Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SAS Swiss Global Invest a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 17 décembre 2019 par lequel le maire de la commune de Cannes s'est opposé à la déclaration préalable en vue d'un changement de destination de trois appartements à usage d'habitation en hébergements hôteliers et touristiques sur un terrain situé 9 rue Félix Faure, à Cannes, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Par un jugement n° 2003938 du 11 mai 2023, le tribunal administratif de Nice a annulé cet arrêté et cette décision et enjoint au maire de Cannes de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable de la SAS Swiss Global Invest dans un délai de deux mois.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 juillet 2023, 16 avril et 28 novembre 2024, la commune de Cannes, représentée par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du 11 mai 2023 du tribunal administratif de Nice ;
2°) d'annuler la demande présentée par la SAS Swiss Global Invest devant le tribunal administratif ;
3°) de mettre à la charge de la SAS Swiss Global Invest la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est entaché de dénaturation, en ce qu'il ne prend pas en considération l'aggravation des conditions de stationnement ;
- il est insuffisamment motivé ;
- le projet méconnaît les objectifs de mixité sociale et fonctionnelle prévus par les dispositions de l'article L. 151-15 du code de l'urbanisme ;
- le projet est incompatible avec le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale ;
- par substitution de motif, le projet méconnaît les objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme ;
- par substitution de motif, il méconnaît les dispositions de l'article UA12 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors qu'il emportera nécessairement des besoins nouveaux en matière de stationnement ;
- par substitution de motif, il méconnaît les dispositions de l'article U1 du règlement du plan local d'urbanisme.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 janvier et le 6 novembre 2024 et le 13 décembre 2024, la SAS Swiss Global Invest, représentée par Me Cloché-Dubois et Me Mimoun, conclut au rejet de la requête, à l'annulation de l'arrêté du 17 décembre 2019, à ce qu'il soit enjoint à la commune de Cannes de prendre une décision de non opposition à sa déclaration préalable, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et à ce que soit mise à la charge de la commune la somme de 8 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
Un mémoire, enregistré le 26 décembre 2024, a été présenté pour la ville de Cannes et n'a pas été communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Le président de la cour a désigné Mme Courbon, présidente assesseure, pour présider la formation de jugement de la 1ère chambre, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Dyèvre, rapporteure,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me Pichon-Varesio, représentant la SAS Swiss Global Invest.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 17 décembre 2019, le maire de la commune de Cannes s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la SAS Swiss Global Invest en vue du changement de destination de trois appartements à usage d'habitation en hébergements hôteliers et touristiques, sur un terrain situé 9 rue Félix Faure à Cannes. La SAS Swiss Global Invest a formé un recours gracieux le 14 février 2020, qui a été implicitement rejeté. Par un jugement du 11 mai 2023, dont la commune de Cannes relève appel, le tribunal administratif de Nice a annulé l'arrêté du 17 décembre 2019, la décision implicite de rejet du recours gracieux de la SAS Swiss Global Invest et a enjoint au maire de Cannes de délivrer à l'intéressée une décision de non-opposition à sa déclaration préalable.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".
3. Il résulte du jugement attaqué que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de se prononcer sur chacun des arguments avancés par les parties, ont répondu de manière suffisamment précise au moyen tiré de ce que le projet méconnaîtrait les dispositions de l'article UA12 du règlement du plan local d'urbanisme, en relevant notamment " à supposer même que le projet puisse être regardé comme entrainant des besoins nouveaux en stationnement en raison de l'aggravation des conditions de stationnement qu'il générerait, il ressort des pièces du dossier qu'il n'existait aucune place de stationnement préexistante sur le terrain d'assiette des travaux projetés. ". Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du jugement doit donc être écarté.
4. Hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non pas d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative attaquée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel.
5. Si la commune de Cannes soutient que le jugement attaqué est entaché de dénaturation, en ce qu'il n'a pas retenu l'aggravation des conditions de stationnement induite par le projet, ce moyen relève en réalité de la critique du bien-fondé du jugement et non de sa régularité et est, par suite, inopérant.
6. Par suite, la commune de Cannes n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
7. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". En vertu de ces dispositions, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'une décision d'urbanisme en retenant un ou plusieurs moyens, de se prononcer expressément sur le bien-fondé des différents motifs d'annulation retenus par les premiers juges en application de ces dispositions, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, afin d'apprécier si ce moyen ou l'un au moins de ces moyens justifiait la solution d'annulation. En outre, dans le cas où il estime qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, les examine. Il lui appartient de les écarter si aucun d'eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions précitées de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs de ces moyens lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges.
8. Pour faire droit à la demande de la société Swiss Global Invest tendant à l'annulation de l'arrêté du 17 décembre 2019 refusant le changement de destination demandé, le tribunal administratif a censuré les motifs retenus par le maire de Cannes tirés de la méconnaissance, par le projet, de l'arrêté du 27 décembre 2017, de l'objectif de " mixité sociale " et plus généralement des principes issus de la loi du 13 novembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, et des objectifs contenus dans le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale. Le tribunal administratif a ensuite écarté les demandes de substitution de motif invoquées par la commune tirées de ce que la demande en cause méconnaîtrait les orientations du projet d'aménagement et de développement durables et les dispositions de l'article UA 12 du règlement du plan local d'urbanisme.
9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme, applicables aux déclarations préalables en vertu des dispositions de l'article L. 421-7 du même code : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. " ...) ".
10. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Swiss Global Invest, le maire de Cannes ne pouvait utilement se fonder sur l'arrêté n° 2017-1103 du 27 décembre 2017, édicté sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a constaté la carence de la commune de Cannes dans le respect de son objectif de réalisation de logements sociaux sur la période triennale 2014-2016, qui ne relève pas des règles, mentionnées par les dispositions précitées, opposables aux autorisations d'urbanisme.
11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-15 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale. ".
12. Il résulte de ces dispositions que les périmètres de mixité sociale définis en application de l'article L. 151-15 du code de l'urbanisme, applicable au règlement du plan local d'urbanisme, ne peuvent être directement opposés à la déclaration préalable en litige qui, en outre, ne porte pas sur la réalisation d'un programme de logements, mais prévoit seulement le changement de destination d'une construction existante. Enfin, si la commune se prévaut de ce que le projet méconnaît les principes de la loi du 13 novembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains notamment l'objectif de " mixité sociale ", un tel objectif n'est pas, en lui-même, opposable aux autorisations d'urbanisme. Dans ces conditions, la commune de Cannes n'est pas fondée à soutenir que le projet en litige porterait atteinte à l'objectif de mixité sociale, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-15 du code de l'urbanisme.
13. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 143-16 du code de l'urbanisme dans sa version alors en vigueur : " Le schéma de cohérence territoriale est élaboré à l'initiative des communes ou de leurs groupements compétents ". Aux termes de l'article L. 143-23 du même code : " A l'issue de l'enquête publique, le schéma de cohérence territoriale, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par l'organe délibérant de l'établissement public prévu à l'article L. 143-16. (...) ", et aux termes de l'article L. 143-24 de ce code : " Le schéma de cohérence territoriale est publié et transmis à l'autorité administrative compétente de l'Etat dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales. / Le schéma est exécutoire deux mois après sa transmission à l'autorité administrative compétente de l'Etat. ".
14. Par une délibération du 13 septembre 2019, le comité syndical du syndicat mixte en charge du SCoT de l'Ouest des Alpes-Maritimes a arrêté le projet de schéma de cohérence territoriale de l'Ouest des Alpes-Maritimes, qui a été approuvé par ce même comité le 20 mai 2021. Ainsi, à la date de l'arrêté contesté, le 17 décembre 2019, le schéma de cohérence territoriale SCOT'Ouest des Alpes-Maritimes n'avait pas été approuvé et n'avait pas acquis caractère exécutoire. Dans ces conditions, la commune de Cannes n'est pas fondée à soutenir que le projet en litige méconnait les objectifs de ce schéma.
15. En quatrième lieu, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
En ce qui concerne les demandes de substitution de motifs présentées devant le tribunal administratif et réitérées en appel :
16. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. " et aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".
17. Si la commune de Cannes soutient, par substitution de motif, que le projet en litige méconnaît les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) de son plan local d'urbanisme, il est constant qu'un tel document n'est pas directement opposable aux autorisations d'urbanisme. Par suite, la substitution de motif sollicitée à ce titre, déjà présentée en première instance, ne peut être accueillie.
18. Aux termes des dispositions de l'article 12 de la zone UA du règlement du plan local d'urbanisme alors applicable : " Il est exigé : - pour les constructions à destination d'habitation collective, 1 place de stationnement pour 45 m² de surface de plancher (...) - pour les hôtels, 1 place de stationnement pour 2 chambres indépendantes (...) Dans le cas de changement de destination aggravant les conditions de stationnement ou d'extension de constructions existantes, seuls les besoins nouveaux issus du changement de destination et/ou de la surface de plancher créée au-delà de 30 m², sont pris en compte (...) ".
19. S'il ressort des pièces du dossier que le projet de la SAS Swiss Global Invest, qui consiste à transformer, sans restructuration, des logements à usage d'habitation en hébergements touristiques, ne prévoit pas de places de stationnement, la commune de Cannes, qui se borne à faire état de considérations générales liées aux conditions de circulation et de stationnement induites par la présence de touristes dans le centre-ville, n'établit pas que ce projet aggraverait les conditions de stationnement au sens des dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme, alors, au demeurant, que les trois appartements à usage d'habitation situés 9 rue Félix Faure ne comportaient aucune place de stationnement préalablement au dépôt de la déclaration préalable en vue du changement de destination. Dans ces conditions, la demande de substitution de motif présentée par la commune, tirée de la méconnaissance, par le projet, des dispositions de l'article 12 de la zone UA du règlement du plan local d'urbanisme ne peut être accueillie.
En ce qui concerne les demandes de substitutions de motifs nouvelles en appel :
20. Aux termes de l'article L. 153-24 du code de l'urbanisme : " Lorsque le plan local d'urbanisme porte sur un territoire qui n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale approuvé, ou lorsqu'il comporte des dispositions tenant lieu de programme local de l'habitat, il est publié et transmis à l'autorité administrative compétente de l'Etat dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales. / Il devient exécutoire à l'issue d'un délai d'un mois à compter de sa transmission à l'autorité administrative compétente de l'Etat. ". Il résulte de ces dispositions que, dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale approuvé, la délibération approuvant le plan local d'urbanisme entre en vigueur à l'issue d'un délai d'un mois à compter de sa transmission au représentant de l'Etat.
21. Ainsi qu'il a été dit au point 14 du présent arrêt, le projet de schéma de cohérence territoriale SCOT'Ouest des Alpes Maritimes, arrêté par délibération du 13 septembre 2019 du comité syndical du syndicat mixte en charge du SCoT de l'Ouest des Alpes-Maritimes, n'a été approuvé par ce même comité que le 20 mai 2021. En application des dispositions énoncées au point précédent, le plan local d'urbanisme de la commune de Cannes, approuvé le 18 novembre 2019, reçu en préfecture le 21 novembre 2019, n'est devenu exécutoire que le 21 décembre 2019 et n'est donc pas opposable à l'arrêté en litige du 17 décembre 2019. Dans ces conditions, la demande de substitution de motif présentée par la commune de Cannes, tirée de la méconnaissance, par le projet en litige, des dispositions de l'article U1 du règlement du plan local d'urbanisme approuvé le 18 novembre 2019, ne peut être accueillie.
22. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Cannes n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé l'arrêté du 17 décembre 2019 par lequel le maire de Cannes s'est opposé à la déclaration préalable de la SAS Swiss Global Invest en vue d'un changement de destination de trois appartements à usage d'habitation en hébergements hôteliers et touristiques.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
23. L'annulation prononcée par le tribunal ayant déjà été assortie d'une injonction de délivrance d'une décision de non-opposition à la déclaration préalable de la SAS Swiss Global Invest et ce, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, qu'il appartient au maire de Cannes d'exécuter, il n'y a pas lieu de réitérer cette injonction en appel. En revanche, dans la mesure où il ne ressort pas des pièces du dossier que la délivrance de cette décision soit intervenue, il y a lieu de l'assortir d'une astreinte de 50 euros par jour de retard à compter de la notification du présent arrêt.
Sur les frais liés au litige :
24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SAS Swiss Global Invest, qui n'est pas dans la présente affaire, la partie perdante, une quelconque somme au titre des frais exposés par la commune de Cannes et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Cannes le versement d'une somme de 1 000 euros à la SAS Swiss Global Invest sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Cannes est rejetée.
Article 2 : L'injonction de délivrance à la SAS Swiss Global Invest d'une décision de non-opposition à sa déclaration préalable, prononcée par le tribunal administratif de Nice, est assortie d'une astreinte de 50 euros par jour de retard à compter de la notification du présent arrêt.
Article 3 : La commune de Cannes versera à la SAS Swiss Global Invest une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Cannes et à la société par actions simplifiée Swiss Global Invest.
Délibéré après l'audience du 6 mars 2025, où siégeaient :
- Mme Courbon, présidente assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller,
- Mme Dyèvre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2025.
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N° 23MA01790
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