Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 14 janvier 2016, la société Gaufrey, représentée par Me B..., demande à la cour d'annuler la décision du 8 octobre 2015 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a autorisé la société Distrivesle à créer un ensemble commercial de 3 565 m² à Jonchery-sur-Vesle et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le dossier présenté devant la commission nationale était insuffisant ;
- le projet n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la région rémoise ;
- la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du critère d'aménagement du territoire en ce qui concerne l'intégration urbaine du projet, la consommation excessive de l'espace, l'animation de la vie rurale et urbaine, le risque de création d'une friche commerciale et l'accessibilité du site ;
- la décision est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard du critère de développement durable en ce qui concerne l'insertion paysagère du projet dans son environnement ;
- le projet ne respecte pas l'objectif de protection des consommateurs.
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mars 2016, la société Distrivesle, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et demande le versement par la société Gaufrey d'une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale contenait les documents faisant état de la validation du projet d'aménagement routier par l'Etat et par le conseil municipal ;
- le projet est compatible avec les orientations du SCOT de la région rémoise ;
- le projet respecte l'ensemble des critères prévus par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce en termes d'aménagement du territoire et de développement durable ;
- le projet va permettre de diversifier l'offre proposée aux consommateurs.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de commerce ;
- la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ;
- le décret n° 2015-165 du 12 février 2015 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Rees, premier conseiller,
- les conclusions de M. Favret, rapporteur public,
- et les observations de MeB..., pour la société Gaufrey, ainsi que celles de MeA..., pour la société Distrivesle.
Considérant ce qui suit :
1. La société Distrivesle, qui exploite actuellement un supermarché de 897 m² dans la commune de Jonchery-sur-Vesle, a présenté le 5 janvier 2015 à la commission départementale d'aménagement commercial une demande d'agrandissement et de déplacement de ce supermarché. Le projet consiste en la création, 300 mètres plus loin, d'un ensemble commercial d'une surface de vente totale de 3 565 m², répartie sur deux bâtiments et comprenant un supermarché d'une surface de vente de 2 495 m² avec une galerie marchande de 190 m², trois magasins d'une surface de vente de 880 m² et un point permanent de retrait par la clientèle d'achats commandés par voie télématique de 302 m². La commission départementale d'aménagement commercial a, par une décision du 7 mai 2015, autorisé ce projet.
2. Le 29 juin 2015, la société Gaufrey a formé un recours préalable contre la décision de la commission départementale d'aménagement commercial auprès de la commission nationale d'aménagement commercial.
3. La société Gaufrey conteste la décision du 8 octobre 2015 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté son recours et a confirmé l'autorisation du projet de la société Distrivesle.
Sur la légalité de la décision du 8 octobre 2015 :
Sur la procédure devant la Commission nationale d'aménagement commercial :
4. La société Gaufrey soutient que le dossier présenté devant la Commission nationale d'aménagement commercial était incomplet et qu'il n'a pas permis aux membres de prendre une décision en toute connaissance de cause.
5. Aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce : " la demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : (...) 4° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire : Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : (...) g) En cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet : tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial ; (...) ".
6. La société Distrivesle a produit en cours d'instruction une note complémentaire n° 103/15 indiquant que le projet nécessite l'aménagement d'un carrefour giratoire et d'une bretelle d'accès à la RN 31. Si la société Gaufrey fait grief au demandeur de ne pas avoir fourni l'accord de l'Etat et de la commune, il ressort dudit dossier que la société Leclerc s'est engagée, par courrier du 14 janvier 2015, à réaliser, aux frais de la société Distrivesle, le rond-point desservant le centre commercial, la bretelle d'accès à la RN 31 vers Fismes et un chemin piétonnier. En outre, notamment par une délibération du 9 septembre 2015 jointe au dossier de demande, le conseil municipal de Jonchery-sur-Vesle a confirmé qu'il autorisait la création tant du giratoire sur l'ancienne RN 31 déclassée en voie communale, que de la bretelle de raccordement à la RN 31, sur un terrain appartenant à la commune. Par suite, il ressort des pièces du dossier que les éléments fournis par le pétitionnaire et complétés au cours de l'instruction ont comporté des documents garantissant la réalisation effective de ces aménagements et ont permis à la Commission nationale de disposer des informations suffisantes pour lui permettre d'examiner la demande d'autorisation en connaissance de cause.
Sur le bien fondé de la décision contestée :
7. Aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie applicable au litige : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ".
8. Selon les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction issue de la loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux petites entreprises dans sa rédaction applicable au litige, la commission départementale d'aménagement commercial prend en considération trois séries de critères liés à l'aménagement du territoire, au développement durable et à la protection des consommateurs. A titre accessoire, elle peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. Lorsqu'elle est saisie, la Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6, qui se substitue à celui de la commission départementale.
9. Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation des objectifs prévus par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles se prononcent sur un projet d'exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, d'apprécier la conformité de ce projet aux objectifs prévus à l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 et à l'article L. 750-1 du code de commerce, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du même code.
Sur le critère de l'aménagement du territoire :
10. La société société Gaufrey fait grief au projet de ne pas être inséré dans le tissu urbain existant, de conduire à une consommation excessive de l'espace, de ne pas participer à l'animation de la vie urbaine et rurale, de risquer de créer une friche commerciale. Elle fait également valoir qu'il est de nature à influer négativement sur les flux de véhicules et sur " l'accessibilité piétons " dès lors qu'il ne comporte pas une analyse de l'ensemble des aménagements nécessaires à la desserte routière du projet, ni d'engagement de prolongation des chemins piétonniers nécessaires et qu'il ne sera pas desservi par les transports en commun.
11. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce relatif à ce critère, la commission prend en considération :
" a) La localisation du projet et son intégration urbaine ;
b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ;
c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ;
d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; ".
12. Le projet litigieux porte transfert d'un magasin à l'enseigne E. Leclerc d'une surface de vente de 897 m² (ouvert en 1992 et exploité sous cette enseigne depuis 2009), actuellement enclavé entre une zone d'habitats pavillonnaires, une zone d'activités, une route et une forêt, sur un terrain plus vaste, éloigné de 300 m de sa localisation actuelle, de façon à permettre la création d'un ensemble commercial d'une surface totale de 3 565 m², comportant deux bâtiments. Le bâtiment A, à prédominance alimentaire, doit accueillir un supermarché " E. Leclerc " de 2 495 m² et une galerie marchande de 190 m². Le bâtiment B, mixte, doit accueillir une boutique de presse, une boulangerie et une parapharmacie ou une animalerie. Un " drive " de trois pistes doit aussi être mis en place.
13. D'une part, le projet, situé en entrée de ville Est de l'agglomération de Jonchery-sur-Vesle, en continuité du bâti existant, à quelques centaines de mètres de l'implantation actuelle, ne modifiera pas sa fonction de supermarché alimentaire de proximité de la zone d'habitat pavillonnaire distante d'environ 300 mètres du nouvel ensemble commercial. Par suite, le moyen tiré de ce qu'il n'est pas intégré au tissu urbain existant, ne peut être accueilli.
14. D'autre part, le projet prend place dans une zone destinée à l'implantation des constructions liées à des activités industrielles, artisanales, commerciales et de services. Si le terrain d'assiette du projet a une superficie de 41 894 m² pour une surface de vente de 3 565 m², le projet, situé en entrée de ville, à l'intérieur des limites urbaines, n'empiète pas sur l'activité agricole principalement localisée au sud de la RN 31. En outre, l'emprise au sol du parc de stationnement n'excède pas 71 % de la surface de l'ensemble commercial, ratio inférieur aux exigences de la loi, et il prévoit une végétalisation de la zone ainsi que la mise en place de bassins de rétention. Dans ces conditions, l'emplacement du projet n'entraîne pas une consommation excessive de l'espace.
15. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la société requérante, le projet conserve un caractère de magasin de proximité pour les habitants de la zone de chalandise, crée et renforce l'animation de la zone grâce à la diversification des produits proposés dans l'ensemble commercial, et vise à réduire le phénomène d'évasion vers les autres pôles commerciaux de Reims et de Fismes afin de fixer la clientèle sur place. De plus, il ne concurrence pas les commerces du centre ville. Si la société requérante fait grief au projet de risquer de créer une friche commerciale à l'emplacement du magasin d'origine, il ressort du dossier d'instruction de la demande que le président de la société Distrivesle a fait une proposition de rachat, qui, si elle n'était pas acceptée, conduirait la société à maintenir une offre commerciale sur le site en créant un magasin de bricolage.
16. Enfin, il résulte de l'instruction que le projet sera desservi par des modes de déplacements alternatifs. Ainsi, la société s'est engagée à prolonger les aménagements piétonniers existants sur l'ancienne RN 31 jusqu'au site d'implantation de l'ensemble commercial, et à aménager un cheminement pour piétons et cyclistes. Par ailleurs, l'ancienne RN 31, permet de sécuriser les accès au nouveau centre commercial avec l'aménagement envisagé d'un giratoire comportant une bretelle de raccordement dont la maîtrise d'ouvrage a été transférée de la commune à la société Distrivesle par convention du 29 octobre 2015.
17. Il résulte de ce qui précède que la société Gaufrey n'est pas fondée à soutenir que la Commission nationale a fait une appréciation erronée en matière d'aménagement du territoire.
Sur le critère du développement durable :
18. La société Gaufrey soutient que le projet en litige, situé sur un promontoire avec vue sur la vallée de la Vesle, va créer un linéaire d'entrée de ville et qu'aucune mesure particulière n'a été prise pour assurer son intégration paysagère.
19. A ce titre, la commission prend en considération, selon l'article L. 752-6 du code de commerce :
" a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ;
b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales (...) ".
20. Si, à proximité du projet est répertoriée une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type 2, celle-ci est séparée de la partie urbanisée de la commune par une voie ferrée. Par ailleurs, aucun site d'un point de vue environnemental n'est répertorié sur le terrain d'assiette même du projet qui ne se situe pas directement dans la vallée de la Vesle. Le parti architectural retenu est de conserver une harmonie entre les différents bâtiments, avec des lignes sobres et épurées, tout en maintenant plus de la moitié du terrain d'assiette en espaces verts. L'utilisation de végétations basses, de plantes couvrantes permettent à cet égard d'assurer un verdissement permanent. Par suite, la société Gaufrey n'est pas fondée à soutenir que la Commission nationale a fait une appréciation erronée de l'impact du projet en matière de développement durable.
Sur le critère de la protection des consommateurs :
21. La société soutient que le projet en litige ne contribue pas à la préservation de l'animation actuelle de la commune mais conduit à une désaffection des bourgs environnants avec une augmentation de l'usage de la voiture.
22. A ce titre, la commission prend en considération, selon de l'article L. 752-6 du code de commerce :
" a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ;
b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ;
d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs ".
23. Il ressort du rapport de la direction départementale des territoires que le projet aura des effets positifs sur l'animation de la vie rurale en renforçant l'offre commerciale grâce à la diversification des produits au sein de l'ensemble commercial, en mettant en valeur les producteurs locaux, en offrant des produits nécessaires au quotidien et viendra conforter le rôle d'animateur de la vie urbaine et rurale que joue déjà le magasin " E. Leclerc " existant. En outre, le projet se situe dans une zone moyennement pourvue en commerces avec une offre peu diversifiée.
24. Par suite, la société Gaufrey n'est pas fondée à soutenir que la Commission nationale a fait une appréciation erronée du projet en matière de protection des consommateurs.
Sur la compatibilité du projet avec les orientations et objectifs du SCOT de la région rémoise :
25. La société Gaufrey soutient que le projet en cause méconnaît l'orientation 6.2 du schéma de cohérence territoriale de la région rémoise.
26. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa version applicable : " I.-L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale (...) / ".
27. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. (CE 12 décembre 2012 n° 353496).
28. Le document d'orientation générale du SCOT de la région rémoise approuvé le 3 décembre 1987 préconise " le maintien et le renforcement d'une offre commerciale de proximité dans les centralités urbaines et rurales dans le domaine du commerce banal ", et la consolidation du rôle de relais des bourgs centre par les projets d'implantation et d'extension. Le projet en litige, situé à l'entrée du bourg de Jonchery-sur-Vesle, s'inscrit dans les orientations relatives à l'équipement commercial et artisanal ainsi qu'aux localisations préférentielles des commerces. Par suite, la Commission nationale n'a pas fait une appréciation erronée de la compatibilité du projet avec les orientations et objectifs du SCOT de la région rémoise.
29. Il résulte de tout ce qui précède que la société Gaufrey n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 8 octobre 2015.
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
30. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation ".
31. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Gaufrey demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu de mettre à la charge de la société Gaufrey une somme de 1 500 euros à verser à la société Distrivesle au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Gaufrey est rejetée.
Article 2 : La société Gaufrey versera une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) à la société Distrivesle au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Gaufrey, à la Commission nationale d'aménagement commercial et à la société Distrivesle.
Copie en sera adressée, pour information, à la commune de Jonchery-sur-Vesle.
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N° 16NC00062
