus du ministre de la défense, exprimé dans son courrier adressé à l'autorité préfectorale le 1er février 2017, de délivrer, au titre du projet de construction de ce parc éolien, l'autorisation spéciale requise par les dispositions de l'alinéa 1er de l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile reprises à l'article L. 6352-1 du code des transports s'agissant des installations susceptibles, en raison de leur hauteur, de constituer des obstacles à la navigation aérienne. L'accord donné par le ministre chargé de l'aviation civile et le ministre de la défense en application de ces dispositions conditionne uniquement, en vertu des dispositions du code de l'urbanisme citées ci-dessus, la délivrance du permis de construire. A l'occasion de la contestation du refus de délivrance d'une autorisation unique, les moyens soulevés, par la voie de l'exception d'illégalité, contre le refus du ministre de la défense de donner cet accord doivent dès lors être regardés comme étant dirigés contre cette autorisation unique en tant qu'elle vaut permis de construire. Saisi de tels moyens, le juge statue alors comme juge de l'excès de pouvoir sur cette partie de l'autorisation.
5. Eu égard à ce qui vient d'être dit au point 4, et en tout état de cause s'agissant d'un moyen invoqué, par la voie de l'exception, à l'encontre d'une décision prise par le ministre de la défense dans l'exercice des attributions conférées par l'article L. 6352-1 du code des transports, elle-même soumise à un contentieux de l'excès de pouvoir, il appartient au juge d'examiner le bien-fondé d'un tel moyen au regard des circonstances de fait et de droit existant, non à la date à laquelle il se prononce, mais à la date à laquelle ce refus est intervenu.
Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal :
6. L'article 1er de l'arrêté du 25 juillet 1990 relatif aux installations dont l'établissement à l'extérieur des zones grevées de servitudes aéronautiques de dégagement est soumis à autorisation dispose que : " Les installations dont l'établissement à l'extérieur des zones grevées de servitudes aéronautiques de dégagement est soumis à autorisation du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre chargé des armées comprennent : / a) En dehors des agglomérations, les installations dont la hauteur en un point quelconque est supérieure à 50 mètres au-dessus du niveau du sol ou de l'eau (...) ".
7. Il résulte des dispositions citées ci-dessus des articles R. 423-50, R. 423-51 et R. 425-9 du code de l'urbanisme, de celles de l'article L. 181-2 du code de l'environnement, de celles de l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile, partiellement reprises à l'article L. 6352-1 du code des transports, et de celles de l'article 1er de l'arrêté du 25 juillet 1990 relatif aux installations dont l'établissement à l'extérieur des zones grevées de servitudes aéronautiques de dégagement est soumis à autorisation que l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire ou l'autorisation unique doit, lorsque la construction envisagée en dehors d'une agglomération peut constituer un obstacle à la navigation aérienne en raison d'une hauteur supérieure à 50 mètres, saisir de la demande le ministre chargé de l'aviation civile et le ministre de la défense afin de recueillir son accord, de sorte que le permis ou l'autorisation unique tienne lieu de l'autorisation prévue aux articles L. 6352-1 du code des transports et R. 244-1 du code de l'aviation civile, et qu'à défaut d'accord de l'un de ces ministres, l'autorité compétente est tenue de refuser le permis de construire ou l'autorisation unique.
8. Si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.
9. Il ressort des pièces du dossier que, pour refuser, le 1er février 2017, de donner son accord au projet de construction du parc éolien de la SEPE Martin, le ministre de la défense s'est fondé sur la circonstance qu'à cette date, la réalisation de ce parc éolien, associée à celle de trois autres parcs éoliens voisins, désignés sous les noms de " Source Meuse, Damrémont, Dammartin/Meuse et le Chatelet/Meuse ", de " Maméole, Rançonnières " et de " La Chapelle l'Epine, Val de Meuse et Bonnecourt ", à laquelle il avait déjà donné une suite favorable, risquait de compromettre le trafic des aéronefs en dessous du réseau de très basse altitude (RTBA), en portant la largeur du " mur aérien " existant de 15 à 25 kilomètres et en condamnant le passage résiduel entre les parcs déjà autorisés, situé à l'Est des agglomérations de Chalindrey, Langres et Rolampon. Il n'est pas contesté qu'à la date à laquelle le ministre de la défense s'est prononcé en ce sens, ces projets de réalisation de parcs éoliens avaient fait l'objet de sa part d'une autorisation spéciale et que l'addition de ces projets et de celui porté par la SEPE Martin aurait eu pour effet d'étendre, dans les proportions indiquées par le ministre, la largeur de la zone rendue impropre au trafic des aéronefs. S'il est constant, cependant, qu'à cette même date, le projet de construction du parc éolien de " Maméole, Rançonnières " avait donné lieu à une décision de rejet, datée du 25 mai 2016, de la part de l'autorité préfectorale, cette circonstance n'était pas de nature, au regard de l'emplacement de ce projet, en retrait des deux autres projets, à entacher la décision du ministre d'inexactitude matérielle quant à l'existence et à la largeur d'un mur aérien incompatible avec les exigences de la navigation aérienne. En outre, la circonstance que, postérieurement à la date à laquelle le ministre de la défense s'est prononcé, le projet " La Chapelle l'Epine, Val de Meuse et Bonnecourt " ait donné lieu à une décision de rejet de la part de l'autorité préfectorale n'est pas de nature à entacher la décision du ministre, dont la légalité doit être appréciée au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle elle a été prise, d'une erreur de fait. Par suite, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales est fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont estimé que la décision du ministre de la défense du 1er février 2017 était entachée d'une telle erreur de fait.
10. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la SEPE Martin devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne.
Sur les autres moyens de la demande :
11. En premier lieu, l'arrêté du 10 mai 2017 est signé de Mme Audrey Baconais-Rosez, secrétaire générale de la préfecture de la Haute-Marne, à qui le préfet de ce département avait donné délégation, par un arrêté n° 1532 du 6 juin 2016, publié au recueil spécial des actes administratifs de la préfecture de la Haute-Marne n° 06-2016 du 7 juin 2016, " à l'effet de signer tous arrêtés, décisions, circulaires relevant des attributions de 1'État dans le département ainsi qu'à la coordination de l' action des services déconcentrés de l' État ", à l'exclusion de plusieurs catégories de décisions, au nombre desquelles ne figurent pas celles prises en réponse aux demandes d'autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement. Ainsi, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté contesté manque en fait et doit donc, en tout état de cause, être écarté.
12. En deuxième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 6, l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire ou l'autorisation unique doit, lorsque la construction envisagée en dehors d'une agglomération peut constituer un obstacle à la navigation aérienne en raison d'une hauteur supérieure à 50 mètres, saisir de la demande le ministre chargé de l'aviation civile et le ministre de la défense afin de recueillir leur accord, de sorte que le permis ou l'autorisation unique tienne lieu de l'autorisation prévue aux articles L. 6352-1 du code des transports et R. 244-1 du code de l'aviation civile. Il ressort des pièces du dossier que le projet de la SEPE Martin concernait la réalisation d'un parc de 5 éoliennes d'une hauteur de 150 mètres, situées en dehors d'une agglomération et susceptibles, en raison de leur hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne. C'est dès lors à bon droit que la préfète de la Haute-Marne a sollicité l'accord du ministre de la défense.
13. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier et des précisions fournies par la préfète de la Haute-Marne que, contrairement à ce que soutenait la SEPE Martin, la distance, à la verticale, entre les éoliennes dont la construction était envisagée et la limite basse du réseau de très basse altitude, inférieure à 100 mètres, ne permettait pas d'envisager le trafic des aéronefs dans les conditions de sécurité requises. A la date à laquelle le ministre de la défense s'est prononcé sur le projet de la SEPE Martin, la réalisation concomitante de ce projet et des projets alors autorisés d'implantation des parcs éoliens " Source Meuse, Damrémont, Dammartin/Meuse et le Chatelet/Meuse ", et " La Chapelle l'Epine, Val de Meuse et Bonnecourt ", situés dans le secteur voisin, aurait ainsi eu pour effet d'étendre la largeur du " mur aérien " de 15 à 25 kilomètres et de supprimer le passage résiduel des aéronefs entre les parcs déjà autorisés, en contradiction avec les préconisations habituelles du ministère de la défense, qui imposent de limiter à 6 milles marins, soit un peu plus de 11 kilomètres, la largeur des " murs aériens " et de respecter une distance de 8 milles marins, soit près de 15 kilomètres, entre deux " murs aériens ". Dans ces conditions et s'agissant en particulier, comme le souligne la préfère de la Haute-Marne, d'un département qui accueille la base aérienne 113, équipée d'avions de chasse Rafale, le ministre de la défense n'a pas fait une inexacte application des dispositions de l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile reprises à l'article L. 6352-1 du code des transports en refusant de donner son accord à la réalisation du projet de construction du parc éolien porté par la SEPE Martin. Celle-ci n'est, par suite, pas fondée à exciper de l'illégalité de cette décision du ministre de la défense à l'encontre de l'arrêté de la préfète de la Haute-Marne du 10 mai 2017.
14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement attaqué, que la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé l'arrêté de la préfète de la Haute-Marne du 10 mai 2017.
Sur les frais liés à l'instance :
15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".
16. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par la SEPE Martin au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne est annulé.
Article 2 : La demande de la SEPE Martin devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne et ses conclusions d'appel tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la SEPE Martin.
Copie en sera adressé au préfet de la Haute-Marne.
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N° 19NC00413
