| France, Cour administrative d'appel de MARSEILLE, 2ème chambre, 03 juin 2025, 23MA00176

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Dekra foncier a demandé au tribunal administratif de Marseille, d'une part, d'annuler la décision implicite par laquelle la métropole Aix-Marseille-Provence a rejeté sa demande du 28 décembre 2018 tendant à l'indemnisation de son préjudice résultant de la carence de la métropole dans l'exercice de ses pouvoirs de police en matière de stationnement des gens du voyage, d'autre part, de condamner, à titre principal, la métropole Aix-Marseille-Provence ou, à titre subsidiaire, la commune d'Aix-en-Provence, à lui payer la somme de 3 594 600 euros.

Par un jugement n° 1904071 du 23 novembre 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 20 janvier 2023, des mémoires, enregistrés les 18 octobre 2023, 7 octobre 2024 et 8 janvier 2025, un mémoire récapitulatif enregistré le 8 mars 2025 après l'invitation prévue à l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, et deux mémoires, enregistrés les 7 janvier 2025 et 24 mars 2025 et non communiqués, la société Dekra foncier, représentée par la société d'avocats Blackstone, agissant par Me Simony, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 23 novembre 2022 ;

2°) de condamner, à titre principal, la commune d'Aix-en-Provence, ou, à titre subsidiaire, la métropole Aix-Marseille-Provence, à la réparation des préjudices subis consistant soit en la remise en état de la parcelle cadastrée section LB n°216 avec paiement d'une indemnité de 507 888, 83 euros, soit au paiement de la somme totale de 6 762 658, 83 euros ;

3°) d'enjoindre, à titre principal, à la commune d'Aix-en-Provence, ou, à titre subsidiaire, à la métropole Aix-Marseille-Provence, de prendre toutes mesures en application de leurs pouvoirs de police spéciale en matière de stationnement des gens du voyage, pour procéder à l'enlèvement des déchets et gravats accumulés sur la parcelle cadastrée section LB n° 216, dans un délai d'un mois à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) d'ordonner avant-dire droit, et à défaut d'une réparation en nature des préjudices, une expertise en vue de déterminer l'intégralité de ses préjudices matériels imputables à la carence fautive de l'administration dans l'exercice de ses pouvoirs de police spéciale ;

5°) de mettre à la charge de la commune d'Aix-en-Provence et de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement du tribunal est irrégulier en raison de la méconnaissance du principe du contradictoire résultant de l'absence d'appel en cause de la commune d'Aix-en-Provence et de l'absence de motivation suffisante sur le rejet des conclusions indemnitaires présentées ;

- le tribunal a jugé à tort qu'elle n'établissait pas avoir subi un préjudice réel et certain et que ses conclusions indemnitaires dirigées contre la commune d'Aix-en-Provence devaient par suite être rejetées ;

- le lien de causalité entre les préjudices subis par la requérante et la carence fautive de l'autorité titulaire du pouvoir de police spéciale du stationnement des gens du voyage est établi ;

- la responsabilité, à titre principal, de la commune d'Aix-en-Provence ou, à titre subsidiaire, de la métropole Aix-Marseille-Provence, est engagée au titre de la carence fautive dans l'exercice de pouvoirs de police spéciale en matière de stationnement des gens du voyage ; aucune faute ne peut lui être reprochée en sa qualité de bailleur du terrain ; elle n'est pas propriétaire des déchets illégalement entreposés sur le site ;

- elle est fondée à solliciter la remise en état de la parcelle litigieuse ou le paiement d'une indemnité totale de 6 762 658,83 euros ;

- dans l'hypothèse où la cour n'ordonnerait pas la mesure de réparation en nature sollicitée, une expertise doit être diligentée.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 7 avril 2023 et 24 janvier 2025, ainsi qu'un mémoire récapitulatif enregistré le 17 février 2025 après l'invitation prévue à l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par la SELARL cabinet Cabanes avocats, agissant par Me Cabanes, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que le jugement n'est pas irrégulier et que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 26 juillet 2024, 18 décembre 2024 et 27 janvier 2025, ainsi qu'un mémoire récapitulatif enregistré le 7 mars 2025 après l'invitation prévue à l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, la commune d'Aix-en-Provence, représentée par la SCP Gobert et associés, agissant par Me Morabito, conclut au rejet de la requête et à ce que les dépens et la somme de 4 000 euros due au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative soit mis à la charge de la société requérante .

Elle fait valoir que le jugement du tribunal n'est pas irrégulier, que la demande indemnitaire est irrecevable en l'absence de demande préalable et que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Danveau,

- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public,

- et les observations de Me Safatian, pour la société Dekra foncier, de Me Yvernès, pour la métropole Aix-Marseille-Provence, et de Me Morabito, pour la commune d'Aix-en-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. La société Dekra Foncier est propriétaire, sur le territoire de la commune d'Aix-en-Provence, d'un terrain cadastré section LB n° 216, d'une superficie de 87 676 mètres carrés, situé route départementale 9 dans la zone dite du plateau de l'Arbois. Ce terrain a été donné en location du 10 avril 2013 au 11 février 2017 à la communauté d'agglomération du Pays d'Aix, à laquelle s'est substituée à compter du 1er janvier 2016 la métropole Aix-Marseille-Provence, afin d'y permettre provisoirement l'accueil de gens du voyage. Par un courrier du 6 août 2018, la société Dekra foncier a mis en demeure la métropole Aix-Marseille-Provence de procéder à l'évacuation de sa parcelle occupée par des gens du voyage et de remettre les lieux en état. Par un courrier du 28 décembre 2018, la société Dekra foncier a adressé à la métropole Aix-Marseille-Provence une demande indemnitaire préalable afin d'obtenir l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de la faute commise par la présidente de la métropole dans l'exercice de ses pouvoirs de police en matière de stationnement des gens du voyage. Cette demande ayant été implicitement rejetée, elle a saisi aux mêmes fins le tribunal administratif de Marseille. Par un jugement du 23 novembre 2022, le tribunal a rejeté sa demande. La société Dekra foncier relève appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement :

2. Il résulte des deuxième et troisième alinéas de l'article R. 611-1 du code de justice administrative, destinés à garantir le caractère contradictoire de l'instruction, que la méconnaissance de l'obligation de communiquer le premier mémoire d'un défendeur ou tout mémoire contenant des éléments nouveaux, est en principe de nature à entacher la procédure d'irrégularité. Il n'en va autrement que dans le cas où il ressort des pièces du dossier que, dans les circonstances de l'espèce, cette méconnaissance n'a pu préjudicier aux droits des parties.

3. Il ressort du dossier de première instance que, par un mémoire complémentaire enregistré le 6 octobre 2022, la société Dekra a demandé au tribunal administratif de Marseille, pour la première fois et à titre subsidiaire, d'appeler en la cause la commune d'Aix-en-Provence et de condamner cette dernière à l'indemniser des préjudices résultant de l'occupation illégale de son terrain par des gens du voyage et au coût de remise en état de celui-ci. Le tribunal, après avoir admis l'incompétence de la métropole Aix-Marseille-Provence en matière de réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, a statué sur les conclusions subsidiaires dirigées contre la commune d'Aix-en-Provence, tout en les rejetant au fond. Si le tribunal s'est abstenu de mettre en cause la commune, le défaut de communication à celle-ci de la procédure n'a pu, dans les circonstances de l'espèce, préjudicier aux droits de la société Dekra, dès lors que le tribunal ne s'est pas fondé sur ce mémoire complémentaire pour rendre sa décision et que la requête de la société Dekra foncier a été rejetée au fond. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué a été rendu en méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure doit être écarté.

4. En rejetant l'ensemble des demandes indemnitaires présentées par la société Dekra foncier à l'encontre de la commune d'Aix-en-Provence après avoir précisé les raisons pour lesquelles celle-ci ne démontrait pas la réalité des préjudices invoqués et leur lien de causalité avec une carence fautive du maire dans l'exercice de son pouvoir de police spéciale du stationnement des gens du voyage, le tribunal a suffisamment répondu aux conclusions tendant à engager la responsabilité pour faute de la commune d'Aix-en-Provence. Le moyen tiré d'une insuffisante motivation du jugement attaqué doit donc être écarté.

Sur la responsabilité :

5. Aux termes de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales : " I.-A. (...) Par dérogation à l'article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, les maires des communes membres de celui-ci transfèrent au président de cet établissement leurs attributions dans ce domaine de compétences. / (...) III. Dans un délai de six mois suivant la date de l'élection du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales ou suivant la date à laquelle les compétences mentionnées au A du I ont été transférées à l'établissement ou au groupement, un ou plusieurs maires peuvent s'opposer, dans chacun de ces domaines, au transfert des pouvoirs de police. A cette fin, ils notifient leur opposition au président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales. Il est alors mis fin au transfert pour les communes dont les maires ont notifié leur opposition. / Si un ou plusieurs maires des communes concernées se sont opposés au transfert de leurs pouvoirs de police, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales peut renoncer, dans chacun des domaines mentionnés au A du I, à ce que les pouvoirs de police spéciale des maires des communes membres lui soient transférés de plein droit. Il notifie sa renonciation à chacun des maires des communes membres dans un délai de six mois à compter de la réception de la première notification d'opposition. Dans ce cas, le transfert des pouvoirs de police prend fin à compter de cette notification. (...) ".

6. Il résulte de l'instruction que la commune d'Aix-en-Provence est membre de la métropole Aix-Marseille-Provence et que cet établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est en principe compétent en matière de réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage. Par un courrier du 28 décembre 2018, reçue le 2 janvier 2019, la société Dekra a demandé à la métropole Aix-Marseille-Provence l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis consécutivement à l'occupation irrégulière de gens du voyage sur son terrain et à la carence de celle-ci à faire usage des pouvoirs de police pour mettre un terme aux troubles générés par cette occupation. Toutefois, il ressort du courrier du 6 juin 2016 que la maire d'Aix-en-Provence s'est opposée, en application de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales, au transfert à la métropole Aix-en-Provence de ses pouvoirs de police spéciale en matière de stationnement des gens du voyage. Par un courrier du 19 septembre 2016 et conformément à ces mêmes dispositions, le président de la métropole a informé les maires des communes membres de sa décision de renoncer au transfert de plein droit de ces pouvoirs de police spéciale, dès lors qu'au moins un maire s'était opposé à leur transfert à la métropole. Il suit de là qu'en l'absence d'un transfert de plein droit de ce pouvoir de police spéciale à la métropole Aix-Marseille-Provence, la maire d'Aix-en-Provence était seule compétente pour faire usage des pouvoirs qu'elle tient des dispositions du I de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, concernant particulièrement le stationnement des résidences mobiles.

7. Aux termes de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'habitat et à l'accueil des gens du voyage : " I.- Le maire d'une commune membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de création, d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs définis aux 1° à 3° du II de l'article 1er peut, par arrêté, interdire en dehors de ces aires et terrains le stationnement sur le territoire de la commune des résidences mobiles mentionnées au même article 1er, dès lors que l'une des conditions suivantes est remplie : (...) 6° La commune est dotée d'une aire permanente d'accueil (...). / (...) II. - En cas de stationnement effectué en violation de l'arrêté prévu au I (...), le maire, le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain occupé peut demander au préfet de mettre en demeure les occupants de quitter les lieux. / La mise en demeure ne peut intervenir que si le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques / (...) ".

8. Il résulte de l'instruction que la société Dekra foncier a conclu avec la communauté d'agglomération du Pays d'Aix, aux droits de laquelle s'est substituée la métropole Aix-Marseille-Provence, deux baux portant sur un terrain d'une superficie de 87 676 mètres carrés, cadastré section LB 216, à Aix-en-Provence, conclus pour les périodes du 10 avril 2013 au 10 mars 2015 puis du 11 mars 2015 au 11 mars 2017. Les contrats prévoyaient expressément que le preneur peut exercer sur ce terrain " toute activité ", qu'il prend les lieux loués " dans l'état actuel dans lequel ils se trouvent ", que l'ensemble des travaux d'entretien et de réparation sont à sa charge, et qu'il doit restituer le terrain " en bon état d'entretien et de réparation ". Il est constant que ce terrain destiné à servir d'aire de grand passage pour le stationnement des gens du voyage dans l'attente de la réalisation de l'aire d'accueil " Arbois 2 ", mise en service à compter du mois de mars 2017, a par la suite été principalement utilisé comme lieu de stationnement illicite mais également comme déchetterie sauvage.

9. Ainsi qu'il est dit au point 6, la maire d'Aix-en-Provence était seule compétente pour mettre en œuvre les dispositions précitées de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000. La société Dekra foncier reproche à la maire d'Aix-en-Provence de s'être abstenue de mettre en œuvre ses pouvoirs de police prévus à cet article. Toutefois, le maire ne tire pas de ces dispositions le pouvoir de faire procéder lui-même à l'évacuation des occupants de résidences mobiles des terrains sur lesquels ces derniers stationnent irrégulièrement. Par ailleurs, si celles-ci prévoient que le maire peut interdire par arrêté le stationnement des gens du voyage sur le territoire de la commune puis, en cas de non-respect de cet arrêté, demander au préfet de mettre en demeure les occupants de quitter les lieux, la mise en œuvre de ces mesures doit être justifiée par la nécessité de prévenir ou de faire cesser des troubles au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité ou à la salubrité publiques. Or, la société Dekra foncier se limite à affirmer que l'occupation de son terrain par des gens de voyage, qui était autorisée jusqu'à la mise en service de la nouvelle aire d'accueil située à proximité, entraîne une détérioration de son bien et une accumulation de déchets, sans apporter cependant d'éléments probants de nature à établir précisément la réalité de risques de troubles à l'ordre public en lien avec cette occupation. A cet égard, s'il est constant que le terrain en cause a fait l'objet de dépôts sauvages de gravats de chantiers et autres détritus ayant démarré au cours de l'exécution du deuxième bail évoqué au point 8, il résulte de l'instruction que le dépôt en très grandes quantités de ces déchets, évalué à plus de 41 200 mètres cubes puis à 23 000 mètres cubes selon les documents produits, émane, au moins principalement, et comme le précisent la société requérante dans ses écritures et l'article de presse précité, d'entreprises qui utilisent irrégulièrement le lieu comme une déchetterie. Si la requérante affirme que les gens de voyage présents sur le site étaient rémunérés par les entreprises concernées en contrepartie du dépôt sur le site des déchets, ces allégations ne reposent en tout état de cause sur aucun élément tangible versé au dossier de nature à leur imputer cette activité illicite, alors qu'ils n'étaient au demeurant pas les seuls occupants irréguliers des lieux et que l'accumulation des déchets a perduré dans des proportions importantes après leur expulsion effectuée en 2018. Enfin, la société requérante n'a sollicité la mise en œuvre de ces pouvoirs de police que par un courrier du 6 août 2018 adressé à la métropole Aix-Marseille-Provence, alors que le bail était expiré depuis le 11 février 2017 et qu'une procédure d'expulsion était en cours devant le juge judiciaire depuis le mois de janvier 2018. Dès lors, la société Dekra foncier n'est pas fondée à soutenir que la maire d'Aix-en-Provence aurait commis une faute en ne faisant pas usage de ses pouvoirs de police pour réglementer la circulation et le stationnement des gens du voyages.

10. Si la société Dekra demande, à titre subsidiaire, l'engagement de la responsabilité de la métropole Aix-Marseille-Provence, elle se borne à invoquer celle-ci sur le seul fondement de la carence fautive de son président au titre des pouvoirs de police en matière d'accueil et d'habitat des gens du voyage. Or, il résulte de ce qui a été exposé précédemment que le président de la métropole Aix-Marseille-Provence n'était en tout état de cause pas compétent pour exercer les pouvoirs de police prévus par l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées à titre subsidiaire par la société Dekra foncier à l'encontre de la métropole Aix-Marseille-Provence doivent être rejetées.

11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Aix-en-Provence et d'ordonner l'expertise sollicitée, que la société Dekra foncier n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Par suite, ses conclusions à fin d'indemnisation ainsi, que par voie de conséquence, celles présentées à fin d'injonction sous astreinte ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

12. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Dekra foncier est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune d'Aix-en-Provence et de la métropole Aix-Marseille-Provence présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Dekra foncier, à la commune d'Aix-en-Provence et à la métropole Aix-Marseille-Provence.

Délibéré après l'audience du 15 mai 2025, où siégeaient :

- Mme Fedi, présidente de chambre,

- Mme Rigaud, présidente assesseure,

- M. Danveau, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 juin 2025.

N° 23MA00176